摘要:劉家義審計(jì)長(zhǎng)的“免疫系統(tǒng)論”將政府審計(jì)作為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要工具,把維護(hù)國(guó)家安全作為政府審計(jì)工作的最高目標(biāo)。政府審計(jì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的權(quán)力是由法律賦予的,通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的法律依據(jù)及其缺陷,借鑒美國(guó)的相關(guān)法律及美國(guó)GAO的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了對(duì)法律的補(bǔ)充與修訂。

　　關(guān)鍵詞:政府審計(jì),法律依據(jù),國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,評(píng)估

　　法律為政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供了合法性基礎(chǔ),使政府審計(jì)在維護(hù)和保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面負(fù)有重要的責(zé)任。

　　一、我國(guó)法律中有關(guān)政府審計(jì)實(shí)施國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估的依據(jù)

　　我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)代表政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià),是由我國(guó)法律賦予的權(quán)力,相關(guān)的法律主要有《憲法》、《審計(jì)法》。

　　(一)《憲法》授予了政府審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力

　　監(jiān)督職能是審計(jì)最基本的職能,其他職能都是監(jiān)督職能的延伸與拓展。而政府審計(jì)具有的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力是由我國(guó)的最高法律——《憲法》來(lái)授予的。《憲法》第三章第九十一條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān),對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支,對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”可見(jiàn),由政府審計(jì)來(lái)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,是具有法律保障的。

　　(二) 《審計(jì)法》對(duì)政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定

　　從我國(guó)《審計(jì)法》可以見(jiàn)到有關(guān)的政府審計(jì)監(jiān)督和評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的相關(guān)依據(jù),內(nèi)容如下:

　　1.《審計(jì)法》第一章第一條規(guī)定,政府審計(jì)的目的就是“為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督,維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序,促進(jìn)廉政建設(shè),保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。”政府審計(jì)的目標(biāo)之一就是“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序”,財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序是有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要內(nèi)容之一,可見(jiàn),《審計(jì)法》中已經(jīng)將維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全作為了政府審計(jì)的重要目標(biāo)之一。

　　2.《審計(jì)法》第一章第二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支,國(guó)有的金融機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)組織財(cái)務(wù)收支,以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支,依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益,依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”這條規(guī)定授權(quán)政府審計(jì)具有監(jiān)督政府預(yù)算管理的權(quán)力,將政府審計(jì)的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到了宏觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域,突出了政府審計(jì)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的重要作用。

　　3.《審計(jì)法》第三章第十八條規(guī)定:“審計(jì)署對(duì)中央銀行的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”這授予了政府審計(jì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,有權(quán)監(jiān)督評(píng)價(jià)金融資產(chǎn)質(zhì)量及金融系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

　　4.《審計(jì)法》第三章第二十條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”這條規(guī)定授予了政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有企業(yè)(包括關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的國(guó)有企業(yè))進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。

　　5.《審計(jì)法》第三章第二十二條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”政府如果投資于關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域,當(dāng)然也要接受政府審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

　　6.《審計(jì)法》第三章第二十三條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)基金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”社會(huì)保障基金等是有關(guān)民生安全的重要內(nèi)容,這條規(guī)定賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督民生安全的權(quán)力。

　　7.《審計(jì)法》第三章第二十四條規(guī)定:“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)際組織和外國(guó)政府援助、貸款項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。” 這賦予了政府審計(jì)監(jiān)督和評(píng)估國(guó)際及外國(guó)貸款項(xiàng)目的權(quán)力,國(guó)際及外國(guó)貸款項(xiàng)目則是關(guān)系到金融安全的重要項(xiàng)目。

　　從我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》的上述規(guī)定可以看到法律賦予了我國(guó)政府審計(jì)在監(jiān)督和評(píng)價(jià)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面一定的權(quán)力。

　　二、 我國(guó)現(xiàn)行法律有關(guān)政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全依據(jù)的缺陷

　　根據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》的上述規(guī)定,政府審計(jì)可以在一定程度上、一定范圍內(nèi)開(kāi)展有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作。但是,應(yīng)當(dāng)看到,這些法律規(guī)定如果作為政府審計(jì)開(kāi)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全評(píng)估工作的依據(jù),是存在一些缺陷的:

