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解讀《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號(hào)——工程項(xiàng)目》

來(lái)源: 財(cái)政部 編輯: 2010/07/15 09:14:55  字體:

  工程項(xiàng)目是企業(yè)自行或者委托其他單位進(jìn)行的建造、安裝活動(dòng)。重大工程項(xiàng)目往往體現(xiàn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,對(duì)于提高企業(yè)再生產(chǎn)能力和支撐保障能力、促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用。國(guó)有及國(guó)有控股大型企業(yè)的重大工程項(xiàng)目,在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步中更是舉足輕重。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到,由于工程項(xiàng)目投入資源多、占用資金大、建設(shè)工期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多、多種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,構(gòu)成經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗問(wèn)題的“高危區(qū)”?,F(xiàn)實(shí)中,工程資金高估冒算,招投標(biāo)環(huán)節(jié)的暗箱操作,曝光的“豆腐渣”工程,以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗案例時(shí)有發(fā)生,引發(fā)社會(huì)各界對(duì)工程領(lǐng)域的批評(píng)和關(guān)注。針對(duì)工程項(xiàng)目的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題,《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第11號(hào)——工程項(xiàng)目》全面梳理了立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)、建設(shè)和竣工驗(yàn)收等主要流程(見(jiàn)圖1),找出各流程環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn),并提出了相應(yīng)的管控措施。

  一、工程立項(xiàng)

  工程立項(xiàng)屬于項(xiàng)目決策過(guò)程,是對(duì)擬建項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證,對(duì)不同建設(shè)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較并做出判斷和決定的過(guò)程。立項(xiàng)決策正確與否,直接關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)成敗。

  (一)工程立項(xiàng)流程

  工程立項(xiàng)階段的主要工作包括編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究、項(xiàng)目評(píng)估和決策,具體流程見(jiàn)圖2。

 ?。ǘ┕こ塘㈨?xiàng)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)及管控措施

  1.編制項(xiàng)目建議書(shū)

  項(xiàng)目建議書(shū)是企業(yè)(項(xiàng)目建設(shè)單位)根據(jù)工程投資意向、綜合考慮產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃等提出的建設(shè)某一工程項(xiàng)目的建議文件,是對(duì)擬建項(xiàng)目提出的框架性總體設(shè)想。對(duì)于非重大項(xiàng)目,也可以不編制項(xiàng)目建議書(shū),但仍需開(kāi)展可行性研究。項(xiàng)目建議書(shū)的內(nèi)容一般包括:(1)項(xiàng)目的必要性和依據(jù);(2)產(chǎn)品方案、擬建規(guī)模和建設(shè)地點(diǎn)的初步設(shè)想;(3)投資估算、資金籌措方案設(shè)想;(4)項(xiàng)目的進(jìn)度安排;(5)經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效益的初步估計(jì);(6)環(huán)境影響的初步評(píng)價(jià)等。項(xiàng)目建議書(shū)編制完成后,應(yīng)報(bào)企業(yè)決策機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn),并視法規(guī)要求和具體情況報(bào)有關(guān)政府部門(mén)審批或備案。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)是:投資意向與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié);項(xiàng)目建議書(shū)內(nèi)容不合規(guī)、不完整,項(xiàng)目性質(zhì)、用途模糊,擬建規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)不明確,項(xiàng)目投資估算和進(jìn)度安排不協(xié)調(diào)。

  主要管控措施:第一,企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確投資分析、編制和評(píng)審項(xiàng)目建議書(shū)的職責(zé)分工。第二,企業(yè)應(yīng)當(dāng)全面了解所處行業(yè)和地區(qū)的相關(guān)政策規(guī)定,以法律法規(guī)和政策規(guī)定為依據(jù),結(jié)合實(shí)際建設(shè)條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化趨勢(shì),客觀分析投資機(jī)會(huì),確定工程投資意向。第三,企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和行業(yè)有關(guān)要求,結(jié)合本企業(yè)實(shí)際,規(guī)定項(xiàng)目建議書(shū)的主要內(nèi)容和格式,明確編制要求;在編制過(guò)程中,要對(duì)工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模和進(jìn)度計(jì)劃等進(jìn)行分析論證,做到協(xié)調(diào)平衡。第四,對(duì)于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)和較為復(fù)雜的工程項(xiàng)目,可以委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程投資分析,編制項(xiàng)目建議書(shū)。第五,企業(yè)決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)進(jìn)行集體審議,必要時(shí),可以成立專(zhuān)家組或委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審;承擔(dān)評(píng)審任務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)不得參與項(xiàng)目建議書(shū)的編制。第六,根據(jù)國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)報(bào)批的項(xiàng)目建議書(shū)必須及時(shí)報(bào)批并取得有效批文。

  2.可行性研究

  企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)開(kāi)展可行性研究、編制可行性研究報(bào)告。可行性研究報(bào)告的主要內(nèi)容包括:(1)項(xiàng)目概況;(2)項(xiàng)目建設(shè)的必要性和市場(chǎng)預(yù)測(cè);(3)項(xiàng)目建設(shè)選址及建設(shè)條件論證;(4)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容;(5)項(xiàng)目外部配套建設(shè);(6)環(huán)境保護(hù),勞動(dòng)保護(hù)與衛(wèi)生防疫,消防、節(jié)能、節(jié)水;(7)總投資及資金來(lái)源;(8)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益;(9)項(xiàng)目建設(shè)周期及進(jìn)度安排;(10)招投標(biāo)法規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容等。項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告中的投資估算,是項(xiàng)目立項(xiàng)的重要依據(jù),也是研究、分析項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)效果的重要條件??尚行匝芯繄?bào)告一經(jīng)批準(zhǔn),投資估算就是具體項(xiàng)目投資的最高限額,其誤差一般應(yīng)控制在10%以?xún)?nèi)。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)是:缺乏可行性研究,或可行性研究流于形式,導(dǎo)致決策不當(dāng),難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益,甚至可能導(dǎo)致項(xiàng)目失??;可行性研究的深度達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求,無(wú)法為項(xiàng)目決策提供充分、可靠的依據(jù);

