［摘 要］根據(jù)國(guó)家“十一五”農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃的要求，農(nóng)村公路建設(shè)尚需要投入大量的資金。在減免農(nóng)業(yè)稅、取消“兩工”的背景下，農(nóng)村公路建設(shè)的資金從何而來(lái)成為一個(gè)非常重要的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村公路這一產(chǎn)品的特征分析，明確指出農(nóng)村公路的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性是由政府提供的公共產(chǎn)品，從而提出農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)構(gòu)建一個(gè)以政府為主體、民間組織、企業(yè)和國(guó)際機(jī)構(gòu)共同參與的資源動(dòng)員機(jī)制。
［關(guān)鍵詞］農(nóng)村公路 融資 模式
國(guó)家發(fā)改委在2004年4月召開(kāi)的《全國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》（草案）論證會(huì)上提出，為加快農(nóng)村公路建設(shè)步伐，交通部將實(shí)施“五年千億元規(guī)劃”，即在“十一五”期間國(guó)家將投入一千億元人民幣，力爭(zhēng)到2010年中國(guó)東部地區(qū)所有具備條件的行政村、中部地區(qū)百分之八十以上的行政村、西部地區(qū)百分之九十以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能通瀝青路或水泥路；同時(shí)，所有具備條件的行政村都通公路。但是，在全國(guó)200多萬(wàn)個(gè)自然村莊中，除去那些村莊規(guī)模太小、戶數(shù)少、人口少的零星村莊和修路難度太大的深山區(qū)村莊以及已經(jīng)修筑了硬化路面的村莊外，現(xiàn)階段有緊迫修路要求和修路價(jià)值的村莊共100萬(wàn)個(gè)左右。每個(gè)村莊大體需要修建2～4公里硬化路面。按照現(xiàn)行平原地區(qū)4級(jí)鄉(xiāng)村公路投資標(biāo)準(zhǔn)，每公里硬化路面需要投資15萬(wàn)元左右，總投資3000億至 6000億元人民幣。
完成“十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)的資金需求量和投放量之間有著巨大的差額，完善我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的錢(qián)從哪里來(lái)，目前的融資渠道能否滿足這一需求？這是擺在我們面前的一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。
一、目前我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的融資渠道分析
當(dāng)前，農(nóng)村公路建設(shè)籌集的資金主要來(lái)自財(cái)政投資、農(nóng)民集資（包括以工代資）、銀行貸款、社會(huì)團(tuán)體投資等渠道。
1.財(cái)政投資
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)投資的主要主體是國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政，但是實(shí)際上各級(jí)財(cái)政投資于農(nóng)村公路建設(shè)的資金也非常有限。
一是由于國(guó)家財(cái)力有限。盡管多年來(lái)我國(guó)為建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入了相當(dāng)數(shù)量的資本，但是從財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)來(lái)看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)村道路新建、修建項(xiàng)目的投資比例很小。尤其是近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政赤字連續(xù)攀升，不可避免地會(huì)削弱中央政府對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)資金的投入。
二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重負(fù)債。隨著“大一統(tǒng)”的財(cái)政體制被“分灶吃飯”的財(cái)稅體制取代后，農(nóng)村公路建設(shè)主要由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，我國(guó)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政現(xiàn)在負(fù)債十分嚴(yán)重。例如，河南省商丘市駱集鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)財(cái)政歷史債務(wù)累計(jì)達(dá)1300萬(wàn)元。這1300萬(wàn)債務(wù)多數(shù)是當(dāng)年“普九”和修鄉(xiāng)村道路欠下的。當(dāng)年210萬(wàn)元的財(cái)政收入相對(duì)于巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)只是杯水車(chē)薪，不可能再用于當(dāng)?shù)氐墓方ㄔO(shè)投資。
2.農(nóng)民籌資、以工代資
一直以來(lái)農(nóng)民籌資、以工代資是農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，其報(bào)酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于付出，使農(nóng)村公路建設(shè)成本大大降低。因此以工代資在農(nóng)村公路建設(shè)資金構(gòu)成中占絕大多數(shù)份額。但隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的日益嚴(yán)重，黨中央、國(guó)務(wù)院為了使農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)村勞動(dòng)積累工和農(nóng)村義務(wù)工（兩工）。并且在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確提出繼續(xù)加大“兩減免、三補(bǔ)貼”等政策實(shí)施力度，減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。
