摘要：中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷一段快速老齡化時(shí)期，農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題日益引起全社會(huì)關(guān)注。目前，全國(guó)各地農(nóng)民養(yǎng)老模式主要依賴家庭或個(gè)人，農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障模式雖然存在強(qiáng)烈的需求，但社會(huì)養(yǎng)老保障組織供給問(wèn)題正面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文將對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)和財(cái)政責(zé)任進(jìn)行深入分析。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)政責(zé)任；制度建設(shè)；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；可持續(xù)發(fā)展

　　一、問(wèn)題的提出

　　相對(duì)于1992年的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》的“老農(nóng)保”而言，2009年9月出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的“新農(nóng)保”在惠農(nóng)上更加傾向于更多的農(nóng)民。從經(jīng)濟(jì)來(lái)源角度衡量，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行國(guó)家財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，籌資方面實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方法。以往人們?cè)谡劶稗r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金獲取時(shí)，一般都著眼于老年人一生的積累，或主要著眼于子女收入來(lái)源。但是，城市化過(guò)程中，少于老齡化、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入城市、城市遷居趨勢(shì)和家庭結(jié)構(gòu)核心化LlJ等因素導(dǎo)致農(nóng)村老年人口的生存風(fēng)險(xiǎn)正日益凸顯。風(fēng)險(xiǎn)的客觀性、偶然性、損害性、不確定性、可變性等是影響家庭和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素，這足以引起全社會(huì)重視并希冀采取措施加以規(guī)避。

　　收入再分配功能是政府介入養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的主要理由之一（另外兩個(gè)理由是糾正市場(chǎng)失靈和克服個(gè)人的短視行為），直接體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，并決定著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政治支持度和可持續(xù)性。因此，政府參與可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立是必然選擇�？沙掷m(xù)發(fā)展指的是一種注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，最初于1972年提出，指既滿足現(xiàn)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的能力，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展主要是經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)各方面的制度安排，除了要保證現(xiàn)代農(nóng)民能夠老有所養(yǎng)，更要使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂(lè)業(yè)。如何建立可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度？政府該如何給予農(nóng)村老年人養(yǎng)老的財(cái)政支持？這就有必要選取科學(xué)合理的方法對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　二、政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)責(zé)任

　　（一）國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政府參與經(jīng)驗(yàn)

　　1、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的一部分

　　全世界已有超過(guò)70個(gè)國(guó)家實(shí)行了農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在各個(gè)國(guó)家進(jìn)行構(gòu)建時(shí)已在兩個(gè)方面發(fā)揮其制度功能：一是作為社會(huì)保障制度的一部分發(fā)揮其福利性功能；二是作為社會(huì)政策的一部分發(fā)揮其服務(wù)性功能。這兩種功能表明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的一個(gè)部分，并對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生了顯著的影響，如德國(guó)、法國(guó)、日本、波蘭等。

　　2、政府財(cái)政作用與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性相適應(yīng)

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集是最難解決的一個(gè)問(wèn)題。就發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府的財(cái)政作用十分顯著，如美國(guó)政府為養(yǎng)老金提供稅收政策的支持，韓國(guó)政府為養(yǎng)老保障制度提供最后的擔(dān)保責(zé)任；在發(fā)展中國(guó)家，穩(wěn)定的財(cái)政支持使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度得以推進(jìn)，如波蘭和巴西等�？梢哉f(shuō)，政府的財(cái)政作用可以從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金積累和支付問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為整個(gè)社會(huì)福利保障制度的一部分需要政府在供給制度的同時(shí)，還承擔(dān)使制度持續(xù)下去的持續(xù)性財(cái)政支持責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，這為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提供了重要的參考。

　�。ǘ�）我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

　　政府參與的責(zé)任界定從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給主體來(lái)看，供給者包括政府、集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)人和社會(huì)組織以及其他社會(huì)群體，但作為社會(huì)化的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“公平和效率兼顧，在特殊情況下優(yōu)先考慮公平”是養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任所要達(dá)到的目標(biāo)。制度的供給往往與政府有著密切的聯(lián)系。老年社會(huì)保障制度的公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了制度的最重要供給者是政府。因此，在我國(guó)轉(zhuǎn)型期間，政府該如何參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)呢？

　　1、政府參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任界定

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障制度的組成部分。研究社會(huì)保障制度離不開(kāi)“政府”這個(gè)關(guān)鍵因素，因?yàn)樯鐣?huì)保障制度是政府作用的產(chǎn)物，其他因素的介入及其起作用的程度都受制于它。

