——領會《審計法》修訂條文的重大創(chuàng)新
[摘要]本文主要對新《審計法》的重大創(chuàng)新之處作了詳盡的分析闡述，以便更好地理解、貫徹、執(zhí)行新修訂的《審計法》。
2006年6月1日，修訂后的《審計法》正式施行，這是審計戰(zhàn)線法制建設的一個重要里程碑。
此次展現(xiàn)在我們面前的《審計法》，是在1994年《審計法》的基礎上，為適應我國經濟社會飛速發(fā)展的形勢而進行了與時俱進的修改和調整之后的產物，是對原有法律條文的完善和提升，亦是在原來法律規(guī)定基礎上所作的補充和創(chuàng)新。修訂的內容共有34項之多，主要涉及審計監(jiān)督機制、監(jiān)督職責、監(jiān)督手段、監(jiān)督行為等方面的問題，其立法思路和成果，是在我國審計法制建設中落實科學發(fā)展觀的一次成功實踐。
一、從四個方面健全了審計監(jiān)督機制
新修訂的《審計法》從四個方面對已建立多年的審計監(jiān)督機制進行了健全：
�。ㄒ唬┻M一步明確審計機關審計執(zhí)法的法律依據(jù)，明確審計機關作出處理處罰的執(zhí)法主體資格
在第3條中增加“審計機關依據(jù)有關財政收支、財務收支的法律、法規(guī)和國家其他有關規(guī)定進行審計評價，在法定職權范圍內作出審計決定。”
1.明確審計機關的執(zhí)法依據(jù)。審計機關在履行審計監(jiān)督職責時，對被審計單位的財政收支、財務收支進行審計評價、作出審計決定必須有明確的法律依據(jù)，這是依法審計的必然要求。我國關于調整財政收支、財務收支關系的法律規(guī)范分散于財政、稅務、海關、金融、投資、物價等相關的法律、法規(guī)和規(guī)定中，比如《預算法》、《稅收征管法》、《會計法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》、《商業(yè)銀行法》等等。這些法律規(guī)范對被審計單位均有效力，均應成為審計機關履行審計監(jiān)督職責時對被審計單位進行監(jiān)督檢查所依據(jù)的法律規(guī)范。在審計實踐中，審計機關需要對查出的違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為進行定性和處理處罰時，必須適用或者依照這些與財政收支、財務收支相關的法律規(guī)范。因此，只有在《審計法》中通過對審計監(jiān)督的法律適用問題作出指引性的規(guī)定，才能明確審計機關的執(zhí)法依據(jù)。
2.明確審計機關作出處理處罰的執(zhí)法主體資格。在我國許多有關財政收支、財務收支的法律規(guī)范中，都明確規(guī)定了某個經濟管理部門為其中某類經濟活動的主管部門，并且規(guī)定由該主管部門對違規(guī)的單位作出處理處罰，但往往沒有將審計機關明確為共同的執(zhí)法主體。例如，《會計法》規(guī)定“國務院財政部門主管全國的會計工作�？h級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內的會計工作”，并規(guī)定對違反《會計法》的行為“由縣級以上人民政府財政部門”進行處理處罰。在這種情況下，審計機關是否有資格在主管部門處理處罰的基礎上進行再處理？要回答這個問題，必須正確認識審計機關與有關主管部門的職責關系。
《全面推進依法行政實施綱要》指出：“各級行政機關要積極配合監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的工作，自覺接受監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督機關的監(jiān)督決定�！必斦⒍悇�、海關、金融、投資、物價等主管部門，在履行各自專業(yè)管理職能的同時，也都具有某一特定的監(jiān)督職能，這種監(jiān)督職能一般是結合自身的管理職能來履行的。審計機關不但要監(jiān)督財政收支、財務收支活動，還要監(jiān)督對這些財政收支、財務收支負有監(jiān)管職責的主管部門，對主管部門所管理的財政收支、財務收支活動承擔著再監(jiān)督的職責。因此，審計機關在“法定職權范圍”內的監(jiān)督，與有關主管部門在監(jiān)督財政收支、財務收支方面的職能是重合的。審計機關與有關主管部門都應當成為有關財政收支、財務收支的法律、法規(guī)和國家其他有關規(guī)定的執(zhí)法主體。