  主要管控措施:第一,企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家和行業(yè)有關(guān)規(guī)定以及本企業(yè)實(shí)際,確定可行性研究報(bào)告的內(nèi)容和格式,明確編制要求。第二,委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性研究的,應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn),確??尚行匝芯靠茖W(xué)、準(zhǔn)確、公正。在選擇專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)時(shí),應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注其專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、業(yè)績(jī)和聲譽(yù)、專(zhuān)業(yè)人員素質(zhì)、相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)等。第三,切實(shí)做到投資、質(zhì)量和進(jìn)度控制的有機(jī)統(tǒng)一,即技術(shù)先進(jìn)性和經(jīng)濟(jì)可行性要有機(jī)結(jié)合。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要符合企業(yè)實(shí)際情況和財(cái)力、物力的承受能力,技術(shù)要先進(jìn)適用,對(duì)于擬采用的工藝,既要考慮其對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的提升作用,又要考慮企業(yè)營(yíng)銷(xiāo)狀況和走勢(shì),避免盲目追求技術(shù)先進(jìn)而造成投資損失浪費(fèi)。

  3.項(xiàng)目評(píng)審與決策

  可行性研究報(bào)告形成后,企業(yè)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),對(duì)可行性研究報(bào)告進(jìn)行全面審核和評(píng)價(jià),提出評(píng)審意見(jiàn),作為項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)是:項(xiàng)目評(píng)審流于形式,誤導(dǎo)項(xiàng)目決策;權(quán)限配置不合理,或者決策程序不規(guī)范,導(dǎo)致決策失誤,給企業(yè)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失。

  主要管控措施:第一,企業(yè)應(yīng)當(dāng)組建項(xiàng)目評(píng)審組或委托具有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)審。項(xiàng)目評(píng)審組成員不得參與可行性研究,委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審的,該專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)不得參與項(xiàng)目可行性研究;評(píng)審組成員應(yīng)當(dāng)熟悉工程業(yè)務(wù),并具有較廣泛的代表性;評(píng)審組的決策機(jī)制不能簡(jiǎn)單采用“少數(shù)服從多數(shù)”原則,而要充分兼顧項(xiàng)目投資、質(zhì)量、進(jìn)度各方面的不同意見(jiàn);項(xiàng)目評(píng)審應(yīng)實(shí)行問(wèn)責(zé)制,評(píng)審組成員要對(duì)其出具的評(píng)審意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任。第二,在項(xiàng)目評(píng)審中,要重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目投資方案、投資規(guī)模、資金籌措、生產(chǎn)規(guī)模、布局選址、技術(shù)、安全、環(huán)境保護(hù)等方面情況,核實(shí)相關(guān)資料的來(lái)源和取得途徑是否真實(shí)、可靠,特別要對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性進(jìn)行深入分析和全面論證。第三,企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)こ添?xiàng)目進(jìn)行決策,決策過(guò)程必須有完整的書(shū)面記錄,并實(shí)行決策責(zé)任追究制度。重大工程項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)董事會(huì)或者類(lèi)似決策機(jī)構(gòu)集體審議批準(zhǔn),任何個(gè)人不得單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見(jiàn),防止出現(xiàn)“一言堂”、“一支筆”。

  工程項(xiàng)目立項(xiàng)后、正式施工前,建設(shè)單位(為同后文中出現(xiàn)的設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等區(qū)分,下文中將一律以“建設(shè)單位”替代“企業(yè)”)還應(yīng)當(dāng)依法取得建設(shè)用地、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、安全、施工等方面的許可。例如:通過(guò)“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”等方式獲得土地使用權(quán),向人防主管部門(mén)報(bào)批人防規(guī)劃設(shè)計(jì),向園林主管部門(mén)報(bào)批綠化規(guī)劃方案,在開(kāi)工前向建設(shè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)辦理施工許可證等。

  二、工程設(shè)計(jì)

 ?。ㄒ唬┕こ淘O(shè)計(jì)流程

  項(xiàng)目立項(xiàng)后,能否保證工程質(zhì)量,加快建設(shè)進(jìn)度,節(jié)省工程投資,設(shè)計(jì)工作十分重要。根據(jù)國(guó)家規(guī)定,一般工業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)可按初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)兩個(gè)階段進(jìn)行,對(duì)于技術(shù)上復(fù)雜、在設(shè)計(jì)時(shí)有一定難度的工程,可以按初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)三個(gè)階段進(jìn)行。對(duì)于大型建設(shè)項(xiàng)目,如大型礦區(qū)、油田等的設(shè)計(jì)除按上述規(guī)定分為三個(gè)階段外,還應(yīng)進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)或總體設(shè)計(jì);對(duì)于小型工程項(xiàng)目,也可以簡(jiǎn)化為施工圖設(shè)計(jì)一個(gè)階段。本文主要介紹初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)。

 ?。ǘ┕こ淘O(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)及管控措施

  1.初步設(shè)計(jì)

