摘要：加強政府投資項目審計監(jiān)督不僅是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑，也有利于促進項目規(guī)范管理、提高投資效益和預防腐敗，意義重大。本文從政府投資項目審計監(jiān)督的經(jīng)濟學解讀出發(fā)，以市場經(jīng)濟視角分析探討了產(chǎn)生政府投資項目審計現(xiàn)實困境的四個主要原因：資源供給不足且配置機制不完善、信息不對稱、問責機制不健全、再監(jiān)督的制度安排缺失。并提出了設置統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導機構(gòu)、資源配置引入招投標制、完善審計信息公開機制、健全審計行政問責制、建立對審計機關(guān)監(jiān)督再監(jiān)督制度和行政監(jiān)督機制的動態(tài)評估機制等加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議。

　　關(guān)鍵詞：審計監(jiān)督 政府投資項目 經(jīng)濟學 對策

　　一、加強政府投資項目審計監(jiān)督的重要意義

　　近年來，我國政府審計圍繞中央經(jīng)濟工作“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的精神，開展了對一大批如北京奧運會場館建設、汶川地震災后恢復重建、京滬高速鐵路、金沙江溪洛渡水電站、西氣東輸二線等重大建設項目的全過程跟蹤審計。這些政府投資項目財政資金投入大且社會關(guān)注度高，與國計民生關(guān)系密切。這些項目的審計監(jiān)督實踐證明：

　　（一）加強政府投資項目審計是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。通過政府投資項目審計，深入比較分析項目投資結(jié)構(gòu)與國家宏觀調(diào)控政策取向的一致性以及項目投資對國家和地方經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用，建立科學效益評價體系，評價項目的投入產(chǎn)出效果，防止產(chǎn)能過剩。最終提供高質(zhì)量審計信息產(chǎn)品，幫助政府在促進投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化上正確決策。因此，可以認為加強政府投資項目審計是國家審計促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。

　?。ǘ┘訌娬顿Y項目審計是促進工程項目規(guī)范管理和提高投資效益的重要方法。加強重大政府投資項目審計，通過對建設項目決策立項、設計、招投標、施工、竣工等環(huán)節(jié)全過程跟蹤審計，有利于提高項目論證的可靠性、投資決策的科學性和設計方案的合理性，從而在源頭上保證建設項目的投資效益，及時發(fā)現(xiàn)項目實施中的漏洞和問題， 查錯糾偏，提出審計意見和建議，促進建設項目規(guī)范管理，防止發(fā)生因決策失誤造成的重大損失浪費的問題，提高公共投資的質(zhì)量和效益。

　　（三）加強政府投資項目審計是推進治理工程建設領(lǐng)域突出問題和預防腐敗的重要舉措。工程建設領(lǐng)域突出問題的背后，往往有著深刻的廉政問題，潛藏著貪污受賄、決策失誤、損失浪費等違法違紀問題。政府投資項目審計可以緊緊抓住項目決策、規(guī)劃審批、招投標、質(zhì)量安全管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，促進工程建設領(lǐng)域權(quán)力公開透明運行，推進懲治和預防腐敗體系建設，發(fā)揮審計監(jiān)督在國家經(jīng)濟運行中的“免疫系統(tǒng)”功能。

　　二、政府投資項目審計監(jiān)督的經(jīng)濟學解讀

　　在市場經(jīng)濟中，由于公共產(chǎn)品、外部效應、信息不對稱、公平分配等原因會導致市場機制無法正常運行，產(chǎn)生市場失靈現(xiàn)象，需要政府部門參與調(diào)控，這也是政府部門包括審計部門存在的合理邏輯。從公共經(jīng)濟學的視角來看，對政府投資項目的審計監(jiān)督，本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，產(chǎn)生的效用為整個公眾所有，具有典型的不可分割性和非競爭性特點。不可分割性，即效用在不同消費者之間不能分割，一個人享用公共政策監(jiān)督的效用時并不能排斥他人同時享用該效用。非競爭性，即審計監(jiān)督任何受益者對審計監(jiān)督效用的享受都不影響其他社會成員的利益，也不會使社會的整體利益受損。