這些法律規(guī)范之所以要規(guī)定相關主管部門的執(zhí)法主體資格，是為了明確各項經濟活動的管理責任者，避免在主管職責上出現(xiàn)交叉重疊或者空缺。但作為專門監(jiān)督機關的審計機關，對各類財政收支、財務收支行為均具有監(jiān)督職責，確實難以將其執(zhí)法主體資格在每個相關法規(guī)中加以明確，如果不在《審計法》中概括性地明確審計機關適用審計法規(guī)之外的其他有關法律規(guī)范的執(zhí)法主體資格，審計執(zhí)法就容易受到質疑，這與行政機關職權法定原則不相符，也不適應依法行政，建設法治政府的要求。所以，有必要在《審計法》第3條中增加這一款規(guī)定，在明確了審計機關的執(zhí)法依據(jù)的同時，也明確了審計機關作出處理處罰審計決定的執(zhí)法主體資格。規(guī)定審計機關“在法定職權范圍內作出審計決定”，并不意味著已明確有關主管部門有權處理處罰的事項，不再屬于審計機關的法定職權范圍。而恰恰表明，凡是屬于審計機關法定職權范圍內的事項，也就是違反國家有關財政收支、財務收支規(guī)定的行為，審計機關都有權依據(jù)相關法律規(guī)范作出處理、處罰的審計決定。
�。ǘ└倪M和完善審計報告制度
在第4條中增加“審計工作報告應當重點報告對預算執(zhí)行的審計情況。必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議�！蓖瑫r規(guī)定，“國務院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委員會報告�！�
1.改進審計報告的重點。規(guī)定應重點反映預算執(zhí)行的審計情況，這是適應人大常委會工作的重點而作出的新規(guī)定。近年來，各級人大和常委會把預算監(jiān)督作為工作的重點，而審計情況報告對預算執(zhí)行情況反映比較少，以至于人大在審查批準政府預算執(zhí)行報告時依據(jù)不足。本條規(guī)定把預算執(zhí)行情況審計作為向各級人大常委會報告的重點，有利于提高各級人大及其常委會預決算審查工作的有效性。
2.將審計監(jiān)督的成果以人大決議的形式肯定下來，以提升審計監(jiān)督的權威性和有效性。并且規(guī)定必要時人大常委會可以對審計工作報告作出決議。
3.改進政府工作報告的內容。規(guī)定政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人大常委會報告，以利于人大了解審計監(jiān)督的效果和政府依法行政的情況。
�。ㄈ└倪M審計派出機構形式
將“審計特派員”改為“派出機構”。
新的規(guī)定不僅是名稱的改變，還有完善基層審計機構體系的要求在內。第10條規(guī)定：“審計機關根據(jù)工作需要，經本級人民政府批準，可以在其審計管轄范圍內設立派出機構。”這應該包括縣級以上審計機關。
�。ㄋ模┩晟频胤綄徲嫏C關雙重領導體制，保證審計獨立性
在第15條中增加“地方各級審計機關負責人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見�！�
這是從組織建設上支持各級審計機關依法履行審計監(jiān)督職責、免遭打擊報復的有力措施。
二、從六個方面完善了審計監(jiān)督職責
（一）調整了事業(yè)組織審計監(jiān)督范圍
修訂后的《審計法》第19條將審計機關對事業(yè)組織審計監(jiān)督的范圍由“國家的事業(yè)組織”調整為“國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織”。
所謂事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。隨著我國事業(yè)單位改革的逐步深入，事業(yè)單位已不完全是由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，已出現(xiàn)了國家、集體和個人共同出資和其他接受、使用國家財政資金的事業(yè)單位。審計機關對事業(yè)組織審計與對企業(yè)審計不同，主要是為了監(jiān)督其能否通過合理有效使用財政資金，完成好所承擔的事業(yè)任務，創(chuàng)造出應有的社會效益，而不僅僅是監(jiān)督國有資產的保值增值情況，因而不能以國家投資多少為標準來確定是否需要審計監(jiān)督。國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織都應當進行審計監(jiān)督。
