摘要 財(cái)政支出控制必須以規(guī)范化的程序?yàn)榛A(chǔ)為前提，但程序不能保證結(jié)果正確。從財(cái)政支出管理目標(biāo)來(lái)看，構(gòu)建財(cái)政支出總量約束、財(cái)政支出構(gòu)成約束和財(cái)政支出結(jié)果約束這樣一個(gè)約束框架，既能促進(jìn)財(cái)政支出管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能推進(jìn)程序的規(guī)范化，有利于形成程序與目標(biāo)相互支持的運(yùn)作架構(gòu)。

　　關(guān)鍵詞 財(cái)政支出；總量約束；支出構(gòu)成約束；支出結(jié)果約束

　　Abstract：The control of fiscal expenditure must be based on the standard procedure， but the procedure can‘t ensure the outcome will be correct. On the basis of the aims of fiscal expenditure management， we must construct a restraint framework which contains restraint of fiscal expenditure aggregate，restraint of expenditure’s structure and restraint of expenditure‘s outcome， so it can promote to achieve the aims of fiscal expenditure management， advance the standardization of procedure and will be beneficial to form mutual supports between procedure and aims.

　　Keywords：Fiscal expenditure；Restraint of aggregate；Restraint of expenditure‘s Structure；Restraint of expenditure’s outcome

　　一、引言

　　二戰(zhàn)以后，無(wú)論發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都出現(xiàn)了財(cái)政支出迅速膨脹的現(xiàn)象，財(cái)政支出占GDP的比重顯著上升，其結(jié)果是政府膨脹且效能低下，財(cái)政狀況惡化，赤字和通脹嚴(yán)重，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)失衡，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展遭受?chē)?yán)重挫折。20世紀(jì)80年代以來(lái)，財(cái)政支出問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注，并掀起了世界性的公共預(yù)算改革浪潮，各國(guó)政府紛紛展開(kāi)財(cái)政管理體制改革，形成了重構(gòu)財(cái)政運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)改革可以說(shuō)將會(huì)持久地進(jìn)行下去[1].關(guān)于20世紀(jì)80年代以來(lái)的世界性公共預(yù)算改革情況，已有很多論著進(jìn)行了分析和總結(jié)。本文試圖在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)財(cái)政體制改革實(shí)踐和財(cái)政支出管理目標(biāo)，對(duì)財(cái)政支出控制提出一個(gè)三重約束的建構(gòu)框架，進(jìn)而形成和明確財(cái)政支出評(píng)價(jià)的基本方法。

　　本文的討論將基于以下兩個(gè)前提：一是已實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；二是政府奉行憲政主義原則，且政治治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制具有民主特性。事實(shí)上，這兩個(gè)前提是建立公共財(cái)政模式的最基本的條件，是公共財(cái)政模式得以有效運(yùn)作的宏觀(guān)制度背景，也是廣義上的財(cái)政支出控制機(jī)制的組成部分。給定這兩個(gè)前提將使討論不再涉及宏觀(guān)制度背景，而集中于財(cái)政管理體制。這樣做主要為了使分析更加具體、明確，并且在假定的宏觀(guān)制度背景下討論財(cái)政支出控制問(wèn)題并不影響討論的學(xué)術(shù)意義和現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)橐环矫媸袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和憲政體制是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中確立的共識(shí)，是建構(gòu)現(xiàn)代財(cái)政或公共財(cái)政的前提；另一方面無(wú)論從理論角度看還是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，宏觀(guān)制度背景與財(cái)政管理體制問(wèn)題都是公共財(cái)政模式確立過(guò)程中優(yōu)先性不同的、一定程度上可相對(duì)分離的兩階段的任務(wù)。