  建設(shè)單位可以自行完成初步設(shè)計(jì)或委托其他單位進(jìn)行初步設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)是整個(gè)設(shè)計(jì)構(gòu)思基本形成的階段。通過(guò)初步設(shè)計(jì)可以明確擬建工程在指定地點(diǎn)和規(guī)定期限內(nèi)建設(shè)的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性,同時(shí)確定主要技術(shù)方案、工程總造價(jià)和主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。初步設(shè)計(jì)階段的一項(xiàng)重要工作是編制設(shè)計(jì)概算。設(shè)計(jì)概算是在投資估算的控制下由設(shè)計(jì)單位根據(jù)初步設(shè)計(jì)的圖紙及說(shuō)明,利用國(guó)家或地區(qū)發(fā)布的概算指標(biāo)、概算定額或綜合指標(biāo)預(yù)算定額、設(shè)備材料預(yù)算價(jià)格等資料,運(yùn)用科學(xué)的方法計(jì)算和確定建筑安裝工程全部建設(shè)費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)文件。設(shè)計(jì)概算是編制項(xiàng)目投資計(jì)劃、確定和控制項(xiàng)目投資的依據(jù),也是簽訂施工合同的基礎(chǔ)依據(jù)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:設(shè)計(jì)單位不符合項(xiàng)目資質(zhì)要求;初步設(shè)計(jì)未進(jìn)行多方案比選;設(shè)計(jì)人員對(duì)相關(guān)資料研究不透徹,初步設(shè)計(jì)出現(xiàn)較大疏漏;設(shè)計(jì)深度不足,造成施工組織不周密、工程質(zhì)量存隱患、投資失控以及投產(chǎn)后運(yùn)行成本過(guò)高等。

  主要管控措施:第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,盡量采用招標(biāo)方式確定設(shè)計(jì)單位,根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)單位。第二,在工程設(shè)計(jì)合同中,要細(xì)化設(shè)計(jì)單位的權(quán)利和義務(wù),特別是一個(gè)項(xiàng)目由幾個(gè)單位共同設(shè)計(jì)時(shí),要指定一個(gè)設(shè)計(jì)單位為主體設(shè)計(jì)單位,主體設(shè)計(jì)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的合理性和整體性負(fù)責(zé)。第三,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向設(shè)計(jì)單位提供開(kāi)展設(shè)計(jì)所需的詳細(xì)的基礎(chǔ)資料,并進(jìn)行有效的技術(shù)經(jīng)濟(jì)交流,避免因資料不完整造成設(shè)計(jì)保守、投資失控等問(wèn)題。第四,建立嚴(yán)格的初步設(shè)計(jì)審查和批準(zhǔn)制度,通過(guò)嚴(yán)格的復(fù)核、專(zhuān)家評(píng)議等制度,層層把關(guān),確保評(píng)審工作質(zhì)量。在初步設(shè)計(jì)審查中,技術(shù)方案是審查的核心和重點(diǎn),重大技術(shù)方案必須進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析比較、多方案比選。此外,還應(yīng)關(guān)注初步設(shè)計(jì)規(guī)模是否與可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)一致,有無(wú)夾帶項(xiàng)目、超規(guī)模、超面積和超標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。

  2.施工圖設(shè)計(jì)

  施工圖設(shè)計(jì)主要是通過(guò)圖紙,把設(shè)計(jì)者的意圖和全部設(shè)計(jì)結(jié)果表達(dá)出來(lái),作為施工建造的依據(jù)。與施工圖設(shè)計(jì)直接關(guān)聯(lián)的是施工圖預(yù)算。施工圖預(yù)算是在施工圖設(shè)計(jì)完成后、工程開(kāi)工前,根據(jù)已批準(zhǔn)的施工圖紙、現(xiàn)行的預(yù)算定額、費(fèi)用定額和所在地區(qū)人工、材料、設(shè)備與機(jī)械臺(tái)班等資源價(jià)格,按照規(guī)定的計(jì)算程序確定工程造價(jià)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)文件。對(duì)建設(shè)單位而言,施工圖預(yù)算是確定工程招標(biāo)控制價(jià)的依據(jù),也是撥付工程款及辦理工程結(jié)算的依據(jù)。對(duì)施工單位而言,施工圖預(yù)算是施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)的參考依據(jù),也是安排調(diào)配施工力量,組織材料供應(yīng)的依據(jù)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:概預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際,導(dǎo)致項(xiàng)目投資失控;工程設(shè)計(jì)與后續(xù)施工未有效銜接或過(guò)早銜接,導(dǎo)致技術(shù)方案未得到有效落實(shí),影響工程質(zhì)量,或造成工程變更,發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)損失。