�。ǘ┱{整了建設項目審計監(jiān)督的范圍
第22條將審計機關對建設項目審計監(jiān)督的范圍由“國家建設項目”調整為“政府投資和以政府投資為主的建設項目”。
隨著國家投融資體制改革的深入，建設項目的投資主體、融資渠道多元化，純粹政府投資的建設項目相對減少，多元化投資的建設項目逐漸增多，“國家建設項目”的內涵已不甚明確。多元化投資的建設項目可能占有、使用大量的政府投資資金，其利益主體相對缺位，國家利益最易受到侵害，所以應明確：“政府投資和以政府投資為主的建設項目”應當接受審計監(jiān)督。
�。ㄈ┱{整了對特殊企業(yè)的審計監(jiān)督范圍
第21條將原《審計法》第22條“對國有資產占控股地位或者主導地位的企業(yè)的審計監(jiān)督”修改為：“對國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督”。
作上述修改，主要是基于如下原因：
1.以“國有資本”取代“國有資產”。因為出資人即股東的權益不是實物形態(tài)的資產，而是以資本權益形態(tài)體現(xiàn)的財產權利。只有“國有資本”才能形成股權，才有是否控股的問題，而“國有資產”本身并不能控股。
2.將國有資本占控股地位或者主導地位的金融機構納入審計監(jiān)督范圍。隨著我國國有金融機構股份制改革的不斷深化，純粹國有的金融機構將越來越少，取而代之的是股份制等多種所有制形式的金融機構，如不將其納入審計監(jiān)督范圍，大量國有資產將得不到有效的審計監(jiān)督。應接受審計監(jiān)督的國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構，既包括國有資本占絕對控股或者主導地位的企業(yè)、金融機構，也包括國有資本占相對控股或者主導地位的企業(yè)、金融機構。
3.對國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督，有其特殊性。這種特殊性在于此類單位的投資者不僅僅是國家。審計機關之所以對這類單位進行審計監(jiān)督，是由于它們接受了國家財政資金，或者說使用了納稅人的錢，國家或者說人民才要委托審計機關對其進行審計監(jiān)督，審計機關的委托人不是作為大股東的國家，而是作為公共利益維護者、人民利益代言人的國家，審計機關行使的是公權力。這是審計機關為什么有權對被審計的企業(yè)、金融機構進行處理、處罰的根據(jù)。對這類單位，特別是上市的和中外合資的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督，仍有一定的特殊性：一是這類單位的投資者眾多，有的涉及到境外，其社會影響、政治影響比較大，對其進行審計監(jiān)督的政策性要求比較高；二是國有資本的控股地位既有絕對控股，也有相對控股，確定起來比較復雜；三是《公司法》規(guī)定了一套對股份有限公司的監(jiān)督機制，審計機關的審計監(jiān)督如何與之相銜接，如何避免影響市場主體間的公平競爭，還值得研究。因此，審計機關對這類企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督，在監(jiān)督程序上應與對純粹國有的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督有所區(qū)別。修訂后的《審計法》仍然授權國務院對審計監(jiān)督這類企業(yè)、金融機構作出規(guī)定。
（四）明確了經濟責任審計的法律地位
修訂后的《審計法》新增加一條：“審計機關按照國家有關規(guī)定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督”。
1999年以來，經濟責任審計工作已在全國普遍開展，并取得顯著成效，受到各級黨委、人大、政府的高度重視和社會公眾的普遍關注。通過審計，有關部門參考審計結果，給予免職、降職、撤職的領導干部有16000多人，移送紀檢監(jiān)察機關和司法機關處理的的4800多人。經過幾年的發(fā)展，全國審計機關的經濟責任審計工作量不斷增加，大部分基層審計機關的經濟責任審計工作量已經占到全部審計工作量的40%左右。經濟責任審計已成為審計機關的主要工作之一。為了推動經濟責任審計工作的進一步開展，加強對領導干部的監(jiān)督，促進領導干部認真履行職責，有必要在總結近幾年實踐經驗的基礎上，將經濟責任審計工作上升到法律的高度加以規(guī)定，以適應依法治國和依法行政的要求。