　　二、財(cái)政支出控制的三重約束框架

　　財(cái)政支出控制問(wèn)題一直是現(xiàn)代財(cái)政支出管理的一個(gè)中心議題。關(guān)于如何有效控制財(cái)政支出，長(zhǎng)期以來(lái)占主導(dǎo)地位的觀(guān)點(diǎn)是公共預(yù)算程序規(guī)范化，即建立健全預(yù)算程序及規(guī)則，并通過(guò)規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)自我控制，保證財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算程序規(guī)范化觀(guān)點(diǎn)隱含這樣一種判斷：如果預(yù)算程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的。即對(duì)結(jié)果的評(píng)判應(yīng)該通過(guò)產(chǎn)生這些結(jié)果的程序而不是獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。運(yùn)行狀態(tài)良好的預(yù)算過(guò)程所產(chǎn)生的結(jié)果一定是正確的。

　　無(wú)疑，財(cái)政支出控制必須以規(guī)范化的程序?yàn)榛A(chǔ)為前提，規(guī)范健全的程序和規(guī)則是有效管理的必不可少的要素。因?yàn)橐?guī)范化的程序建立了在政府內(nèi)部進(jìn)行支出控制的基礎(chǔ)，它在一定程度上保證了財(cái)政支出信息的準(zhǔn)確、統(tǒng)一和及時(shí)。如果程序遭到破壞，那么政府就無(wú)法有效開(kāi)展財(cái)政支出管理。然而規(guī)范的程序并不能為有效控制財(cái)政支出提供充分的基礎(chǔ)。

　　首先，預(yù)算程序的規(guī)范化無(wú)法解決財(cái)政支出總額應(yīng)該是多少的問(wèn)題。根據(jù)規(guī)范的程序來(lái)運(yùn)作意味著財(cái)政支出總額是通過(guò)支出申請(qǐng)者之間的相互競(jìng)爭(zhēng)來(lái)決定的，只要競(jìng)爭(zhēng)是全面（無(wú)預(yù)算外支出）、公平（無(wú)專(zhuān)項(xiàng)撥款）、和權(quán)威性（無(wú)不正當(dāng)支出）的，那么就可以認(rèn)為預(yù)算結(jié)果是正確的。然而由于沒(méi)有一個(gè)支出機(jī)構(gòu)需要對(duì)支出總額負(fù)責(zé)，而財(cái)政資金又是共同財(cái)富，這樣每個(gè)支出機(jī)構(gòu)都會(huì)從自身利益出發(fā)申請(qǐng)盡可能多的財(cái)政資金，最終會(huì)出現(xiàn)“公地的悲劇”（the tragedy of the commons），財(cái)政支出總額難以控制，財(cái)政狀況會(huì)趨于惡化。并且由于現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)極其復(fù)雜，不同支出部門(mén)的動(dòng)機(jī)各不相同，規(guī)范的程序難以防范競(jìng)爭(zhēng)中的合謀。如果競(jìng)爭(zhēng)變成了合謀，那么正常的程序?qū)o(wú)法保證產(chǎn)生令人滿(mǎn)意的結(jié)果，支出機(jī)構(gòu)不必壓倒其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，它們可以通過(guò)相互串通從共同財(cái)富中得到更多的資源。當(dāng)這種情況發(fā)生時(shí)，財(cái)政支出總額就會(huì)被個(gè)別的支出決定所控制，預(yù)算規(guī)則和程序也會(huì)遭到破壞或不能有效運(yùn)作，并且這還會(huì)削弱財(cái)政資金的配置效率和使用效率[2]。

　　其次，預(yù)算程序的規(guī)范化不能保證決策者和管理者擁有預(yù)算選擇所需的足夠信息。預(yù)算結(jié)果受到?jīng)Q策者和管理者在使用財(cái)政資金方面掌握的信息的影響，支出控制的有效性取決于是否可獲得充足的計(jì)劃和操作方面的信息。但在信息獲取方面，規(guī)范化的程序并沒(méi)有特別功用。由于搜集并傳遞信息的成本較高，并且信息提供者對(duì)信息使用者在覆蓋面上具有優(yōu)勢(shì)，決策者常常沒(méi)有適當(dāng)?shù)男畔?lái)做出有效的預(yù)算選擇。預(yù)算的結(jié)構(gòu)則使高層依賴(lài)于中、低層，這加劇了信息的不足，因?yàn)橹С稣呖偸菚?huì)通過(guò)提供對(duì)自己有用的信息來(lái)“控制”預(yù)算制定者，雖然預(yù)算制定者總試圖通過(guò)改變信息規(guī)則或加強(qiáng)監(jiān)督來(lái)糾正信息的失衡，但這只能起到一時(shí)的作用，支出者很快就能找到恢復(fù)其信息優(yōu)勢(shì)的對(duì)策。