  主要管控措施:第一,建立嚴(yán)格的概預(yù)算編制與審核制度。概預(yù)算的編制要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家、行業(yè)和地方政府有關(guān)建設(shè)和造價(jià)管理的各項(xiàng)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),完整、準(zhǔn)確地反映設(shè)計(jì)內(nèi)容和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膬r(jià)格水平。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織工程、技術(shù)、財(cái)會(huì)等部門(mén)的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)編制的概算進(jìn)行審核,重點(diǎn)審查編制依據(jù)、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、工程量的計(jì)算、定額套用等是否真實(shí)、完整和準(zhǔn)確。如發(fā)現(xiàn)施工圖預(yù)算如超過(guò)初步設(shè)計(jì)批復(fù)的投資概算規(guī)模,應(yīng)對(duì)項(xiàng)目概算進(jìn)行修正,并經(jīng)審批。第二,建立嚴(yán)格的施工圖設(shè)計(jì)管理制度和交底制度。在對(duì)施工圖設(shè)計(jì)進(jìn)行審查時(shí),應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注施工圖設(shè)計(jì)深度能否滿足全面施工及各類(lèi)設(shè)備安裝要求,施工圖設(shè)計(jì)質(zhì)量是否符合國(guó)家和行業(yè)規(guī)定,各專(zhuān)業(yè)工種之間是否做到了有效配合等。施工圖設(shè)計(jì)基本完成后,應(yīng)召開(kāi)施工圖會(huì)審會(huì)議,由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等共同審閱施工圖文件,設(shè)計(jì)單位應(yīng)進(jìn)行技術(shù)交底,介紹設(shè)計(jì)意圖和技術(shù)要求,及時(shí)溝通問(wèn)題,修改不符合實(shí)際和有錯(cuò)誤的圖紙,會(huì)議應(yīng)形成書(shū)面紀(jì)要。第三,制定嚴(yán)格的設(shè)計(jì)變更管理制度。設(shè)計(jì)單位應(yīng)當(dāng)提供全面、及時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)服務(wù),避免設(shè)計(jì)與施工相脫節(jié)的現(xiàn)象發(fā)生,減少設(shè)計(jì)變更的發(fā)生。對(duì)確需進(jìn)行的變更,應(yīng)盡量控制在設(shè)計(jì)階段,采用層層審批等方法,以使投資得到有效控制。因設(shè)計(jì)單位的過(guò)失造成設(shè)計(jì)變更的,應(yīng)由設(shè)計(jì)單位承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第四,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家法律法規(guī)和本單位管理要求執(zhí)行各項(xiàng)設(shè)計(jì)報(bào)批要求,上一環(huán)節(jié)尚未批準(zhǔn)的,不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié),杜絕出現(xiàn)邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工的“三邊”現(xiàn)象。第五,可以引入設(shè)計(jì)監(jiān)理,提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。

  三、工程招標(biāo)

  工程招標(biāo)是指建設(shè)單位在立項(xiàng)之后、項(xiàng)目發(fā)包之前,依照法定程序,以公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)等方式,鼓勵(lì)潛在的投標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件參與競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)評(píng)標(biāo)擇優(yōu)選定中標(biāo)人的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。實(shí)行招投標(biāo)是提高工程項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)工作公開(kāi)性、公平性、公正性和透明度的重要制度安排,是防范和遏制工程領(lǐng)域商業(yè)賄賂的有效舉措。

  (一)工程招標(biāo)流程

  工程招標(biāo)一般包括招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)五個(gè)主要環(huán)節(jié)(見(jiàn)圖3)。

  (二)工程招標(biāo)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)及管控措施

  1.招標(biāo)

  這一階段的主要工作包括招標(biāo)前期準(zhǔn)備和招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的編制與發(fā)布。在招標(biāo)前期準(zhǔn)備階段,應(yīng)確定招標(biāo)組織方式(自行招標(biāo)、委托招標(biāo))和招標(biāo)方式(公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo))等。招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告可以由招標(biāo)人自行編制,也可以委托專(zhuān)業(yè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)編制。投標(biāo)資格的審查可以在投標(biāo)前審查(資格預(yù)審),也可以在開(kāi)標(biāo)后審查(資格后審)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:招標(biāo)人肢解建設(shè)項(xiàng)目,致使招標(biāo)項(xiàng)目不完整,或逃避公開(kāi)招標(biāo);投標(biāo)資格條件因人而設(shè),未做到公平、合理,可能導(dǎo)致中標(biāo)人并非最優(yōu)選擇;相關(guān)人員違法違紀(jì)泄露標(biāo)底,存在舞弊行為。

  主要管控措施:第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī),結(jié)合本單位實(shí)際情況,本著公開(kāi)、公正、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則,建立健全本單位的招投標(biāo)管理制度,明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序,以及投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等各環(huán)節(jié)的管理要求。第二,工程立項(xiàng)后,對(duì)于是否采用招標(biāo),以及招標(biāo)方式、標(biāo)段劃分等,應(yīng)由建設(shè)單位工程管理部門(mén)牽頭提出方案,報(bào)經(jīng)建設(shè)單位招標(biāo)決策機(jī)構(gòu)集體審議通過(guò)后執(zhí)行。第三,建設(shè)單位確需劃分標(biāo)段組織招標(biāo)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)分析和評(píng)估,提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn);劃分標(biāo)段時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)要求、管理要求、對(duì)工程投資的影響以及各項(xiàng)工作的銜接,不得違背工程施工組織設(shè)計(jì)和招標(biāo)設(shè)計(jì)方案,將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的工程項(xiàng)目肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包單位。第四,招標(biāo)公告的編制要公開(kāi)、透明,嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定投標(biāo)人的資格要求,不得根據(jù)“意向中標(biāo)人”的實(shí)際情況確定投標(biāo)人資格要求。建設(shè)單位不具備自行招標(biāo)能力的,應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)。第五,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)決定是否編制標(biāo)底;需要編制標(biāo)底的,標(biāo)底編制過(guò)程和標(biāo)底應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。

  2.投標(biāo)

  投標(biāo)主要包括項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)考察、投標(biāo)預(yù)備會(huì)、投標(biāo)文件的編制和遞交。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的具體情況,組織投標(biāo)人考察項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng),以便投標(biāo)人更為深入地了解項(xiàng)目情況。招標(biāo)人可以召開(kāi)投標(biāo)預(yù)備會(huì),解答投標(biāo)人對(duì)工程項(xiàng)目提出的具體問(wèn)題。之后,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件,投標(biāo)文件必須對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo),存在舞弊行為;投標(biāo)人的資質(zhì)條件不符合要求或、冒用他人名義投標(biāo),可能導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等。