減免農(nóng)業(yè)稅后將直接削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入，如河南省商丘市駱集鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)財(cái)政收入210萬(wàn)元，其中98%是農(nóng)業(yè)稅。減免農(nóng)業(yè)稅后，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有了財(cái)政收入的來(lái)源；取消“兩工”不僅使得過(guò)去主要依賴(lài)“兩工”興建的農(nóng)村公路嚴(yán)重毀壞后無(wú)力修復(fù)和管理，而且在鄉(xiāng)財(cái)政銳減無(wú)力顧及農(nóng)村公路建設(shè)的情況下，急需修建的農(nóng)村公路不可能通過(guò)“以工代資”的方式新建。
3.銀行貸款農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對(duì)資金收益率低，從而使得農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目的償債能力差，銀行往往不愿對(duì)其發(fā)放貸款。尤其是隨著金融改革的深入進(jìn)行，國(guó)有商業(yè)銀行都在撤離農(nóng)村市場(chǎng)而轉(zhuǎn)向城市市場(chǎng)，農(nóng)村金融的供給越來(lái)越短缺。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等作為向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來(lái)源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，使之仍然不能成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來(lái)源。
4.民間投資多年來(lái)我國(guó)一直以政府為投資主體的投融資體制，形成了投資主體的單一化。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)中雖然有一定數(shù)量的民間投資，但其比重過(guò)少，不具有普遍性。加之民間參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏成熟的項(xiàng)目法人運(yùn)行機(jī)制，使農(nóng)村公路建設(shè)難以吸納大量的社會(huì)閑散資金，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。再者農(nóng)村公路建設(shè)回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)性高，又缺乏激勵(lì)機(jī)制和有效的配套政策支持，當(dāng)前要吸引民間資金進(jìn)入農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)域仍然舉步維艱。
由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的融資方式不能滿足 “十一五”農(nóng)村公路規(guī)劃和建設(shè)的資金需求。這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論應(yīng)用于農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)域，大力拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)中的資金缺口。
二、農(nóng)村公路的特征和屬性
1.農(nóng)村公路的特征
一是社會(huì)性�！耙敫�，先修路”是多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中理論和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。目前，農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)戶收入的主要部分，農(nóng)戶收入主要依賴(lài)于農(nóng)業(yè)的事實(shí)加劇了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，尤其是對(duì)公路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求。事實(shí)也表明，農(nóng)村公路的改善對(duì)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展有著重要的作用，有利于優(yōu)化生產(chǎn)要素的配置，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通，從而提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入。
二是公益性。產(chǎn)品在生產(chǎn)或交易過(guò)程中會(huì)給產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)方之外的第三方帶來(lái)影響，經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般把其稱(chēng)為外部性。外部性有正、負(fù)之分，農(nóng)村公路基本屬于能夠帶來(lái)正的外部性的產(chǎn)品，也就是其“公益性”。農(nóng)村公路對(duì)所有的農(nóng)戶都有積極的效用：方便農(nóng)戶的出行，節(jié)省時(shí)間；便利農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸，降低勞動(dòng)強(qiáng)度。
三是共享性。一個(gè)人在使用農(nóng)村公路時(shí)不能對(duì)其獨(dú)占，而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本過(guò)高、技術(shù)不可行。因此農(nóng)村公路通常是供所有的農(nóng)戶使用，即農(nóng)村公路具有共享性。經(jīng)濟(jì)學(xué)中常常把難以阻止他人共同消費(fèi)某種產(chǎn)品的現(xiàn)象稱(chēng)之為“搭便車(chē)”，或者說(shuō)這種產(chǎn)品的消費(fèi)具有非排他性。
四是投資規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)效益低。雖然農(nóng)村各個(gè)村莊之間修建公路的投資規(guī)模很小，但是要在全國(guó)絕大多數(shù)村莊基本形成農(nóng)村公路網(wǎng)，投資規(guī)模將是十分浩大。如前文所述，資金投入將達(dá)到3000億至 6000億元人民幣。與大規(guī)模的投資相比，投資于農(nóng)村公路的經(jīng)濟(jì)效益很低。主要是因?yàn)檗r(nóng)村公路主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)，滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活需要。農(nóng)村公路的服務(wù)對(duì)象的特殊性決定了其經(jīng)濟(jì)效益低下。