1.本條關于經濟責任審計的規(guī)定比較原則，主要是明確其法律地位，具體內容應由國務院通過制定行政法規(guī)予以規(guī)定。目前，國務院已經將《經濟責任審計條例》列入立法計劃，審計署正在著手起草。這一條例將針對經濟責任審計的特殊性作出規(guī)定。擬規(guī)定經濟責任審計的基本原則、審計機關的職權與職責、審計管轄、審計對象、審計目標、審計程序、審計方法、審計內容、審計報告、審計結果的運用、法律責任等，進一步規(guī)范經濟責任審計工作。
2.本條規(guī)定的經濟責任審計對象的范圍包括國家機關的主要負責人和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人。包含了省部級（含）以下的行政機關、國家的事業(yè)單位、國有及國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)和金融機構，以及地方黨委、法院、檢察院等機關、團體的主要負責人。
（五）明確了審計機關對社會審計機構出具的相關審計報告進行核查的職責
第30條規(guī)定：“社會審計機構審計的單位依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的，審計機關按照國務院的規(guī)定，有權對社會審計機構出具的相關審計報告進行核查�！�
1.這樣修改，主要是考慮了以下原因：
一是適應社會審計機構管理體制變化，體現(xiàn)財政部、審計署的“三定”規(guī)定精神。1998年機構改革時，國務院將審計署指導和管理社會審計的職能劃歸財政部，審計署只對社會審計業(yè)務質量進行監(jiān)督檢查。這次《審計法》修訂時進一步對此予以明確。
二是符合審計工作的實際需要并具有專業(yè)優(yōu)勢。審計機關核查社會審計機構出具的相關審計報告，監(jiān)督社會審計機構的業(yè)務質量，是與日常審計工作密切相關的。有些審計事項必然要涉及或延伸到社會審計機構的審計結果。如果審計機關失去這一職能，將會使審計工作遇到很大阻力和困難，有些問題將難以查清。而且審計機關監(jiān)督社會審計機構具有專業(yè)優(yōu)勢。審計機關和社會審計機構在審計內容、程序和方式方法等方面有許多相似之處，審計機關成立二十年來積累了大量的審計經驗，承擔對社會審計機構的審計業(yè)務，質量檢查監(jiān)督在專業(yè)上具有優(yōu)勢。同時，由于不承擔對社會審計機構的指導和管理職能，與社會審計機構之間沒有行政管理和經濟上的利害關系，審計機關對社會審計機構進行核查工作時，地位相對超脫，能夠客觀、公正地作出評價。
2.理解本條規(guī)定，應注意把握以下三點：
一是審計機關負責核查的審計報告，僅限于社會審計機構對依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位出具的審計報告。
二是審計機關核查社會審計機構出具的相關審計報告（包括核實和檢查）時，是以核查審計報告為載體，主要核查相關審計報告的業(yè)務質量。
三是審計機關通過檢查社會審計機構的相關審計檔案，延伸審計有關被審計單位，對社會審計機構出具的相關審計報告遵守法律、法規(guī)和獨立審計準則等情況，進行核實和檢查。審計機關對社會審計機構出具的相關審計報告，可以結合審計或專項審計調查進行核查，也可以專門組織核查。
�。┱{整了應當建立健全內部審計制度的單位范圍
第29條規(guī)定：“依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督�！�
理解本條規(guī)定，應注意把握以下四點：
1.《審計法》規(guī)范的對象是審計機關，因此本條是站在審計機關的角度來確定建立內部審計制度單位的范圍的。
2.本條規(guī)定所概括的應當建立健全內部審計制度的單位范圍，比原《審計法》的規(guī)定有所擴大，并且具有一定彈性。將不屬于政府部門的國家機關、使用財政資金的事業(yè)組織、國有資本占控股或者主導地位的企業(yè)和金融機構等均納入了應建立健全內部審計制度的單位范圍。而且現(xiàn)行及今后其他法律、法規(guī)規(guī)定的屬于審計監(jiān)督對象的單位，均應當依法建立健全內部審計制度。