  主要管控措施:第一,對(duì)投標(biāo)人的信息采取嚴(yán)格的保密措施,防止投標(biāo)人之間串通舞弊。第二,科學(xué)編制招標(biāo)公告,合理確定投標(biāo)人資格要求,盡量擴(kuò)大潛在投標(biāo)人的范圍,增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。第三,嚴(yán)格按照招標(biāo)公告或資格預(yù)審文件中確定的投標(biāo)人資格條件對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,通過(guò)查驗(yàn)資質(zhì)原件、實(shí)地考察,或到工商和稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)等方式,確定投標(biāo)人的實(shí)際資質(zhì),預(yù)防假資質(zhì)中標(biāo)。第四,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)履行完備的標(biāo)書(shū)簽收、登記和保管手續(xù)。簽收人要記錄投標(biāo)文件簽收日期、地點(diǎn)和密封狀況,簽收標(biāo)書(shū)后應(yīng)將投標(biāo)文件存放在安全保密的地方,任何人不得在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟投標(biāo)文件。

  3.開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)

  投標(biāo)工作結(jié)束后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。開(kāi)標(biāo)時(shí)間和地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中預(yù)先確定。評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法,對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較,推薦合格的中標(biāo)候選人。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序從中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人,向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)。開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:開(kāi)標(biāo)不公開(kāi)、不透明,損害投標(biāo)人利益;評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員缺乏專(zhuān)業(yè)水平,或者建設(shè)單位向評(píng)標(biāo)委員會(huì)施加影響,致使評(píng)標(biāo)流于形式;評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員與投標(biāo)人串通作弊,損害招標(biāo)人利益。

  主要管控措施:第一,開(kāi)標(biāo)過(guò)程應(yīng)邀請(qǐng)所有投標(biāo)人或其代表出席,并委托公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和公證。第二,依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì),確保其成員具有較高的職業(yè)道德水平,并具備招標(biāo)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員和參與評(píng)標(biāo)的有關(guān)工作人員不得私下接觸投標(biāo)人,不得收受投標(biāo)人任何形式的商業(yè)賄賂。第三,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為保證評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立、客觀地進(jìn)行評(píng)標(biāo)工作創(chuàng)造良好條件,不得向評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員施加影響,干擾其客觀評(píng)判。第四,評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)報(bào)告中詳細(xì)說(shuō)明每位成員的評(píng)價(jià)意見(jiàn)以及集體評(píng)審結(jié)果,對(duì)于中標(biāo)候選人和落標(biāo)人要分別陳述具體理由。每位成員應(yīng)對(duì)其出具的評(píng)審意見(jiàn)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。第五,中標(biāo)候選人是1個(gè)以上時(shí),招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和權(quán)限,由決策機(jī)構(gòu)審議決定中標(biāo)人。

  4.簽訂合同

  中標(biāo)人確定后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)同中標(biāo)人訂立書(shū)面合同,雙方不得另行訂立背離招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的其他協(xié)議。在工程項(xiàng)目的合同管理方面,除應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第16號(hào)——合同管理》的統(tǒng)一要求外,還應(yīng)特別注意以下幾個(gè)方面。第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)制定工程合同管理制度,明確各部門(mén)在工程合同管理和履行中的職責(zé),嚴(yán)格按照合同行使權(quán)力和履行義務(wù)。第二,建設(shè)工程施工合同、各類(lèi)分包合同、工程項(xiàng)目施工內(nèi)部承包合同應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家或本建設(shè)單位制定的示范文本的內(nèi)容填寫(xiě),清楚列明質(zhì)量、進(jìn)度、資金、安全等各項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn),有施工圖紙的,施工圖紙是合同的重要附件,與合同具有同等法律效力。第三,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立合同履行執(zhí)行情況臺(tái)賬,記錄合同的實(shí)際履約情況,并隨時(shí)督促對(duì)方當(dāng)事人及時(shí)履行其義務(wù),建設(shè)單位的履約情況也應(yīng)及時(shí)做好記錄并經(jīng)對(duì)方確認(rèn)。

  四、工程建設(shè)

  本指引中的工程建設(shè)指的是工程建設(shè)實(shí)施,即施工階段。建設(shè)成本、進(jìn)度和質(zhì)量的具體控制主要就在這一階段。基本流程見(jiàn)圖4。

  在工程建設(shè)階段,有幾項(xiàng)重要工作穿插在施工過(guò)程中,包括工程監(jiān)理、工程物資采購(gòu)和工程價(jià)款結(jié)算等。工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托,依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同,代替建設(shè)單位對(duì)承建單位的工程建設(shè)實(shí)施監(jiān)控的一種專(zhuān)業(yè)化服務(wù)活動(dòng)。監(jiān)理單位接受委任后應(yīng)組建現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理機(jī)構(gòu),并在發(fā)布開(kāi)工通知前進(jìn)駐工地,及時(shí)開(kāi)展監(jiān)理工作。工程監(jiān)理本身就是工程中一項(xiàng)重要的監(jiān)控措施,它與建設(shè)期間的其他工作是緊密聯(lián)系在一起的,相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)及管控措施結(jié)合其他環(huán)節(jié)一并說(shuō)明,不再單列。

  下面將側(cè)重介紹工程施工過(guò)程中的質(zhì)量、進(jìn)度、安全控制,物資采購(gòu)控制,以及工程價(jià)款結(jié)算控制和工程變更控制等。

 ?。ㄒ唬┦┕べ|(zhì)量、進(jìn)度和安全的主要管控措施

  建設(shè)單位和承包單位(施工單位)應(yīng)按設(shè)計(jì)和開(kāi)工前簽訂的合同所確定的工期、進(jìn)度計(jì)劃等相關(guān)要求進(jìn)行施工建設(shè),并采用科學(xué)規(guī)范的管理方式保證施工質(zhì)量、進(jìn)度和安全。