　　審計監(jiān)督作為一種純粹的公共產(chǎn)品，通過審計資源投入，能夠得到整個社會收益的增加，可產(chǎn)生私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間的差異。審計機關(guān)審減的工程造價資金，是為整個社會節(jié)約的資金，是整個社會的收益，但工程承包方的收益降低了。收益差異將產(chǎn)生審計監(jiān)督的外部效應，進而可能產(chǎn)生權(quán)力尋租行為。利益受到調(diào)整的個人或群體為了謀求利益的最大化向?qū)徲嬋藛T進行尋租活動，審計人員作為監(jiān)督主體的收益經(jīng)過社會平均化后極小，在動因上可能與前者達成一致，形成交易，從而給國家和社會帶來損失。如果審計人員不能依法履行職責，可能影響重大建設項目的順利實施，進而造成國家資金損失浪費等情況，也就是出現(xiàn)審計監(jiān)督外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，即某種程度和范圍上產(chǎn)生審計監(jiān)督弱化甚至失靈。減少審計監(jiān)督外部不經(jīng)濟現(xiàn)象，依法履行監(jiān)督職責，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，提高審計監(jiān)督活動的投入產(chǎn)出比，最終達到整個社會收益獲得整體增加是基于經(jīng)濟學視角給予我們的啟示。

　　三、政府投資項目審計監(jiān)督的現(xiàn)實困境分析

　　近幾年來各級審計機關(guān)的政府投資項目審計實踐表明，政府投資項目審計在創(chuàng)新審計方法、加強建設項目管理、規(guī)范建設市場秩序、節(jié)約政府投資、促進廉政建設等方面，發(fā)揮了越來越重要的作用。但也存在投資審計工作發(fā)展不平衡規(guī)范化、信息化程度和審計質(zhì)量不高、投資績效審計水平不高等問題。從市場經(jīng)濟的視角分析，造成政府投資項目審計監(jiān)督現(xiàn)實困境主要有四個方面原因：

　?。ㄒ唬徲嬞Y源供給不足且配置機制不完善。

　　1.審計人力資源在數(shù)量和質(zhì)量上都無法滿足審計監(jiān)督需要。近年來，我國一大批關(guān)系國計民生的重大政府投資項目上馬實施，審計機關(guān)要對如此大規(guī)模的建設項目的決策立項、設計、招投標、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程審計監(jiān)督，需要的審計人力、物力也較從前成幾何倍數(shù)增長。審計機關(guān)從事建設項目審計的人員總數(shù)有限，在海量的政府投資項目面前，審計人員總量遠不能滿足實際需求。在審計人力資源質(zhì)量方面，要開展好重大政府投資項目審計，要從單純財務收支和價款核算方面轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏捻椖繉徲?，審計的范圍涉及項目可行性研究、初步設計、融資、項目質(zhì)量、環(huán)境保護、土地利用等各方面，這對審計人員的知識結(jié)構(gòu)和實踐經(jīng)驗提出了新的挑戰(zhàn)。然而，當前審計人員的組成結(jié)構(gòu)主要以經(jīng)濟管理、財務方面的人員居多，工程技術(shù)、環(huán)境資源、政策評估、土地利用等專業(yè)人才相對較少，專業(yè)深度也不足，復合型的專家人才更是奇缺。要全面履行好重大政府投資項目的審計監(jiān)督職責，審計人力資源在數(shù)量和質(zhì)量上都還有很大提升的必要。

　　2.審計資源配置機制不完善。從審計機關(guān)內(nèi)部來看，審計人力資源有效配置存在較大體制障礙。一般來說，重大政府投資項目的審計項目一般由固定資產(chǎn)投資審計業(yè)務部門負責實施，審計機關(guān)的現(xiàn)行人力資源管理以內(nèi)設機構(gòu)的條塊管理為核心，即使其他審計業(yè)務部門有空余人力資源也難以有效調(diào)配。從審計機關(guān)外部來看，雖然目前市場上社會中介機構(gòu)數(shù)量眾多，能夠滿足審計要求的社會中介機構(gòu)較少，既能開展好工程造價計量審核又兼具工程管理程序、效益評價、違法違紀案件等多重視野的社會中介機構(gòu)可說是是鳳毛麟角。而且擇優(yōu)選用參與政府投資項目審計，做好社會中介機構(gòu)日常管理、總結(jié)評價等一系列配套制度也未完善，處于摸索發(fā)展階段，總體上還不盡完善。