　　再次，單純的預(yù)算程序規(guī)范化也容易導(dǎo)致財(cái)政支出管理走向片面和僵化，容易固化預(yù)算控制者與預(yù)算支出者之間的關(guān)系，強(qiáng)化兩者之間的對(duì)立，使支出者處于被動(dòng)接受規(guī)則和遵守規(guī)則的地位，因而容易刺激支出者拒絕提供信息或歪曲信息以便在與控制者的對(duì)立中處于優(yōu)勢(shì)地位，從而削弱控制者的形式上的權(quán)力。

　　戰(zhàn)后很多發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政改革主要是以預(yù)算程序規(guī)范化為中心目標(biāo)而展開(kāi)的，但改革實(shí)踐證明，運(yùn)行良好的預(yù)算程序不能保證對(duì)財(cái)政支出的有效控制，也會(huì)從體制上導(dǎo)致人們不希望的財(cái)政結(jié)果，也會(huì)產(chǎn)生低下的效率。

　　由于規(guī)范的程序并不能為有效控制財(cái)政支出提供充分的基礎(chǔ)，因此控制財(cái)政支出必須進(jìn)一步探索其他途徑。從20世紀(jì)80年代以來(lái)世界各國(guó)展開(kāi)的財(cái)政改革實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，現(xiàn)代財(cái)政支出管理突出目標(biāo)管理、強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果是極其必要的。所謂突出目標(biāo)管理是指以規(guī)范化的程序?yàn)榛A(chǔ)、以要實(shí)現(xiàn)的財(cái)政目標(biāo)為中心為導(dǎo)向來(lái)推動(dòng)包括規(guī)范程序建立在內(nèi)的各項(xiàng)管理工作。其意義在于：一是預(yù)算程序及規(guī)則的運(yùn)行不會(huì)失去目標(biāo)或偏離目標(biāo)，程序及規(guī)則將以目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行重建；二是程序與目標(biāo)（結(jié)果）緊密結(jié)合可構(gòu)造有效的責(zé)任機(jī)制與監(jiān)察機(jī)制，明確責(zé)任對(duì)象，有利于減少信息需求和信息不對(duì)稱(chēng)及其造成的影響；三是以要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)為中心為導(dǎo)向來(lái)統(tǒng)帥各項(xiàng)管理工作，能夠切實(shí)推進(jìn)和保證預(yù)算程序向規(guī)范化方向發(fā)展，從而有利于形成程序與目標(biāo)相互支持的運(yùn)作架構(gòu)。

　　突出目標(biāo)管理并不是要否定規(guī)范的程序，相反是為了讓程序得到充實(shí)和補(bǔ)充性支持，是為了讓程序在反復(fù)的運(yùn)作中能真正把常規(guī)性的東西明確和固定下來(lái)，以提高程序效率。解決財(cái)政支出控制問(wèn)題應(yīng)以財(cái)政支出管理要實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)為中心來(lái)展開(kāi)各項(xiàng)具體的管理工作，這是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理目標(biāo)的必然要求，也能從根本上推進(jìn)和鞏固預(yù)算程序的規(guī)范化，從而切實(shí)提高財(cái)政支出管理的效能。