　　在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌中，機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)并存，政府對(duì)構(gòu)建社會(huì)保障體系具有主導(dǎo)責(zé)任。因此，重新界定政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任就成為根本。陳良瑾認(rèn)為，“社會(huì)保障是國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入的分配與再分配，依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活權(quán)利予以保障的社會(huì)安全制度”；鄭功成認(rèn)為，“社會(huì)保障是國(guó)家或社會(huì)依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)。在中國(guó)，社會(huì)保障則是各種社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人福利、醫(yī)療保障、福利服務(wù)以及各種政府或企業(yè)補(bǔ)助、社會(huì)互助等社會(huì)措施的總稱”；陳共認(rèn)為，“所謂社會(huì)保障制度，是指由法律規(guī)定了的、按照某種確定的規(guī)則實(shí)施的社會(huì)保障政策和措施體系。社會(huì)保障既然是社會(huì)性事業(yè)，那么政府介入是政府的一項(xiàng)義不容辭的職責(zé)。政府介入，一方面出于彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈和缺陷；另一方面可以減少實(shí)施成本，增強(qiáng)抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力，還可以運(yùn)用社會(huì)保障調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行”。基于上述理論界定，政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任包括財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，這種責(zé)任以追求有效性為目標(biāo)。政府運(yùn)用財(cái)政政策手段，諸如稅收、財(cái)政支出、轉(zhuǎn)移支付、管制等工具，同時(shí)借鑒國(guó)際農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立起多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　第一，重新界定各級(jí)政府的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共產(chǎn)品屬性決定其主要提供者是各級(jí)政府，政府責(zé)任在于構(gòu)建相應(yīng)的供應(yīng)機(jī)制，以保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效提供。但是，中央政府追求全社會(huì)福利最大化，地方政府追求地方利益最大化和官僚個(gè)人政績(jī)，使社會(huì)資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，損害了公民的社會(huì)保障權(quán)利，削弱了政府的執(zhí)政能力。因此，要注重發(fā)揮中央和地方政府兩個(gè)積極性和責(zé)權(quán)對(duì)稱原則，消除政府職能中的“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”。

　　第二，重新界定政府與個(gè)人的責(zé)任。“新農(nóng)保”規(guī)定，籌資方法采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合，因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以被稱作準(zhǔn)公共產(chǎn)品。那么，政府與個(gè)人之間必然會(huì)通過(guò)博弈選取各自責(zé)任空間。有些國(guó)家為了某些特殊目的，承擔(dān)高達(dá)70％以上的財(cái)政責(zé)任。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，受到財(cái)力的限制，完全由政府承擔(dān)起農(nóng)村老年群體的贍養(yǎng)責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的。因此，有關(guān)農(nóng)村老年社會(huì)保障制度仍然停留在政策扶持階段，且財(cái)政支出也十分模糊。 　　

　　第三，重新界定政府與集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任。我國(guó)憲法第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。目前很多地方主要是從服務(wù)功能上保持統(tǒng)一的集體形式，如農(nóng)田的排水與供水等。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入除了各級(jí)補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)，主要來(lái)自集體資產(chǎn)租賃、農(nóng)副業(yè)發(fā)包和其他收入。為做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，“蓬萊模式”大力提倡集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的村集體給予農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助，規(guī)定凡是有固定經(jīng)濟(jì)來(lái)源的村，每年都要拿出部分資金為農(nóng)民投保，尤其是倡導(dǎo)被征用土地的村，用土地補(bǔ)償金為農(nóng)民辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。從個(gè)案中反映部分共性來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織的“共有”特性決定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)這種公共品的提供應(yīng)重新審視。

　　2、政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的作用

　　明晰農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府作用，需要結(jié)合社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)政府的內(nèi)在需要、政府本身所具有的能力等因素。

　�。�1）監(jiān)管作用。第一，為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供完備的法律框架，從法律上確認(rèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)的性質(zhì)、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和基本原則，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)法的效力等；第二，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整體規(guī)劃。比如，依據(jù)本國(guó)國(guó)情規(guī)劃養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式，規(guī)范參保者的權(quán)利、義務(wù)和管理者的職責(zé)等。

　�。�2）財(cái)政作用。第一，為養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)政支持，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)提供稅收優(yōu)惠，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供投資優(yōu)惠，填補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口，負(fù)擔(dān)最低養(yǎng)老金給付等；第二，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政資金使用效益，編制社會(huì)保障預(yù)算，開(kāi)展各級(jí)政府農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)，完善財(cái)政管理體制等。