　?。ǘ徲嫳O(jiān)督的信息不對稱信息不對稱，就是不同主體之間在信息了解上存在的質(zhì)量和數(shù)量上的差異。所謂審計監(jiān)督的信息不對稱，首先是審計人員與被審計單位信息不對稱。在政府投資項目審計中，由于建設單位、施工單位、設計單位等被審計單位是審計信息的編制者和傳播者，比審計人員更了解本單位財務收支信息、管理信息、效益信息，更了解建設項目所處的法律環(huán)境、會計環(huán)境、工程建設市場等外部管理環(huán)境，對信息的掌控處于優(yōu)勢地位。事實中，審計人員要獲得其它投資項目相關(guān)的信息也經(jīng)常需通過被審計單位作為“眼睛”和“嘴巴”去獲取信息。因此他們在向?qū)徲嬋藛T提供信息時，有可能將有選擇性提供“利己”信息，對不利己方的信息進行屏蔽，延遲或者不提供信息，造成信息數(shù)量上、質(zhì)量上和時間上的不對稱。即使信息被得到了真實完整的提供，但被審計單位與審計機關(guān)相比而言，具有對投資項目的充分的專業(yè)優(yōu)勢，同樣天然形成信息的理解不對稱，而且還存在不可忽視的道德風險，即被審計單位內(nèi)可能存在的少數(shù)道德品質(zhì)不高的工作人員，利用自身便利條件進行違法、違紀活動以謀取個人和小集體利益。

　　審計機關(guān)與社會公眾也存在信息不對稱。長期以來，我國政府機關(guān)信息透明度不高，在政務公開的程序、內(nèi)容真實性、全面性方面仍不大規(guī)范，一些政府部門公布的信息不全或避重就輕，這些都損害了公民的知情權(quán)。從現(xiàn)實來看，各級地方審計機關(guān)實施的政府投資項目的審計結(jié)果大多數(shù)并未對外公告，即使公告了也存在公告內(nèi)容簡單，信息不全面的問題。因此，社會公眾無法全面獲取政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的問題、問題整改情況、責任追究等方面信息，也就談不上及時有效地進行監(jiān)督。

　?。ㄈ徲媶栘煓C制不健全。

　　行政問責制是增強政府部門執(zhí)行力的有效保障。啟動過行政問責程序，發(fā)生官員被問責的地方或部門，其國家工作人員在履行職責時引以為鑒，表現(xiàn)得更加小心翼翼。但是，行政問責制在重大政府投資項目審計監(jiān)督中乃至整個國家監(jiān)督體制中仍然不盡完善，監(jiān)督機制未取得足夠震懾力，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，問責環(huán)境較為缺乏。雖然我國行政責任問責已初步建立，但政治、文化、法制環(huán)境仍然缺乏，公民平等觀念沒有普遍確立，公民的社會責任意識不強，對領(lǐng)導、權(quán)威的服從甚于法律。其次，問責程序不規(guī)范。一般在事件發(fā)生后經(jīng)行政領(lǐng)導過問督促，或者演變成為較大公眾事件后才啟動問責機制。再次，問責對象、范圍和方式界定不清晰。各地問責的對象和范圍標準不一，同一類型事項在某地可能被問責，但在另一地不被問責，或者某地移送司法機關(guān)并獲刑，而另一地則黨紀政紀處分，不僅影響政府公信力，也影響監(jiān)督機制的威懾力。

　?。ㄋ模徲嫳O(jiān)督實行再監(jiān)督的制度安排缺失。

　　審計機關(guān)及其工作人員未履行職責或錯誤履行職責，就會對社會產(chǎn)生經(jīng)濟或社會成本。出現(xiàn)此問題的重要原因除行政監(jiān)督主體自身能力建設不足外，主要是由于對監(jiān)督主體實行再監(jiān)督的制度安排缺失。對審計監(jiān)督實行再監(jiān)督的制度安排缺失，給少部分審計人員帶來尋租空間。被審計單位或個人給審計人員以某些利益來作為減少審計監(jiān)督活動和逃避制裁的交易條件，使得社會公共利益受到損失。我國審計機制中，雖然建立有上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)進行檢查監(jiān)督的機制，實際上，這樣的監(jiān)督性質(zhì)仍然屬于內(nèi)部的同體監(jiān)督，未受到外界獨立的實質(zhì)性監(jiān)督。胡錦濤同志說，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗。加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是發(fā)展社會主義民主政治的重要任務，審計監(jiān)督權(quán)也不能例外。