　　根據(jù)公共預(yù)算過(guò)程，從管理要素來(lái)看，財(cái)政支出管理的基本目標(biāo)有三個(gè)：財(cái)政支出總量控制、財(cái)政資金配置效率和財(cái)政資金運(yùn)作效率。與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政支出控制應(yīng)包含財(cái)政支出總量約束、財(cái)政支出構(gòu)成約束和財(cái)政支出結(jié)果約束三個(gè)層面。這是相互聯(lián)系、相互支持、相互促進(jìn)的三個(gè)層面，從管理角度來(lái)看，三個(gè)層面的約束構(gòu)成一個(gè)完整的功能互補(bǔ)的體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出收益最大化都是不可或缺的。因此，對(duì)于財(cái)政支出控制，確立財(cái)政支出總量約束、支出構(gòu)成約束和支出結(jié)果約束的框架是合理的，也富有現(xiàn)實(shí)意義。這樣一個(gè)框架是對(duì)傳統(tǒng)的公共預(yù)算程序規(guī)范化觀(guān)點(diǎn)的揚(yáng)棄，因?yàn)樗隙ㄒ?guī)范程序的基礎(chǔ)意義，但不局限于此，有助于我們確立新的分析問(wèn)題的完整思路。

　　三、財(cái)政支出總量約束

　　控制財(cái)政支出，首先必須對(duì)財(cái)政支出總水平進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。一定時(shí)期的財(cái)政支出總量應(yīng)如何確定呢？總的來(lái)講，財(cái)政支出總水平必須與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)狀況相協(xié)調(diào)，否則，大量的或不斷增加的預(yù)算赤字將產(chǎn)生宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的不平衡，這種不平衡性取決于赤字彌補(bǔ)方式。國(guó)際比較的證據(jù)表明，穩(wěn)定的、較低的財(cái)政赤字與較高增長(zhǎng)率、投資以及經(jīng)常性賬戶(hù)的平衡是聯(lián)系在一起的?？尚械呢?cái)政支出水平取決于可持續(xù)的預(yù)算赤字以及這一赤字的構(gòu)成。計(jì)算可持續(xù)的赤字需要估計(jì)在給定的貨幣需求函數(shù)、可取的通脹率、實(shí)際利率以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率條件下未來(lái)的債務(wù)占GDP的比例。如果公共債務(wù)占GDP的比例在未來(lái)會(huì)增長(zhǎng)，這種赤字就是不可持續(xù)的。

　　分析赤字可持續(xù)性時(shí)，公共部門(mén)的界定應(yīng)盡可能具有綜合性，尤其當(dāng)公共部門(mén)赤字的相當(dāng)部分由其他各級(jí)政府或金融部門(mén)來(lái)承擔(dān)，或者被轉(zhuǎn)移到其他各級(jí)政府賬戶(hù)上時(shí)。綜合赤字的計(jì)算可通過(guò)加總各種不同類(lèi)型的公共實(shí)體的赤字（不包括這些實(shí)體之間的資金轉(zhuǎn)移）得出，它不僅應(yīng)包括中央政府，而且還應(yīng)包括各級(jí)地方政府。在我國(guó)雖然預(yù)算法不允許地方政府的預(yù)算編制列有赤字，但實(shí)際地方政府的赤字現(xiàn)象很?chē)?yán)重，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)很快。這種狀況使我國(guó)赤字匯總受到了資料可獲得性的嚴(yán)重限制。另外，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行的赤字和負(fù)債，由于最終要由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，也應(yīng)匯總到公共部門(mén)的赤字中去。赤字的匯總非常重要，如果不能將一些關(guān)鍵性因素綜合進(jìn)去，會(huì)嚴(yán)重歪曲財(cái)政支出總量與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)狀況的協(xié)調(diào)性。

　　在給定的可持續(xù)赤字條件下，應(yīng)對(duì)赤字的構(gòu)成（即收入與支出的組合）進(jìn)行分析。在評(píng)價(jià)赤字構(gòu)成時(shí)，可持續(xù)的收入可按最小扭曲成本的稅制結(jié)構(gòu)條件下的收入，或者參照具有類(lèi)似稅制結(jié)構(gòu)的其他國(guó)家的稅收收入來(lái)計(jì)算[3].要注意的是：由可持續(xù)赤字與收入之和計(jì)算出來(lái)的最大可能的支出總量并不必然是最佳的，如果它會(huì)擠出更有效率的私人部門(mén)的支出；在某些情況下，實(shí)踐甚至顯示最大可能的支出總量仍然是不充分的，它不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。因此，財(cái)政支出總水平的確定不能僅依據(jù)計(jì)算得出的最大支出額，從理論上講，財(cái)政支出總水平的確定還應(yīng)結(jié)合運(yùn)用支出選擇標(biāo)準(zhǔn)對(duì)總支出水平滿(mǎn)足社會(huì)需要的支出構(gòu)成所進(jìn)行的分析（支出構(gòu)成分析將在下文進(jìn)行）。