3.建立健全內部審計制度不僅僅是作為國家審計的必要補充。內部審計能夠為屬于審計機關審計監(jiān)督對象的單位加強內部控制，提高財政收支、財務收支的真實、合法和效益程度，能夠協(xié)助審計機關履行好職責，這是法律要求其必須建立健全內部審計制度的一條重要理由。但內部審計的功能和作用不僅限于此，內部審計產生的根本動因應當是單位內部管理的需要，內部審計是為增加組織價值，促進組織目標實現(xiàn)而存在的。
4.《審計法》規(guī)定范圍之外的單位也可以建立健全內部審計制度，如私營企業(yè)，國有資本非控股企業(yè)等。
三、從六個方面加強了審計監(jiān)督手段
（一）增加了要求被審計單位提供并檢查其電子財會數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和電子計算機技術文檔的權限
修訂后的《審計法》第31條增加了審計機關要求被審計單位提供“運用電子計算機儲存、處理的財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)和必要的電子計算機技術文檔”的權限；同時，第32條規(guī)定，審計機關進行審計時，有權檢查被審計單位“運用電子計算機管理財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)的系統(tǒng)”。
增加這兩項權限的主要理由是：目前被審計單位普遍采用電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)處理財政收支、財務收支數(shù)據(jù)，利用電子數(shù)據(jù)進行審計，是審計工作適應信息化發(fā)展的必然要求。審計機關在行使這項權力時，應當注意把握以下幾點：
1.被審計單位必須按照審計機關規(guī)定的期限和要求，隨時提供電子數(shù)據(jù)和計算機技術文檔等資料。
2.審計機關檢查被審計單位的電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)并不僅僅局限于財務會計核算系統(tǒng)，凡所有可能影響財政收支、財務收支電子數(shù)據(jù)的系統(tǒng)都有權檢查。
3.審計機關在檢查電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)時，應充分關注該系統(tǒng)是否存在違反財務會計規(guī)定的邏輯錯誤，是否能夠防范非法修改數(shù)據(jù)，還應該充分關注該系統(tǒng)是否故意為被審計單位預留了“舞弊”功能。
4.審計機關在檢查電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)時，要確保該系統(tǒng)的安全，并嚴格保密。
（二）增加了對被審計單位在金融機構的賬戶和以個人名義在金融機構存儲的公款進行查詢的權限
修訂后的《審計法》第33條增加了第二款規(guī)定：“審計機關經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權查詢被審計單位在金融機構的賬戶�！边�增加了第三款規(guī)定：“審計機關有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款的，經縣級以上人民政府審計機關主要負責人批準，有權查詢被審計單位以個人名義在金融機構的存款�！�
賦予審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶的權限，既是審計機關審計監(jiān)督的重要內容，又是審計機關履行審計職責的必需手段。 賦予審計機關查詢被審計單位公款私存的情況的權限，主要是考慮其背后往往隱藏著挪用公款等嚴重違法犯罪問題，同時，《國務院關于加強審計執(zhí)法幾個問題的通知》已經給予審計機關此項授權。
審計機關行使這兩項查詢權，應注意把握以下幾點：
1.審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶，不僅包括正在使用的賬戶，還包括審計期間內曾用過的賬戶；不僅包括交易頻繁的賬戶，還包括長期不發(fā)生交易的賬戶；不僅包括銀行賬戶，還包括在證券公司、期貨公司等金融機構開立的賬戶。審計機關不僅有權查詢賬戶余額，而且有權查詢開戶日期、開戶經辦人、預留印鑒、銷戶日期、交易記錄、交易對方賬號、交易對方賬戶名稱等信息。