　　(一)現(xiàn)行法律依據(jù)僅涉及“財(cái)政、財(cái)務(wù)收支”審計(jì)

　　我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定中有關(guān)政府審計(jì)的范圍都是限于“財(cái)務(wù)收支”或“財(cái)政收支”審計(jì),財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)目標(biāo)僅限于真實(shí)性和合法合規(guī)性上,不論從審計(jì)范圍還是審計(jì)目標(biāo)來(lái)看,傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)都不足以評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

　　(二)對(duì)政府審計(jì)用來(lái)“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序”過(guò)于狹窄

　　《審計(jì)法》對(duì)政府審計(jì)用以“維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序”的規(guī)定未免過(guò)于狹窄,不能適應(yīng)今天全球化的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范,國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序也僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的一個(gè)方面,不能全面代表國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。特別是在現(xiàn)今全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景之下,更是要拓展政府審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)。

　　(三)僅監(jiān)督政府部門的財(cái)政收支,不足以對(duì)財(cái)政安全作出評(píng)估

　　財(cái)政安全所涉及的方面是很多的,而不僅僅是政府的財(cái)政收支是否真實(shí)和合法的問(wèn)題。如財(cái)政收入是否穩(wěn)定增長(zhǎng);財(cái)政赤字是否引發(fā)嚴(yán)重的財(cái)政失衡;國(guó)債的規(guī)模是否引致國(guó)債危機(jī);國(guó)債的使用效益如何;國(guó)家外債風(fēng)險(xiǎn)如何;是否存在或有隱性負(fù)債、程度如何;財(cái)政政策有無(wú)確實(shí)履行及效果如何等等,都屬于財(cái)政安全涉及的內(nèi)容。如果政府審計(jì)僅僅監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府的財(cái)政收支,是遠(yuǎn)不夠評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的。

　　(四)僅監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益,不足以維護(hù)金融安全

　　對(duì)金融安全進(jìn)行評(píng)估,應(yīng)該是對(duì)整個(gè)國(guó)家的金融市場(chǎng)體系和金融運(yùn)行體系進(jìn)行的評(píng)估。不僅包括評(píng)估金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量,還要包括金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn);國(guó)際投機(jī)資本的風(fēng)險(xiǎn);金融創(chuàng)新產(chǎn)品特別是金融衍生產(chǎn)品的交易風(fēng)險(xiǎn);匯率波動(dòng)造成的風(fēng)險(xiǎn);國(guó)外金融危機(jī)對(duì)我國(guó)金融業(yè)造成的沖擊等各方面的評(píng)價(jià)。僅監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益,監(jiān)督中央銀行的財(cái)務(wù)收支,是不足以評(píng)估金融安全的。

　　(五)缺乏其他如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的監(jiān)督與評(píng)估內(nèi)容

　　在我國(guó)目前的法律中雖然有對(duì)社會(huì)保障資金、國(guó)有企業(yè)等方面的監(jiān)督與評(píng)估內(nèi)容,但是這只是冰山一角,總體上來(lái)說(shuō),缺乏對(duì)如民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的監(jiān)督與評(píng)估內(nèi)容的有關(guān)法律規(guī)定。

　　三、借鑒美國(guó)相關(guān)法律及GAO的實(shí)踐,改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行法律

　　美國(guó)政府審計(jì)工作做的比較好,取得了很好效果,這雖然與其政府審計(jì)模式(獨(dú)立性)有很大的關(guān)系,但是也離不開(kāi)法律的支持;對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的評(píng)估方面,也有很好的實(shí)踐基礎(chǔ)。