　　確定財(cái)政支出總水平時(shí)，應(yīng)將預(yù)算置于一個(gè)前后一貫的、有約束力的中期宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)框架中，確立中期財(cái)政支出框架和預(yù)算總額的中期制度。這樣可使人們能從較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)考慮問(wèn)題，將目前利益與未來(lái)利益相結(jié)合，同時(shí)可減少操縱財(cái)政數(shù)字的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)，有效控制人們對(duì)財(cái)政控制的回避。財(cái)政支出總水平應(yīng)該在對(duì)預(yù)算的各個(gè)具體部分作出決定之前就確定下來(lái)，并且不受其干擾。

　　支出總水平確定后，總額控制的實(shí)施將涉及很多因素。假定支出構(gòu)成問(wèn)題已得到合理解決，這種情況下實(shí)施支出總額控制，首先，應(yīng)建立規(guī)則，明確財(cái)政支出總額是硬性目標(biāo)，必須在整個(gè)財(cái)政年度執(zhí)行，同時(shí)規(guī)則應(yīng)嚴(yán)格限制預(yù)算外活動(dòng)和預(yù)算外資金，防止通過(guò)預(yù)算外方式回避總額約束，對(duì)于違規(guī)行為應(yīng)明確和嚴(yán)格懲罰措施。中央政府可以運(yùn)用法律明確規(guī)定財(cái)政支出在GDP中所占比重或赤字與負(fù)債的最大規(guī)模，建立對(duì)公共債務(wù)、財(cái)政支出增長(zhǎng)率或稅收負(fù)擔(dān)的限制，嚴(yán)格控制預(yù)算外行為，公開(kāi)違規(guī)處罰措施。其次，應(yīng)調(diào)整預(yù)算權(quán)力。規(guī)則不會(huì)自動(dòng)實(shí)施，很多國(guó)家都曾出現(xiàn)過(guò)總額限制無(wú)法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。在建立起可靠的內(nèi)部控制制度之前，要有效控制財(cái)政支出總額應(yīng)賦予中央財(cái)政部門(mén)足夠的實(shí)施預(yù)算制度的權(quán)力，以便他們能夠在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中有權(quán)阻止那些會(huì)導(dǎo)致超出預(yù)算限額的支出行為，特別是保證他們?cè)诿鎸?duì)支出機(jī)構(gòu)反對(duì)時(shí)也能夠執(zhí)行支出總額規(guī)則。再次，應(yīng)強(qiáng)化信息提供與披露機(jī)制，應(yīng)及時(shí)和廣泛地向社會(huì)公布中期財(cái)政支出框架和預(yù)算總額的中期制度以及年度各項(xiàng)總額指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)察情況、違規(guī)行為的處罰情況。

　　四、財(cái)政支出構(gòu)成約束

　　如果不同時(shí)控制財(cái)政支出構(gòu)成，那么就沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的政府能夠有效地控制財(cái)政支出總額。在預(yù)算過(guò)程中普遍存在總體與部分之間的緊張關(guān)系，如果沒(méi)有嚴(yán)格的財(cái)政支出構(gòu)成約束，那么總體就會(huì)成為各個(gè)部分的總和，財(cái)政支出總額就會(huì)被突破。