　　四、加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議

　　通過對造成政府投資項目審計監(jiān)督面臨的現(xiàn)實困境的分析，以下從完善審計資源配置機制、信息公開機制、行政問責機制、評價機制等方面出發(fā)，提出以下加強政府投資項目審計監(jiān)督的對策建議：

　　（一）設置統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導機構(gòu)。

　　重大政府投資項目均是各自獨立性很強的項目，這給打破條塊界限進行內(nèi)部資源整合帶來了現(xiàn)實條件。各級審計機關(guān)可考慮設置重大政府投資項目審計辦公室，以每年度確定的政府投資項目的審計計劃為依據(jù)，對審計力量進行統(tǒng)一調(diào)配，以一個或若干個投資項目為單位組成審計小組。審計小組除項目負責人和主審保持穩(wěn)定外，其余審計人員由來自不同業(yè)務審計部門的相關(guān)合格審計人員構(gòu)成。這個統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導機構(gòu)在同級審計機關(guān)的管理下，整合、管理、利用社會中介組織的審計資源，采用類似政府購買的方式將部分專業(yè)工作委托給社會中介機構(gòu)、專業(yè)部門完成。審計機關(guān)委托統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導機構(gòu)聯(lián)合內(nèi)設法規(guī)部門對中介機構(gòu)以及其他專業(yè)機構(gòu)的工作成果進行質(zhì)量監(jiān)督，從而做到在保證審計質(zhì)量的前提下，充分借力社會中介組織和其它專業(yè)機構(gòu)的“外腦”。

　　（二）審計資源配置引入招投標制。

　　在審計內(nèi)部人力資源配置上，改變以往由行政領(lǐng)導指定安排審計組組成人員的做法，引入競爭性的招投標制度。借鑒建設項目招投標管理方法，由投資項目審計的責任審計機關(guān)公告審計項目招標信息，發(fā)布審計項目的完成時限、成果要求等約束性條件，審計機關(guān)內(nèi)部的各成員單位和個人都可以作為潛在投標人進行投標。最終通過對審計實施方案、投標人過往審計工作業(yè)績等方面的綜合評比確定中標人，并輔以給予優(yōu)秀中標人培訓學習、立功嘉獎、職務晉升等激勵制度，達到將最優(yōu)秀人才配置到最重要審計項目上的目的。在社會中介機構(gòu)選擇方面，也同樣引進市場競爭機制，實行公開競爭，形成價格與質(zhì)量的實質(zhì)性競爭。

　?。ㄈ┩晟普顿Y項目審計信息公開機制。

　　在不危及國家和社會的政治、經(jīng)濟和軍事安全的情況下，政府投資項目審計情況要對外進行全面公告。審計公告不能回避問題，必須及時、全面地將審計發(fā)現(xiàn)的基本情況、主要問題和整改情況全面定期公告，提高行政行為的透明度，以便更廣泛地接受社會和輿論監(jiān)督。從2007年第一次公開發(fā)布《三峽水利樞紐工程審計結(jié)果》起，審計署開始建立和完善政府投資項目審計公告制度，將一批重大政府投資項目審計情況審計發(fā)現(xiàn)的基本情況、主要問題和整改情況全面公告。又如審計署成都特派辦在汶川地震災后恢復重建跟蹤審計中，按照劉家義審計長要求建立和完善審計情況通報制度，向災區(qū)干部群眾通報問題，較好保障了他們的審計知情權(quán)。不僅審計發(fā)現(xiàn)問題在公眾監(jiān)督下得到全面整改，還促進災區(qū)政府建章立制，將審計成果制度化。據(jù)不完全統(tǒng)計，四川省災區(qū)各級政府出臺18件政策文件，較好的規(guī)范了被審計單位在災后恢復重建項目和資金管理等方面行為。