2.為了防止審計機關濫用查詢權侵犯公民隱私，審計機關必須首先有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款，才可以查詢該存款。目前對此還沒有明確規(guī)定，筆者認為，審計機關如發(fā)現(xiàn)被審計單位存在將單位公款轉入個人存款賬戶，從個人存款賬戶中頻繁支付應由單位公款支付的款項，或者將個人存折存放在單位財務部門保險柜內等情形且無合法理由，可以視為有證據(jù)證明被審計單位以個人名義存儲公款。
3.審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶和公款私存的賬戶時，應該執(zhí)行嚴格的程序。查詢被審計單位賬戶，必須持縣級以上人民政府審計機關負責人（正職或副職）簽發(fā)的查詢通知書；查詢被審計單位以個人名義存儲公款的賬戶，必須持縣級以上人民政府審計機關主要負責人（正職）簽發(fā)的查詢通知書。此外，審計人員查詢金融賬戶還應持工作證件和審計通知書，應當提供金融機構名稱、賬戶名稱及賬號。審計機關在查詢時，可以抄錄、復印或者拍照，但不得將原件借走。
4.審計機關查詢被審計單位在金融機構的賬戶和公款私存的賬戶，負有保密義務。特別是在查詢被審計單位以個人名義存儲公款的賬戶時，該賬戶可能同時包含個人儲蓄存款，審計機關通過查詢該賬戶就獲得了包括個人儲蓄存款信息在內的所有資料信息。對于與被審計單位財政收支、財務收支無關的個人儲蓄存款信息，審計人員必須嚴格保守秘密，不得披露，也不得用于其他目的。修訂后的《審計法》第五十二條增加了審計人員泄露所知悉的秘密的責任追究內容。
�。ㄈ┰黾恿藢Ρ粚徲媶挝挥嘘P資料和違反國家規(guī)定取得的資產進行封存的權限
修訂后的《審計法》第34條規(guī)定，對被審計單位轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，或者轉移、隱匿所持有的違反國家規(guī)定取得的資產的行為，審計機關“有權予以制止；必要時，經縣級以上人民政府審計機關負責人批準，有權封存有關資料和違反國家規(guī)定取得的資產；對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的，應當向人民法院提出申請”。
1.增加這項權限的理由主要有以下幾點：一是封存有關資料和資產，是審計機關查清事實，順利取證，維護國家利益的有效手段；二是原《審計法》、《審計法實施條例》和《財政違法行為處罰處分條例》等已經賦予了審計機關封存有關資料的權限；三是由申請法院采取財產保全措施改為審計機關直接封存有關資產，有利于分清責任，提高效率。
2.審計機關行使上述封存權，應注意把握以下幾點：
第一，審計機關對被審計單位轉移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、會計賬簿、財務會計報告以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料及轉移、隱匿所持有的違反國家規(guī)定取得的資產的行為，首先應予以制止。只有在制止無效，并充分考慮必要性和可行性的前提下，才能采取封存有關資料和違規(guī)資產的強制措施。但對其中在金融機構的有關存款需要予以凍結的，應當向人民法院提出申請。
第二，審計機關有權封存的被審計單位“違反國家規(guī)定取得的資產”主要包括：弄虛作假騙取的財政撥款、銀行貸款以及物資；違反國家規(guī)定享受國家補貼、補助、貼息、免息、減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠政策取得的資產；違反國家規(guī)定向他人收取的款項、實物；違反國家規(guī)定處分國有資產取得的收益等。
第三，審計機關應嚴格依照法定權限和程序，謹慎使用封存權，高度關注被封存的資料和資產的安全，不得影響被審計單位合法的業(yè)務活動和生產經營活動。一是必須經縣級以上人民政府審計機關負責人批準才能封存有關的資料和資產，目前還沒有相關程序的具體規(guī)定，一般情況下應有縣級以上人民政府審計機關負責人的書面批準；二是原則上采取就地封存方式，應當制發(fā)封存通知書，封存通知書應當載明封存的依據(jù)、封存的資料或資產范圍、封存期限、被審計單位的保管義務等內容，由審計機關負責人簽發(fā)；三是實施封存時，審計機關和被審計單位雙方人員均應到場，對封存的資料和資產進行清點，填制封存清單，雙方簽字，各持一份，并在封存的資料和資產上加貼蓋有審計機關印章的封條；四是審計機關在封存有關資料和資產后應當及時作出處理決定，及時解除封存。在此期間，被審計單位不得銷毀或者轉移有關的資料和資產。