　　財(cái)政支出構(gòu)成約束是以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的配置效率為目標(biāo)的。在傳統(tǒng)預(yù)算程序中，支出構(gòu)成約束取決于所有部門(mén)申請(qǐng)預(yù)算之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。如果預(yù)算編制程序是規(guī)范的，中央控制者就可以評(píng)估各種各樣的要求，確定先后次序，并分配資源。這種方法對(duì)信息的需求太大，缺乏足夠的信息支持，強(qiáng)化了預(yù)算控制者與支出者的對(duì)立以及信息不對(duì)稱(chēng)，并且不利于促進(jìn)支出者優(yōu)化部門(mén)內(nèi)部的資源配置。從實(shí)踐來(lái)看，這種片面集權(quán)的做法沒(méi)有取得預(yù)期效果。要改變這種狀況，應(yīng)考慮適當(dāng)分權(quán)，使支出者也承擔(dān)支出構(gòu)成控制職責(zé)，因?yàn)橹С霾块T(mén)內(nèi)部也存在資源配置問(wèn)題，其內(nèi)部支出構(gòu)成約束同樣是十分重要的，中央控制者對(duì)于支出部門(mén)內(nèi)部的資源配置優(yōu)化是難以有效發(fā)揮作用的。因此，財(cái)政支出構(gòu)成約束應(yīng)由中央財(cái)政部門(mén)與支出部門(mén)兩個(gè)控制層次組成。在兩個(gè)層次的構(gòu)架中，中央財(cái)政部門(mén)決定戰(zhàn)略性目標(biāo)，并對(duì)部門(mén)之間的支出需求競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行裁決，財(cái)政資源的再配置及再配置的結(jié)果則由各支出部門(mén)管理者負(fù)責(zé)。兩個(gè)層次的構(gòu)架可大大減少信息需求，以及預(yù)算控制者與支出部門(mén)之間的預(yù)算沖突，一定程度上也有利于將預(yù)算控制者與支出部門(mén)的對(duì)立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算控制者委托各支出部門(mén)將支出保持在限制范圍內(nèi)這樣一種關(guān)系，使各支出部門(mén)管理者也有職責(zé)去實(shí)現(xiàn)配置效率。

　　從提高配置效率來(lái)看，優(yōu)化財(cái)政支出構(gòu)成約束應(yīng)以對(duì)各個(gè)支出項(xiàng)目進(jìn)行的分析為基礎(chǔ)。對(duì)支出項(xiàng)目的分析一般應(yīng)遵循三個(gè)步驟[4].第一步，要分析公共部門(mén)與私人部門(mén)的職責(zé)范圍。財(cái)政支出應(yīng)集中用于私人市場(chǎng)不能提供或者提供過(guò)少的產(chǎn)品和服務(wù)，而不是單純?nèi)ヌ娲饺耸袌?chǎng)或只對(duì)它的產(chǎn)出做有限的改進(jìn)。因此，要分析需求和供給的性質(zhì)，分析產(chǎn)品和服務(wù)的特性，進(jìn)而明確公共部門(mén)的職責(zé)范圍，同時(shí)還要不斷根據(jù)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)組織的發(fā)展情況，調(diào)整公共部門(mén)的職責(zé)范圍，改進(jìn)公共部門(mén)提供產(chǎn)品和服務(wù)的方式。這是分析支出構(gòu)成或支出配置的一個(gè)首要任務(wù)。第二步，要分析支出與產(chǎn)出的效益，即要計(jì)算和比較各種不同支出方案的成本和效益，對(duì)各種不同的支出配置或投入組合所產(chǎn)生的結(jié)果要進(jìn)行評(píng)估，并比較各種投入產(chǎn)出組合所產(chǎn)生的社會(huì)價(jià)值。這方面已經(jīng)形成了多種適合不同情況的分析與計(jì)算方法，體現(xiàn)的是財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)效率原則的要求。第三步，要分析支出的再分配效應(yīng)，這是財(cái)政支出社會(huì)公平原則的必然要求。這方面通常采用的方法是利益歸宿分析，它考察各個(gè)收入群體從財(cái)政支出中得到的利益的大小。