　　三、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)選擇

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，實(shí)行政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合的原則。實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是從家庭養(yǎng)老過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老，具有一定的必要性和可行性。筆者認(rèn)為，當(dāng)前首先要搞清楚農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同公共財(cái)政之間的作用機(jī)制等基礎(chǔ)問(wèn)題，其次要明確制度變遷中農(nóng)民接受財(cái)政支持的受益程度，最后則要考慮社會(huì)保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)戰(zhàn)略管理問(wèn)題。

　　（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與公共財(cái)政之間的作用機(jī)制

　　公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，是國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份從市場(chǎng)上取得收入，并將這些收入用于政府的公共活動(dòng)支出，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，也是一個(gè)政治范疇，事關(guān)治國(guó)安邦、強(qiáng)國(guó)富民。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有公共產(chǎn)品屬性，其制度建立對(duì)拉動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)、保證農(nóng)村老年人生存、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村解困有著重要的作用。通過(guò)公共財(cái)政政策引導(dǎo)和財(cái)政政策支持，以需求為基準(zhǔn)的農(nóng)村老年人養(yǎng)老支持力能得到切實(shí)有效提高。

　　（二）社會(huì)保障的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)戰(zhàn)略管理

　　財(cái)政參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建與創(chuàng)新，主要從未來(lái)的隱性債務(wù)和中央、地方財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分兩個(gè)方面闡述。世界銀行在2005年5月公布的一份關(guān)于中國(guó)未來(lái)養(yǎng)老金收支缺口的研究報(bào)告認(rèn)為：在一定假設(shè)條件下，按照目前的制度模式，2001—2075年間中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.15萬(wàn)億元人民幣。養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)顯性化會(huì)最終給財(cái)政增加相當(dāng)大的壓力，養(yǎng)老金發(fā)放能力能不能抵御通貨膨脹的威脅要用未來(lái)做檢驗(yàn)。除此之外，中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不明晰且各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)各級(jí)政府不知如何分擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)成本，各個(gè)行為主體行動(dòng)遲緩且相互觀望。創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在公共財(cái)政、經(jīng)濟(jì)政治體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展軌跡等諸多方面要經(jīng)過(guò)多年探索和總結(jié)教訓(xùn)，借鑒國(guó)外寶貴經(jīng)驗(yàn)為我所用且使之符合社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情以及當(dāng)前發(fā)展的階段性特征。

　　四、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持

　　可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指國(guó)家在制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，要按照經(jīng)濟(jì)上可延續(xù)的原則，通過(guò)制度合理安排，既要保證老年人、中年人和年輕人通過(guò)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障其年老后的基本生活，更要保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度穩(wěn)定可靠、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠保值增值、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。作為公共財(cái)政均等化組成部分的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政要責(zé)無(wú)旁貸地以可持續(xù)發(fā)展的理念從財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制、財(cái)政專戶和財(cái)政預(yù)算等多角度為“新農(nóng)保”的可持續(xù)發(fā)展提供有力保證。

　　（一）構(gòu)建區(qū)域差別化的明晰財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)具有較強(qiáng)正外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共物品，在農(nóng)民個(gè)人繳得起、政府能承受的原則下，將政府政策扶持明確為政府適當(dāng)補(bǔ)貼使個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)改變?yōu)樯鐣?huì)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地區(qū)間財(cái)政狀況和財(cái)政實(shí)力相差較大，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政補(bǔ)貼夢(mèng)想并不現(xiàn)實(shí)。因此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡構(gòu)建區(qū)域差別化的明晰財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)區(qū)域差別化抵消區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而產(chǎn)生的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府資源供給不平衡，縮小區(qū)域農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異化程度，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，無(wú)論是全民社會(huì)保險(xiǎn)還是職業(yè)保險(xiǎn)制度，當(dāng)局都實(shí)際分擔(dān)一部分的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)且明白清楚，我國(guó)應(yīng)借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)以明晰化財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制示意公眾。此外，由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)群體的廣泛性，在沒(méi)有明確劃分中央政府與地方政府的財(cái)政責(zé)任的條件下，中央財(cái)政向地方提供養(yǎng)老金補(bǔ)貼時(shí)，各個(gè)地方政府還應(yīng)以各地實(shí)際情況實(shí)行各項(xiàng)配套措施為佳，諸如，上海市郊創(chuàng)造性地推出了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)模式，土地征用保障補(bǔ)貼、商業(yè)保險(xiǎn)和綜合保險(xiǎn)等多種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式并行發(fā)展。