�。ㄋ模┰黾恿颂嵴埞�、監(jiān)察、財政、稅務、海關、價格、工商等機關予以協(xié)助的權限
修訂后的《審計法》增加了第37條：“審計機關履行審計監(jiān)督職責，可以提請公安、監(jiān)察、財政、稅務、海關、工商行政管理等機關予以協(xié)助�！�
賦予審計機關這個權限，主要是要克服審計執(zhí)法手段和范圍的局限性，促進全面履行審計職責，進一步加強與其他機關的配合，以形成監(jiān)督合力。
�。ㄎ澹┰黾恿嗽谔厥馇闆r下經批準直接實施審計的權限
第38條增加“遇有特殊情況，經本級人民政府批準，審計機關可以直接持審計通知書實施審計�！�
這是關于審計通知書送達的例外規(guī)定。理解本條規(guī)定，應當注意把握以下三點：
1.在正常情況下，審計機關應當在實施審計三日前向被審計單位送達審計通知書。直接持審計通知書實施審計，屬于特殊情況下的例外規(guī)定，不得隨意擴大范圍。
2.修訂后的《審計法》對特殊情況的范圍沒有作出具體規(guī)定，有待于修訂《審計法實施條例》時進一步明確。一般理解為，這里的特殊情況僅限于辦理一些緊急審計事項或突擊審計事項。根據(jù)《審計署關于貫徹落實修訂后審計法若干問題的意見》，在下列三種特殊情況下，審計機關可以直接持審計通知書實施審計：一是辦理交辦的緊急審計事項的；二是發(fā)現(xiàn)被審計單位涉嫌嚴重違法違規(guī)需要突擊審計的；三是其他不宜提前三日送達審計通知書的。
3.遇有特殊情況需要直接持審計通知書實施審計的，審計機關必須嚴格按照法定程序辦事。即：應當事先獲得本級人民政府的批準，履行書面的審批手續(xù)。
�。⿵娀嗽趫�(zhí)行審計決定過程中處罰處分的權限
修訂后的《審計法》第45條對違反預算的行為或者違規(guī)的財政收支行為，給予審計機關、人民政府或者有關主管部門在法定職權范圍內區(qū)別情況進行處理的權限，新增“區(qū)別情況采取下列處理措施：1.責令限期繳納應當上繳的款項；2.責令限期退還被侵占的國有資產；3.責令限期退還違法所得；4.責令按照國家統(tǒng)一的會計制度的有關規(guī)定進行處理；5.”其他處理措施。“新增加第47條：”審計機關在法定職權范圍內作出的審計決定，被審計單位應當執(zhí)行。“”審計機關依法責令被審計單位上繳應當上繳的款項，被審計單位拒不執(zhí)行的，審計機關應當通報有關主管部門，有關主管部門應當依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以扣繳或者采取其他處理措施，并將結果通知審計機關。“
上述規(guī)定，旨在保證審計決定的嚴肅性、權威性和有效性，尤其在監(jiān)督國家機關依法行政、規(guī)范財政收支審計、強化權力運行的規(guī)范和制約、落實“審必改、審必糾”等方面提供了法律保障。
四、從四個方面規(guī)范了審計監(jiān)督行為
�。ㄒ唬檫m應審計結果公告的需要，將審計報告區(qū)分為審計組的審計報告和審計機關的審計報告，并將審計機關的審計報告確立為審計機關對外出具的法律文書，同時取消“審計意見書”
修訂后的《審計法》第41條規(guī)定：“審計機關按照審計署規(guī)定的程序對審計組的審計報告進行審議，并對被審計對象對審計組的審計報告提出的意見一并研究后，提出審計機關的審計報告”，從而取消了“審計意見書”，將“審計機關的審計報告”確立為審計機關對外發(fā)表審計意見的審計法律文書。
根據(jù)修訂后的《審計法》，將審計報告分為兩個層次：審計組的審計報告和審計機關的審計報告。其中，審計組的審計報告是審計組對審計事項實施審計后，就審計結果提出的書面報告，雖然在要素和內容上與審計機關的審計報告基本一致，但反映的是審計組代表審計機關提出的初步審計意見。它是形成審計機關的審計報告的基礎。審計機關的審計報告，是審計機關按照審計署規(guī)定的程序對審計組的審計報告進行審議后，對被審計單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益發(fā)表審計意見的書面文書，它是審計機關對外出具的審計法律文書，是審計結果的最終載體，反映的是審計機關的最終審計意見，同時取消“審計意見書。”