　　優(yōu)化財(cái)政支出構(gòu)成約束還應(yīng)對(duì)財(cái)政支出的職能構(gòu)成展開(kāi)分析，目的是回答在給定的支出總量條件下應(yīng)如何將資源分配到各個(gè)部門(mén)才能滿(mǎn)足社會(huì)福利最大化的要求。支出的職能構(gòu)成包括財(cái)政資源在部門(mén)內(nèi)以及部門(mén)之間的配置，它表示根據(jù)支出的目的或履行的職能進(jìn)行的分類(lèi)。分析支出的職能構(gòu)成時(shí)，可以IMF的四大類(lèi)為標(biāo)準(zhǔn)，即把支出分為經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出、社會(huì)服務(wù)支出、一般政府服務(wù)支出和其他職能支出（我國(guó)從2007年開(kāi)始實(shí)行這種新的分類(lèi)）。分析中要弄清各級(jí)政府職責(zé)的劃分，分析時(shí)應(yīng)根據(jù)上述支出項(xiàng)目分析的三個(gè)步驟，對(duì)各部門(mén)的支出項(xiàng)目進(jìn)行具體分析，以鑒別哪些支出配置符合適當(dāng)原則，并確定各種備選的部門(mén)支出組合的效果。

　　要分析財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成。支出的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成表示支出交易對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，通常分為資本支出和經(jīng)常性支出。經(jīng)濟(jì)構(gòu)成分析中，對(duì)資本投資的分析應(yīng)采用四步驟分析法：第一步將項(xiàng)目書(shū)與公共投資計(jì)劃和發(fā)展預(yù)算結(jié)合起來(lái)進(jìn)行對(duì)比分析，全面評(píng)價(jià)各投資項(xiàng)目；第二步對(duì)主要項(xiàng)目的資本投資進(jìn)行綜合評(píng)估，以否定沒(méi)有經(jīng)濟(jì)活力的資本支出項(xiàng)目；第三步評(píng)估經(jīng)常性支出與資本支出的比例，以分析和解決項(xiàng)目中存在的支出不足與支出過(guò)度問(wèn)題；第四步對(duì)主要部門(mén)的主要項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，以清除和推遲一些重大項(xiàng)目。對(duì)經(jīng)常性支出主要分析工薪支出與就業(yè)和非工薪的營(yíng)運(yùn)維護(hù)支出。工薪支出與就業(yè)部分，主要分析工薪總額、從業(yè)人數(shù)和工資制度三個(gè)方面，其中工資性支出與非工資性支出的比例是否適當(dāng)、編外人員數(shù)、非工資福利以及非貨幣的各種福利等是不可忽視的重要方面；非工薪的營(yíng)運(yùn)維護(hù)支出部分主要運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)成本分析法來(lái)確定支出標(biāo)準(zhǔn)，以判斷具體項(xiàng)目經(jīng)常性預(yù)算配置是否適當(dāng)。

　　五、財(cái)政支出結(jié)果約束

　　財(cái)政支出控制不僅要關(guān)注財(cái)政資金投入，而且還應(yīng)關(guān)注產(chǎn)出（財(cái)政支出結(jié)果）。如果財(cái)政資金運(yùn)作效率低下、產(chǎn)出水平不高，那么財(cái)政資源配置效率與財(cái)政支出總額控制就不可能取得理想的效果。對(duì)財(cái)政支出結(jié)果的控制也是財(cái)政支出控制的一個(gè)重要方面。

　　傳統(tǒng)的預(yù)算規(guī)則強(qiáng)調(diào)對(duì)程序規(guī)則的服從，使負(fù)責(zé)實(shí)際操作的支出部門(mén)的管理者產(chǎn)生了強(qiáng)烈的花掉所有可以利用的財(cái)政資金的動(dòng)機(jī)，他們認(rèn)為不把今年的預(yù)算花光，明年得到的預(yù)算資源就會(huì)減少，因此，一些支出部門(mén)常常要突擊花錢(qián)[5].如何改變這種狀況以提高財(cái)政資金的運(yùn)作效率呢？從理論和實(shí)踐來(lái)看，開(kāi)展對(duì)支出部門(mén)管理者的產(chǎn)出或運(yùn)作效率評(píng)估、對(duì)支出部門(mén)的管理者設(shè)置財(cái)政支出結(jié)果約束是極其重要的。