　　(一) 美國(guó)有關(guān)法律規(guī)定

　　美國(guó)有關(guān)政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的法律規(guī)定的比較多的,而且在不斷補(bǔ)充之中①。如《1921年預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》中由美國(guó)國(guó)會(huì)賦予了美國(guó)會(huì)計(jì)總署“有權(quán)調(diào)查與公共資金的收入、支出和使用相關(guān)的所有事項(xiàng)”以及“在調(diào)查公共支出的經(jīng)濟(jì)性和效率性方面提供建議”的職權(quán);《1945年政府公司控制法》將政府審計(jì)對(duì)象拓展到“包括除中央情報(bào)局和總統(tǒng)辦公室以外的聯(lián)邦政府各部門及其所屬企事業(yè)單位和公共開(kāi)支有關(guān)的事項(xiàng)&rdquo1473《1970年立法機(jī)關(guān)重組法案》授權(quán)審計(jì)總署對(duì)聯(lián)邦政府活動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估和分析;《1974年國(guó)會(huì)預(yù)算和處罰控制法案》補(bǔ)充了審計(jì)總署的評(píng)價(jià)職能和預(yù)算過(guò)程中的職責(zé);《1980年審計(jì)總署法案》進(jìn)一步強(qiáng)化了審計(jì)總署從政府部門和其他組織獲取調(diào)查和評(píng)價(jià)所需資料的權(quán)力;《1990年首席財(cái)務(wù)官法案》和《1994年政府管理改革法案》授權(quán)審計(jì)總署審計(jì)政府部門的財(cái)務(wù)報(bào)表和聯(lián)邦政府的年度合并財(cái)務(wù)報(bào)表;《1993年政府績(jī)效與結(jié)果法案》授權(quán)審計(jì)總署向國(guó)會(huì)報(bào)告法案的執(zhí)行情況,以監(jiān)督聯(lián)邦政府的績(jī)效改革進(jìn)程。

　　 (二)美國(guó)的實(shí)踐基礎(chǔ)及借鑒

　　借鑒美國(guó)GAO在評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面開(kāi)展的實(shí)踐工作,對(duì)我國(guó)的有關(guān)法律作出進(jìn)一步修訂,為我國(guó)政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供一個(gè)良好的法律基礎(chǔ)。

　　1.在法律中拓展政府審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)及審計(jì)評(píng)價(jià)方法。美國(guó)GAO更多的是績(jī)效審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì),即不再主要對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督審查,而更注重評(píng)價(jià)“經(jīng)濟(jì)、效率和效果”,或是針對(duì)專門的項(xiàng)目進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。美國(guó)績(jī)效審計(jì)的工作量已經(jīng)占到了總工作量的90%以上②。相比而言,我國(guó)政府審計(jì)如果僅限于“財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)”是不足以評(píng)價(jià)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的,其審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)途徑和方法應(yīng)作出拓展,并要在法律中予以規(guī)定。

　　2.在法律中明確政府審計(jì)“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的重要目標(biāo)。借鑒美國(guó)GAO在《2000-2007年的戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出的戰(zhàn)略目標(biāo),其中,戰(zhàn)略目標(biāo)之一是“確保美國(guó)人民的福利和財(cái)政安全”,戰(zhàn)略目標(biāo)二是“應(yīng)對(duì)不斷變化的安全威脅和全球一體化挑戰(zhàn)”。美國(guó)審計(jì)總署對(duì)于政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家安全(不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全)的職責(zé)是充分予以肯定的。我們也應(yīng)該在法律中進(jìn)一步明確。

　　3.拓展財(cái)政安全的評(píng)估范圍。如美國(guó)GAO最近就美國(guó)7 000萬(wàn)億美元的救市計(jì)劃發(fā)表了題為“為保證救市方案的完整性、權(quán)責(zé)明確和透明度,財(cái)政部需采取更多行動(dòng)”的報(bào)告,除了指明救市資金去向不明以及金融機(jī)構(gòu)高層薪酬?duì)顩r不夠透明兩大監(jiān)管漏洞之外,報(bào)告同時(shí)還指出了財(cái)政部金融穩(wěn)定辦公室人手不夠,與國(guó)會(huì)信息溝通不暢等缺陷。[1]我國(guó)政府審計(jì)對(duì)財(cái)政安全的評(píng)估內(nèi)容也要作出進(jìn)一步的拓展,把重點(diǎn)逐步放在評(píng)估整個(gè)財(cái)政安全上,特別是政府財(cái)政政策執(zhí)行的效率效果及財(cái)稅改革的效果上,并提出建設(shè)性意見(jiàn),而不能僅限于政府的財(cái)政收支上。