　　在審計署頒布實施不久的《政府投資項目審計規(guī)定》中已明確要求依法實行公告制度，但在信息公開的方式、范圍、內(nèi)容和時間要求等方面還未作出具體要求，仍需在實踐中規(guī)范化和制度化。完善政府投資項目審計信息公開機制，除要保障有關(guān)信息的有效傳遞保障公眾的知情權(quán)外，還有一個重要含義是要雙向反饋。要求審計機關(guān)重視公眾的反饋意見，并以此為依據(jù)調(diào)整改進審計工作，是提高公眾參政議政的熱情和能力和促進國家民主法治建設的重要舉措，也不斷增強社會對審計工作滿意度。如審計署近年來建立的審計輿情收集、通報和反饋機制的有關(guān)做法，實效良好，可在全國審計機關(guān)推廣形成制度化。

　?。ㄋ模┙∪顿Y項目審計行政問責制。

　　行政問責制不僅是提高行政效率、增強政府執(zhí)行力的有效保障，也是影響政府依法行政和黨的執(zhí)政能力的重要因素。要將行政問責制作為一項與政府投資項目所有相關(guān)經(jīng)濟活動的相始相終伴隨制度，使審計監(jiān)督對象一旦錯誤履行職責，就必定受到與其違法行為程度相對等的追究，使其時刻不忘責任，確保政府投資項目的所有決策、執(zhí)行的行為隨時、隨地遵守相應的規(guī)范，承擔相應的責任。要優(yōu)化行政問責制的外部環(huán)境，通過宣傳教育和社會發(fā)展變遷在整個社會中形成一種問責的文化氛圍，使行政問責制成為一個長效機制。要法治化行政問責制度，與紀檢、監(jiān)察、建設等部門聯(lián)合建立規(guī)范的行政問責對象、范圍、啟動程序等一系列配套制度，加強不同監(jiān)督主體之間的協(xié)調(diào)配合，最終推進行政問責的體系化與制度化，建立適應政府投資項目審計實際情況，體現(xiàn)社會主義核心價值理念的審計行政問責體系。

　　（五）建立對審計機關(guān)監(jiān)督再監(jiān)督制度。

　　一般來說，公眾和社會輿論更習慣于項目管理不當?shù)男姓熑螝w責于項目管理主體，而很少從監(jiān)督者層面找原因。其實，項目管理失控、審計監(jiān)督失靈不僅有項目管理主體的責任，而且也有審計機關(guān)的責任。因此，必須建立對審計機關(guān)的再監(jiān)督制度。要對審計機關(guān)和審計人員沒有依法有效地發(fā)揮審計監(jiān)督職責的失職行為進行監(jiān)督，并依法追究責任?？煽紤]在審計機關(guān)外部設置檢查審計機關(guān)失職行為的再監(jiān)督機構(gòu)，這個監(jiān)督機構(gòu)應當簡單高效，不至于造成“監(jiān)督的監(jiān)督者”的怪圈，切實發(fā)揮出制約監(jiān)督主體行為的作用，確保監(jiān)督權(quán)不被濫用和作為尋租的資源，完成“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的制度設計。

　　（六）建立行政監(jiān)督機制的動態(tài)評估機制。

　　建立科學的動態(tài)評估機制，有利于不斷提升審計監(jiān)督的工作效能，不斷完善以效益為導向的審計監(jiān)督。首先要建立科學的動態(tài)評估指標體系和方法，可采用定性與定量相結(jié)合的研究方法，通過文獻法、頭腦風暴法、專家咨詢和德爾菲法等方法，篩選和擬定評價指標體系框架和評價指標權(quán)重，注重測評視角的多樣化和測評指標的多元化。其次，要做好公眾評估與政府內(nèi)部評估的結(jié)合。在開展評估工作時，要注意吸收公眾的意見，要把公眾和輿論意見作為考評干部的重要砝碼。一般的公眾代表由于專業(yè)知識、能力的不足，使得有時評估的結(jié)果與實際偏差，為解決這一問題，就應該注重公眾代表的組成，選取了解情況的群眾代表的同時，選取學界、民主黨派、行政機關(guān)內(nèi)部各方代表來參與評估。最后，要加強對政府投資項目審計的實例收集、研究和利用。對一些政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的違法違紀案件，除了發(fā)揮懲戒作用外，還應研究其發(fā)生的深層原因，并查找體制、機制中存在的漏洞，形成制度化辦法對策。（江 翔）

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