  該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)有:盲目趕進(jìn)度,犧牲質(zhì)量、費(fèi)用目標(biāo),導(dǎo)致質(zhì)量低劣,費(fèi)用超支;質(zhì)量、安全監(jiān)管不到位,存在質(zhì)量隱患。主要管控措施如下。

  在工程進(jìn)度管控方面:第一,監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)理進(jìn)度控制體系,明確相關(guān)程序、要求和責(zé)任。第二,承包單位應(yīng)按合同規(guī)定的工程進(jìn)度編制詳細(xì)的分階段或分項(xiàng)進(jìn)度計(jì)劃,報(bào)送監(jiān)理機(jī)構(gòu)審批后,嚴(yán)格按照進(jìn)度計(jì)劃開(kāi)展工作。制定的進(jìn)度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)適合建設(shè)工程的實(shí)際條件和施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況,并與承包單位勞動(dòng)力、材料、機(jī)械設(shè)備的供應(yīng)計(jì)劃協(xié)調(diào)一致。確需調(diào)整進(jìn)度的,必須優(yōu)先保證質(zhì)量,并同建設(shè)單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)達(dá)成一致意見(jiàn)。第三,承包單位至少應(yīng)按月對(duì)完成投資情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和對(duì)比,工程的實(shí)際進(jìn)度與批準(zhǔn)的合同進(jìn)度計(jì)劃不符時(shí),承包單位應(yīng)提交修訂合同進(jìn)度計(jì)劃的申請(qǐng)報(bào)告,并附原因分析和相關(guān)措施,報(bào)監(jiān)理機(jī)構(gòu)審批。

  在工程質(zhì)量管控方面:第一,承包單位應(yīng)當(dāng)建立全面的質(zhì)量控制制度,按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和本單位質(zhì)量控制體系進(jìn)行建設(shè),并在施工前列出重要的質(zhì)量控制點(diǎn),報(bào)經(jīng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)同意后,在此基礎(chǔ)上實(shí)施質(zhì)量預(yù)控。質(zhì)量控制點(diǎn)中的重點(diǎn)控制對(duì)象包括:人的行為,關(guān)鍵過(guò)程、關(guān)鍵操作,施工設(shè)備材料的性能和質(zhì)量,施工技術(shù)參數(shù),某些工序之間的作業(yè)順序,有些作業(yè)之間的技術(shù)間歇時(shí)間、新工藝、新技術(shù)、新材料的應(yīng)用,對(duì)工程質(zhì)量產(chǎn)生重大影響的施工方法等。第二,承包單位應(yīng)按合同約定對(duì)材料、工程設(shè)備以及工程的所有部位及其施工工藝進(jìn)行全過(guò)程的質(zhì)量檢查和檢驗(yàn),定期編制工程質(zhì)量報(bào)表,報(bào)送監(jiān)理機(jī)構(gòu)審查。關(guān)鍵工序作業(yè)人員必須持證上崗。第三,監(jiān)理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)工程的所有部位及其施工工藝進(jìn)行檢查驗(yàn)收,發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量不符合要求的,應(yīng)當(dāng)要求承包單位立即返工修改,直至符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為止。對(duì)于主要工序作業(yè),只有監(jiān)理機(jī)構(gòu)審驗(yàn)后,才能進(jìn)行下道工序。

  在安全建設(shè)管控方面:第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)施工單位的安全檢查,并授權(quán)監(jiān)理機(jī)構(gòu)按合同約定的安全工作內(nèi)容監(jiān)督、檢查承包單位安全工作的實(shí)施。此外,建設(shè)單位不得對(duì)承包單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)等提出不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求,不得壓縮合同約定的工期。建設(shè)單位在編制工程概算時(shí),應(yīng)當(dāng)確定建設(shè)工程安全作業(yè)環(huán)境及安全施工措施所需費(fèi)用。第二,工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理,并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的,應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改;情況嚴(yán)重的,應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工,并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。第三,承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),配備專(zhuān)職安全生產(chǎn)管理人員,依法建立安全生產(chǎn)、文明施工管理制度,細(xì)化各項(xiàng)安全防范措施。承包單位應(yīng)當(dāng)對(duì)所承擔(dān)的建設(shè)工程進(jìn)行定期和專(zhuān)項(xiàng)安全檢查,并做好安全檢查記錄。

  施工過(guò)程中的造價(jià)控制主要體現(xiàn)在編制資金使用計(jì)劃和工程款結(jié)算方面,可參見(jiàn)“工程價(jià)款結(jié)算”部分。

 ?。ǘ┕こ涛镔Y采購(gòu)的主要管控措施

  工程物資包括材料和設(shè)備。為了保證項(xiàng)目順利進(jìn)行,需要按照施工進(jìn)度需要,及時(shí)購(gòu)置材料和設(shè)備。材料和設(shè)備采購(gòu)一般占到工程總造價(jià)的60%以上,對(duì)工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量等具有重大影響。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)是:工程物資采購(gòu)過(guò)程控制不力,材料和設(shè)備質(zhì)次價(jià)高,不符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和合同要求,影響工程質(zhì)量和進(jìn)度。在工程物資采購(gòu)管理方面,除應(yīng)當(dāng)遵循《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第7號(hào)——采購(gòu)業(yè)務(wù)》的統(tǒng)一要求外,還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注以下方面:第一,重大設(shè)備和大宗材料的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式。第二,對(duì)于由承包單位購(gòu)買(mǎi)的工程物資,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取必要措施,確保工程物資符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和合同要求。首先,在施工合同中,建設(shè)單位應(yīng)具體說(shuō)明建筑材料和設(shè)備應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),明確責(zé)任追究方式。其次,對(duì)于承包單位提供的重要材料和工程設(shè)備,應(yīng)由監(jiān)理機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn),查驗(yàn)材料合格證明和產(chǎn)品合格證書(shū),一般材料要進(jìn)行抽檢。未經(jīng)監(jiān)理人員簽字,工程物資不得在工程上使用或安裝,不得進(jìn)行下一道工序施工。再次,運(yùn)入施工場(chǎng)地的材料、工程設(shè)備,包括備品、備件、安裝專(zhuān)用工器具等,必須專(zhuān)用于合同工程,未經(jīng)監(jiān)理人員同意,承包單位不得運(yùn)出施工場(chǎng)地或挪作他用。