　　 4.拓展金融安全的評(píng)估范圍。如美國(guó)GAO下面就專設(shè)了金融市場(chǎng)和社會(huì)投資局,負(fù)責(zé)評(píng)估美國(guó)整個(gè)金融方面的審計(jì)工作。GAO曾對(duì)“對(duì)沖基金存在的現(xiàn)在的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”發(fā)表了報(bào)告,“詳述了對(duì)沖基金、金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管者在風(fēng)險(xiǎn)管理和透明度上所取得的進(jìn)展,但最後認(rèn)為仍然有潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”。[2]GAO還注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管系統(tǒng)的評(píng)估,但并不限于“財(cái)務(wù)收支”,GAO曾發(fā)表過(guò)報(bào)告中稱:“美國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管系統(tǒng)太過(guò)陳舊,機(jī)制也不健全,因此難以防止未來(lái)危機(jī)的出現(xiàn)。政策制定者必須迅速采取行動(dòng),對(duì)金融監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行改革”。[3]相比而言,我國(guó)目前《審計(jì)法》中的規(guī)定,僅對(duì)中央銀行的財(cái)務(wù)收支、金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益進(jìn)行評(píng)價(jià),是不足以評(píng)估整個(gè)金融運(yùn)行體系的安全的。要加強(qiáng)對(duì)金融產(chǎn)品、金融手段等各方面的監(jiān)督與評(píng)估。

　　5.將評(píng)估有關(guān)民生安全、環(huán)境安全、能源安全、信息安全等內(nèi)容也納入政府審計(jì)的工作范圍。

　　在民生安全方面,如美國(guó)GAO就“食品安全監(jiān)管體制問(wèn)題發(fā)布過(guò)約20余篇的報(bào)告,呼吁整合機(jī)構(gòu)、消除弊端。就環(huán)境安全方面、信息安全方面和能源安全方面,美國(guó)GAO都對(duì)此進(jìn)行調(diào)查,并發(fā)表報(bào)告。例如石油生產(chǎn),認(rèn)為“石油生產(chǎn)高峰可能發(fā)生在2040年。”并“建議能源部和聯(lián)邦部門有必要制定戰(zhàn)略,減輕石油生產(chǎn)高峰將帶來(lái)的影響”。

　　美國(guó)政府審計(jì)對(duì)民生安全(包括食品安全、糧食安全等)、環(huán)境安全、能源安全等多方面都有著評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這些具體的做法值得我們借鑒,當(dāng)然,更重要的是,要將這些涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要內(nèi)容作為政府審計(jì)的評(píng)價(jià)范圍,必須以法律作為其支撐依據(jù)。目前來(lái)看,雖然我國(guó)法律,特別是《審計(jì)法》賦予了政府審計(jì)評(píng)估國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的權(quán)力,但是真正要是政府審計(jì)發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的功能,對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行預(yù)防、提示和抵御,法律還需要進(jìn)一步修正。[4]

　　注釋:

　　① 有關(guān)美國(guó)政府審計(jì)的法律內(nèi)容規(guī)定參照李永強(qiáng).美國(guó)政府審計(jì)發(fā)展及其啟示[J].財(cái)會(huì)通訊(學(xué)術(shù)版),2007(11).

　?、?劉明輝.新公共管理背景下的績(jī)效審計(jì)研究[J].財(cái)政監(jiān)督,2006(10).原文注:資料來(lái)源:,遼寧省暨沈陽(yáng)市課題組,《關(guān)于政府績(jī)效審計(jì)的探討》。

　　參考文獻(xiàn):

　　[1] 7000億美元救市計(jì)劃再處風(fēng)口浪尖[EB/OL].[2008-12-17]..

　　[2] 對(duì)沖基金仍然構(gòu)成潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)——GAO報(bào)告[EB/OL].[2008-02-26]..

　　[3] 美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局∶美國(guó)金融監(jiān)管系統(tǒng)急需改革[EB/OL].[2008-01-09]..

　　[4] 李江.法經(jīng)濟(jì)學(xué)本土化研究范式與理論傳承[J].商業(yè)研究,2009(7):160-163.