　�。ǘ�）構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有前瞻性、制度設(shè)計(jì)的連續(xù)性與長(zhǎng)期有效性，故必須充分考慮資源供給的多元化與可持續(xù)發(fā)展的籌資機(jī)制，考慮政府、集體和個(gè)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金供給的長(zhǎng)期承受能力。構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補(bǔ)各級(jí)地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼后形成的地方財(cái)力缺口，這也是為了穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制的建立。轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)省級(jí)和省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政對(duì)省級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可考慮在中央財(cái)政層面整合資金，引入整塊撥款的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式，省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)省以下各區(qū)域的社會(huì)保障資源汲取能力的差異以及改善社會(huì)保障資源結(jié)構(gòu)配置的需要，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、覆蓋面等因素綜合考慮，重視對(duì)農(nóng)村社 會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付政策，彌補(bǔ)以往非均衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的后遺癥。

　　（三）構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

　　基金籌集的政府財(cái)政引導(dǎo)機(jī)制要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性變化和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的要求，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，加大對(duì)養(yǎng)老基金的財(cái)政補(bǔ)貼投入，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍，增加對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和個(gè)人的公共財(cái)政支持引導(dǎo)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)全局所需要的資金量是巨大的，必須千方百計(jì)提升政府公共財(cái)政支持、引導(dǎo)的放大效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)，有效追求和實(shí)現(xiàn)政府資金“四兩撥千斤”的“乘數(shù)”效應(yīng)。其一，政府財(cái)政應(yīng)積極支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)參與農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，比如對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)積極參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策。其二，實(shí)施適合農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的稅收優(yōu)惠政策，比如，制定稅收優(yōu)惠政策，具體明確稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施范圍，鼓勵(lì)和吸納更多社會(huì)資源和資金分擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集責(zé)任。

　�。ㄋ模┚幹粕鐣�(huì)保障預(yù)算，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障基金

　　財(cái)政專戶社會(huì)保障收支構(gòu)成財(cái)政收支的一部分，因而現(xiàn)代政府也經(jīng)常利用社會(huì)保障收支來(lái)管理有效需求。當(dāng)經(jīng)濟(jì)繁榮、就業(yè)充分、收入增長(zhǎng)時(shí)，以收人為基礎(chǔ)的社會(huì)保障收入就會(huì)增加，而社會(huì)保險(xiǎn)的支出就會(huì)減少；相反，當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條、失業(yè)增加、收入減少時(shí)，社會(huì)保障收入就會(huì)減少，而社會(huì)保險(xiǎn)支出就會(huì)增加，導(dǎo)致有效需求隨之增加。社會(huì)保障收支是財(cái)政收支的一部分，它的變動(dòng)直接影響到國(guó)家財(cái)政收支的變動(dòng)及國(guó)家在市場(chǎng)失靈的區(qū)域發(fā)揮功效，因此，財(cái)政是國(guó)家最終負(fù)責(zé)社會(huì)保障的義務(wù)人，也就意味著國(guó)家負(fù)有管理社會(huì)保障資金的責(zé)任。國(guó)家財(cái)政應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立社會(huì)保障預(yù)算來(lái)履行其對(duì)社會(huì)保障收支的管理。在財(cái)政預(yù)算中，建立征、管、用相分離的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制，建立納入預(yù)算管理的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專戶；實(shí)行政事分離，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行為，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系建設(shè)，制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理的法律法規(guī)。

　�。ㄎ澹�樹(shù)立社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)戰(zhàn)略管理理念，完善社會(huì)保障資金財(cái)政監(jiān)督

　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展是一種以人為本的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、憂患意識(shí)和可持續(xù)發(fā)展意識(shí)始終貫穿于社會(huì)保障的常規(guī)性管理中，樹(shù)立社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)管理理念的核心價(jià)值觀，是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向理性化和科學(xué)化的必由之路。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的未來(lái)財(cái)政危機(jī)不是單純的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)能解決的，國(guó)家在社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，國(guó)家在承受范圍內(nèi)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最后出資人，因此，完善社會(huì)保障資金財(cái)政監(jiān)督勢(shì)在必行。在當(dāng)前乃至今后一段時(shí)期，按照法律有限監(jiān)督、效率優(yōu)先，合理分權(quán)、有效制衡，服務(wù)財(cái)政等原則對(duì)社會(huì)保障資金征繳、籌集、管理、發(fā)放進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督。