 ?。ㄈ┕こ虄r(jià)款結(jié)算的主要管控措施

  建設(shè)單位與承包單位之間的工程價(jià)款結(jié)算是建設(shè)期間的一項(xiàng)重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)政部、建設(shè)部《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》的規(guī)定,工程價(jià)款結(jié)算,是指對(duì)建設(shè)工程的發(fā)包承包合同價(jià)款進(jìn)行約定和依據(jù)合同約定進(jìn)行工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程竣工價(jià)款結(jié)算的活動(dòng)。施工合同簽訂后,建設(shè)單位一般先向承包單位支付一筆預(yù)付款,之后,按周期或項(xiàng)目目標(biāo)撥付工程進(jìn)度款。實(shí)際工作中,工程進(jìn)度款大部分按月結(jié)算。年終或工程竣工后進(jìn)行清算(工程進(jìn)度款結(jié)算程序見(jiàn)圖5)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)資金使用管理混亂,項(xiàng)目資金不落實(shí),導(dǎo)致工程進(jìn)度延遲或中斷。

  主要管控措施:第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立完善的工程價(jià)款結(jié)算制度,明確工作流程和職責(zé)權(quán)限劃分,并切實(shí)遵照?qǐng)?zhí)行。財(cái)會(huì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)安排專(zhuān)職的工程財(cái)會(huì)人員,認(rèn)真開(kāi)展工程項(xiàng)目核算與財(cái)務(wù)管理工作。第二,資金籌集和使用應(yīng)與工程進(jìn)度協(xié)調(diào)一致,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目組成(分部、分項(xiàng)工程)結(jié)合時(shí)間進(jìn)度編制資金使用計(jì)劃,作為資產(chǎn)管控和工程價(jià)款結(jié)算的重要依據(jù)。這方面的管控措施同時(shí)可參照《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引第6號(hào)——資金活動(dòng)》。第三,建設(shè)單位財(cái)會(huì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與承包單位和監(jiān)理機(jī)構(gòu)的溝通,準(zhǔn)確掌握工程進(jìn)度,確保財(cái)務(wù)報(bào)表能夠準(zhǔn)確、全面地反映資產(chǎn)價(jià)值,并根據(jù)施工合同約定,按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序辦理工程價(jià)款結(jié)算。建設(shè)單位財(cái)會(huì)部門(mén)應(yīng)認(rèn)真審核相關(guān)憑證,嚴(yán)格按合同規(guī)定的付款方式付款,既不應(yīng)違規(guī)預(yù)支,也不得無(wú)故拖欠。第四,施工過(guò)程中,如果工程的實(shí)際成本突破了工程項(xiàng)目預(yù)算,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)分析原因,按照規(guī)定的程序予以處理。

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  工程建設(shè)周期通常較長(zhǎng)。在建設(shè)過(guò)程中由于某些情況發(fā)生變化,如建設(shè)單位對(duì)工程提出新要求、出現(xiàn)設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、外部環(huán)境條件產(chǎn)生變化等,有時(shí)需要對(duì)工程進(jìn)行必要變更。工程變更包括工程量變更、項(xiàng)目?jī)?nèi)容的變更、進(jìn)度計(jì)劃的變更、施工條件的變更等,但最終往往表現(xiàn)為設(shè)計(jì)變更(以設(shè)計(jì)變更為例,基本流程見(jiàn)圖6)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)場(chǎng)控制不當(dāng),工程變更頻繁,導(dǎo)致費(fèi)用超支、工期延誤。

  主要管控措施:第一,建設(shè)單位要建立嚴(yán)格的工程變更審批制度,嚴(yán)格控制工程變更,確需變更的,要按照規(guī)定程序盡快辦理變更手續(xù),減少經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)于重大的變更事項(xiàng),必須經(jīng)建設(shè)單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)和承包單位集體商議,同時(shí)嚴(yán)加審核文件,提高審批層級(jí),依法需報(bào)有關(guān)政府部門(mén)審批的,必須取得同意變更的批復(fù)文件。第二,工程變更獲得批準(zhǔn)后,應(yīng)盡快落實(shí)變更設(shè)計(jì)和施工,承包單位應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)全面落實(shí)變更指令。第三,如因人為原因引發(fā)工程變更,如設(shè)計(jì)失誤、施工缺陷等,應(yīng)當(dāng)追究當(dāng)事單位和人員的責(zé)任。第四,對(duì)工程變更價(jià)款的支付實(shí)施更為嚴(yán)格的審批制度,變更文件必須齊備,變更工程量的計(jì)算必須經(jīng)過(guò)監(jiān)理機(jī)構(gòu)復(fù)核并簽字確認(rèn),防止承包單位虛列工程費(fèi)用。