2.農(nóng)村公路的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性
根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施分類(lèi)的統(tǒng)一界定，農(nóng)村公路的社會(huì)性、公益性、共享性特征決定了其經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性是一種公共物品；投資規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)效益低的特征又說(shuō)明了農(nóng)村公路是非經(jīng)營(yíng)性的，不可能爭(zhēng)取到盈利性質(zhì)的商業(yè)信貸，而只能是在市場(chǎng)失靈的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)由政府這只看不見(jiàn)的手來(lái)提供和管理。
三、未來(lái)我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的融資渠道展望
農(nóng)村公路建設(shè)是發(fā)展我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。農(nóng)村公路的特性決定了其投資過(guò)程中政府的主導(dǎo)地位。并且，農(nóng)村公路建設(shè)的投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益低，應(yīng)該調(diào)動(dòng)多方社會(huì)資源，爭(zhēng)取更多的公益性團(tuán)體的支持。從而構(gòu)建一個(gè)以政府為主體、民間組織、企業(yè)和國(guó)際機(jī)構(gòu)共同參與的資源動(dòng)員機(jī)制，將更多的資金用于改善農(nóng)村公路建設(shè)。除了現(xiàn)有的融資渠道之外，在未來(lái)我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)中，應(yīng)注重以下融資渠道的開(kāi)拓。
1.政府債券
一是國(guó)債。農(nóng)村和城鎮(zhèn)相比較而言，首先農(nóng)村公路建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益低下，致使可利用的資源非常有限；其次農(nóng)村對(duì)公路的需求非常迫切，農(nóng)村公路建設(shè)的社會(huì)性更強(qiáng)，需要政府給予強(qiáng)有力的支持。因此，國(guó)債是農(nóng)村公路建設(shè)籌資的一個(gè)重要渠道。但是，隨著我國(guó)積極財(cái)政政策的逐漸淡化，國(guó)債規(guī)模不可能大幅擴(kuò)大，建議進(jìn)一步增加國(guó)債用于農(nóng)村非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。
二是地方政府債券。對(duì)于我國(guó)是否可以發(fā)行地方債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，社會(huì)中還有諸多爭(zhēng)議。但是，非經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)村公路建設(shè)具有很強(qiáng)的外部性，社會(huì)效益明顯，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政增收和社會(huì)進(jìn)步有著巨大的推動(dòng)作用。而且中央2003年、2004年分別代地方發(fā)行債券250億和150億，實(shí)際上已在對(duì)地方發(fā)行政府債券進(jìn)行逐步探索。只要項(xiàng)目選擇得當(dāng)，監(jiān)管到位，完全可以允許地方適度發(fā)行債券以發(fā)展農(nóng)村公路建設(shè)。
2.慈善基金
自古以來(lái)我國(guó)就有豐厚的慈善文化土壤和堅(jiān)實(shí)的慈善事業(yè)社會(huì)根基，建國(guó)后慈善事業(yè)得到迅速發(fā)展，現(xiàn)在其發(fā)展條件則更為優(yōu)越。一方面農(nóng)村公路所具有的社會(huì)性和公益性特征使其符合慈善基金的扶持對(duì)象；另一方面隨著我國(guó)政府將慈善事業(yè)正式納入新型社會(huì)保障體系，明確捐贈(zèng)在稅收等方面的優(yōu)惠政策后，越來(lái)越多的企業(yè)單位開(kāi)始關(guān)注和支持慈善事業(yè)，我國(guó)的慈善基金來(lái)源將會(huì)越來(lái)越廣泛。慈善基金未來(lái)廣闊的發(fā)展空間為農(nóng)村公路建設(shè)籌資提供了新的方向。
3.福利彩票
在當(dāng)前各級(jí)政府財(cái)力有限的情況下，發(fā)行福利彩票不失為一種可行的籌資方式。自1987年以來(lái)，全國(guó)累計(jì)發(fā)行福利彩票和體育彩票約為360億元人民幣，為我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展提供了有力的資金支持，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理監(jiān)督體制和發(fā)行銷(xiāo)售體系。但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)行福利彩票還是空白。我國(guó)居民手中的儲(chǔ)蓄存款將近6萬(wàn)億元，支付能力充足，發(fā)行福利彩票的市場(chǎng)潛力巨大。如果每年增發(fā)300億元農(nóng)村公路建設(shè)彩票，扣除發(fā)行費(fèi)用和返還獎(jiǎng)勵(lì)部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農(nóng)村公路建設(shè)，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。發(fā)行農(nóng)村公路建設(shè)福利彩票無(wú)疑是一種“公益事業(yè)社會(huì)辦”的好辦法，
4.爭(zhēng)取更多的國(guó)際扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目
為了籌集更多的農(nóng)村公路建設(shè)資金，政府及民間扶貧機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)還必須進(jìn)一步與世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署以及其他國(guó)際雙邊及多邊組織進(jìn)行廣泛的溝通與合作，以此拓寬農(nóng)村公路建設(shè)的低成本資金來(lái)源渠道。（收稿日期：2006-02-24）
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