本條修改的理由是：1.為了與國際通行做法接軌，有必要將“審計意見書”改為“審計機關的審計報告”，作為對外發(fā)表審計意見、公告審計結果的載體，建立起我國的審計報告制度和審計結果公告制度。2.規(guī)定審計機關要研究“被審計對象對審計組的審計報告提出的意見”，是為了進一步督促審計機關要重視被審計對象的意見，從而保證審計報告的質量。
�。ǘ榻⒔∪珜蛹壉O(jiān)督機制，規(guī)定上級審計機關可以責成下級審計機關變更或者撤消其不符合國家有關規(guī)定的審計決定，必要時也可以直接撤消
修訂后的《審計法》新增第42條：“上級審計機關認為下級審計機關作出的審計決定違反國家有關規(guī)定的，可以責成下級審計機關予以變更或者撤消，必要時也可以直接作出變更或者撤消的決定�！�
這是適應依法行政要求、規(guī)范審計執(zhí)法、防范審計風險所作的規(guī)定，對于審計機關內部建立起層級監(jiān)督機制、規(guī)范審計行為、保證審計質量、依法行政具有重要意義。
�。ㄈ﹦澐重斦罩徲嫑Q定和財務收支審計決定
財政收支審計的對象主要是國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門。財政收支主要是納入政府預算管理的收入和支出，屬于政府管理的內部事務；而財務收支審計的對象則是國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織。為了最大限度地體現(xiàn)《審計法》的立法精神，同時便于操作，審計署在下發(fā)的《審計署關于貫徹落實修訂后審計法若干問題的意見》中，綜合考慮單位性質和《審計法》規(guī)定的不同審計事項，對財政收支審計決定和財務收支審計決定進行了劃分。并且規(guī)定，被審計單位對有關財務收支審計不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟；對有關財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關的本級人民政府裁決。要準確把握這一劃分，需要將《審計法》、《預算法》和《預算法實施條例》等有關規(guī)定結合起來理解。
（四）要求審計人員保守國家秘密和商業(yè)秘密
第52條對審計人員的違規(guī)審計行為的處理作了這樣的補充規(guī)定，“泄露所知悉的國家秘密、商業(yè)秘密的，依法給予處分”。原來規(guī)定只對構成犯罪的行為依法追究刑事責任；本次修改，將尚未構成犯罪的泄密行為也納入處分范疇，要求更為嚴格。
五、內部審計必須在《審計法》的規(guī)范下創(chuàng)新工作思路
修訂后的《審計法》，從規(guī)范國家審計的角度出發(fā)，對屬于國家審計監(jiān)督對象的內部審計提出了要求，并就與內審密切相關的“國有資本占控股地位或者主導地位的企業(yè)、金融機構的審計監(jiān)督”、“政府投資和以政府投資為主的建設項目”的審計監(jiān)督、經濟責任審計和對社會審計因審查屬于審計機關審計監(jiān)督對象，而進行的審計核查都一一進行了嚴格規(guī)范。從立法原意來看，只明確審計機關具有執(zhí)法主體資格，盡管內部審計是國家審計的必要補充，但它在《審計法》中是作為審計機關的審計監(jiān)督對象而明確的，而且它真正存在的意義在于“增加組織價值，促進組織目標實現(xiàn)”。因此，企事業(yè)單位內部審計理解領會和貫徹實施修訂后的《審計法》，必須有別于國家審計，必須創(chuàng)新自己的工作思路。
2005年6月，李金華審計長在中內協(xié)5次會員代表大會上強調指出，內部審計的定位應該是四個字：“管理+效益”。“內部審計在促進提高單位管理水平和內部控制建設方面，應該說是大有可為的”。2006年1月，在中內協(xié)5屆2次理事會上又進一步強調，要“把內部審計作為一個控制系統(tǒng)，而不是一個檢查系統(tǒng)”，“內部審計要以效益審計和管理審計為主”，“內部審計要以事前、事中審計為主”，“內部審計要以體現(xiàn)中國特色為主”。這是在全面落實科學發(fā)展觀、吹響向“十一五”規(guī)劃的宏偉目標進軍的號角聲中，對內部審計事業(yè)指出的目標和方向，也是內部審計在《審計法》的規(guī)范下創(chuàng)新工作思路的指引。