　　產(chǎn)出水平或運(yùn)作效率在根本上取決于負(fù)責(zé)實(shí)際操作的支出部門(mén)的管理者是否愿意采取措施以減少運(yùn)營(yíng)成本或提高產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量。外部控制可以創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)運(yùn)作效率的提高，但無(wú)法強(qiáng)行要求這種提高。提高效率的動(dòng)機(jī)必須來(lái)自管理者自身。從這一點(diǎn)來(lái)看，財(cái)政支出結(jié)果約束要取得好的效果必須從兩方面來(lái)拓展：一是要設(shè)立產(chǎn)出衡量、服務(wù)質(zhì)量和業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，明確各支出部門(mén)管理者的責(zé)任；二是要賦予部門(mén)管理者在開(kāi)展工作時(shí)廣泛的決策權(quán)，使部門(mén)管理者在使用預(yù)算資金時(shí)具有較大的靈活性，其中包括保留一部分效率收益，并將某些未使用的資金移至下一個(gè)財(cái)政年度開(kāi)支的權(quán)力。對(duì)于有關(guān)業(yè)績(jī)的產(chǎn)出衡量，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同支出部門(mén)的特點(diǎn)，積極探索有效的衡量方法，并不斷改進(jìn)和完善，不僅要衡量產(chǎn)出的數(shù)量，質(zhì)量、成本和服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)也應(yīng)包括在衡量的范圍內(nèi)。產(chǎn)出的具體衡量方法應(yīng)在預(yù)算或相關(guān)文件進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。為了保證業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則得到有效執(zhí)行，使管理者對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)業(yè)績(jī)的衡量應(yīng)該由獨(dú)立的審計(jì)部門(mén)來(lái)完成，審計(jì)部門(mén)應(yīng)該有權(quán)指出不足之處并對(duì)補(bǔ)救方案提出建議[2].對(duì)于部門(mén)管理者自由決策權(quán)的行使，應(yīng)明確管理者是被要求在預(yù)算確定的額度之內(nèi)展開(kāi)運(yùn)作，在財(cái)政年度執(zhí)行過(guò)程中不得追加支出來(lái)應(yīng)付超支的需要，當(dāng)然，因不可預(yù)見(jiàn)的超支（部門(mén)管理者無(wú)法控制）除外。一旦預(yù)算確定下來(lái)，部門(mén)管理者在使用資源方面就可以擁有廣泛的決策自由，在不違反具體規(guī)則或某些限額標(biāo)準(zhǔn)的前提下，可以決定用于雇傭人員、購(gòu)買(mǎi)補(bǔ)給、設(shè)備和其他用途的資金數(shù)量。部門(mén)管理者擁有的資源控制權(quán)與其承擔(dān)的對(duì)支出結(jié)果的責(zé)任是密切結(jié)合在一起的，部門(mén)管理者也可以在部門(mén)內(nèi)將對(duì)資源的控制權(quán)和對(duì)支出結(jié)果的責(zé)任下放給具體運(yùn)作單位。

　　財(cái)政支出控制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，三重約束的框架是立足于財(cái)政管理體制本身的建構(gòu)，事實(shí)上還需要其他方面實(shí)施配套性的改進(jìn)與完善措施。確立三重約束需要循序漸進(jìn)、持續(xù)不斷地努力。一般來(lái)講，三重約束難以同時(shí)實(shí)施，由建立外部控制逐步向建立內(nèi)部控制推進(jìn)是比較穩(wěn)妥的做法，在沒(méi)有建立起有效的外部控制與內(nèi)部控制的情況下，不可賦予支出部門(mén)管理者以較大的資源使用決策權(quán)。另外，必須認(rèn)識(shí)到，一個(gè)時(shí)期的改革可能會(huì)取得較大成效，但隨著時(shí)間的推移，隨著規(guī)則變成慣例，規(guī)則的有效性就會(huì)降低，新的回避規(guī)則的手段就會(huì)產(chǎn)生，因此，必須把財(cái)政支出控制當(dāng)作永久性的任務(wù)，定期進(jìn)行改革。

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　　[5]王俊豪。中國(guó)政府管理體制改革研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999。