  五、工程驗(yàn)收

 ?。ㄒ唬┛⒐を?yàn)收流程

  竣工驗(yàn)收指工程項(xiàng)目竣工后由建設(shè)單位會(huì)同設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位以及工程質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)等,對(duì)該項(xiàng)目是否符合規(guī)劃設(shè)計(jì)要求以及建筑施工和設(shè)備安裝質(zhì)量進(jìn)行全面檢驗(yàn)的過(guò)程??⒐を?yàn)收一般建立在分階段驗(yàn)收的基礎(chǔ)之上,前一階段已經(jīng)完成驗(yàn)收的工程項(xiàng)目在全部工程驗(yàn)收時(shí)原則上不再重新驗(yàn)收??⒐を?yàn)收是全面檢驗(yàn)建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量和投資使用情況的重要環(huán)節(jié),其基本流程見(jiàn)圖7。

 ?。ǘ┛⒐を?yàn)收環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)及管控措施

  在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié),除對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收,還有竣工結(jié)算和竣工決算兩項(xiàng)重要工作。工程竣工結(jié)算是指承包單位按照合同規(guī)定的內(nèi)容全部完成所承包的工程,經(jīng)驗(yàn)收質(zhì)量合格并符合合同要求之后,與建設(shè)單位進(jìn)行的最終工程價(jià)款結(jié)算??⒐そY(jié)算由承包單位編制,建設(shè)單位可直接進(jìn)行審查,也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查??⒐そY(jié)算辦理完畢,建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)確認(rèn)的竣工結(jié)算書(shū)在合同約定時(shí)間內(nèi)向承包單位支付工程竣工結(jié)算價(jià)款。竣工決算是以實(shí)物數(shù)量和貨幣指標(biāo)為計(jì)量單位,綜合反映竣工項(xiàng)目從籌建開(kāi)始到項(xiàng)目竣工交付使用為止的全部建設(shè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)情況和投資效果的總結(jié)性文件。建設(shè)單位應(yīng)在收到工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告后,及時(shí)編制竣工決算??⒐Q算是辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)的依據(jù),竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是:竣工驗(yàn)收不規(guī)范,質(zhì)量檢驗(yàn)把關(guān)不嚴(yán),可能導(dǎo)致工程存在重大質(zhì)量隱患;虛報(bào)項(xiàng)目投資完成額、虛列建設(shè)成本或者隱匿結(jié)余資金,竣工決算失真;固定資產(chǎn)達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)后,未及時(shí)進(jìn)行估價(jià)、結(jié)轉(zhuǎn)。

  主要管控措施:第一,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)健全竣工驗(yàn)收各項(xiàng)管理制度,明確竣工驗(yàn)收的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、組織管理和責(zé)任追究等。第二,竣工驗(yàn)收必須履行規(guī)定的程序,至少應(yīng)經(jīng)過(guò)承包單位初檢、監(jiān)理機(jī)構(gòu)審核、正式竣工驗(yàn)收三個(gè)程序。正式竣工驗(yàn)收前,根據(jù)合同規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行試運(yùn)行的,應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和承包單位共同參與試運(yùn)行。試運(yùn)行符合要求的,才能進(jìn)行正式驗(yàn)收。正式驗(yàn)收時(shí),應(yīng)當(dāng)組成由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等組成的驗(yàn)收組,共同審驗(yàn)。重大項(xiàng)目的驗(yàn)收,可吸收相關(guān)方面專(zhuān)家組進(jìn)行評(píng)審。第三,初檢后,確定固定資產(chǎn)達(dá)到預(yù)定可使用狀態(tài)的,承包單位應(yīng)及時(shí)通知建設(shè)單位,建設(shè)單位會(huì)同監(jiān)理單位初驗(yàn)后應(yīng)及時(shí)對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)值進(jìn)行暫估,轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)核算。建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)定期根據(jù)所掌握的工程項(xiàng)目進(jìn)度核對(duì)項(xiàng)目固定資產(chǎn)暫估記錄。第四,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)工程竣工決算的審核,應(yīng)先自行審核,再委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì);未經(jīng)審計(jì)的,不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)。第五,建設(shè)單位要加強(qiáng)對(duì)完工后剩余物資的管理。工程竣工后,建設(shè)單位對(duì)各種節(jié)約的材料、設(shè)備、施工機(jī)械工具等,要清理核實(shí),妥善處理。第六,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)檔案管理的規(guī)定,及時(shí)收集、整理工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的文件資料,建立工程項(xiàng)目檔案。需報(bào)政府有關(guān)部門(mén)備案的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)備案。

  工程項(xiàng)目后評(píng)估是指在建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后,對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。項(xiàng)目后評(píng)估通常安排在工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后6個(gè)月或1年后,多為效益后評(píng)價(jià)和過(guò)程后評(píng)價(jià)。工程項(xiàng)目后評(píng)估本身就是一項(xiàng)重要的管控措施,建設(shè)單位要予以重視并認(rèn)真用好。首先,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全完工項(xiàng)目的后評(píng)估制度,對(duì)完工工程項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況和項(xiàng)目投資效益等進(jìn)行綜合分析與評(píng)價(jià),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為未來(lái)項(xiàng)目的決策和提高投資決策管理水平提出建議。其次,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效措施,保證項(xiàng)目后評(píng)估的公開(kāi)、客觀和公正。原則上,凡是承擔(dān)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制、立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)不得從事該項(xiàng)目的后評(píng)估工作,以保證后評(píng)估的獨(dú)立性。最后,要嚴(yán)格落實(shí)工程項(xiàng)目決策及執(zhí)行相關(guān)環(huán)節(jié)責(zé)任追究制度,項(xiàng)目后評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核和責(zé)任追究的依據(jù)。

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