20世紀(jì)90年代末，我國審計(jì)界才真正開始相關(guān)績效審計(jì)的理論研究與探索，并在借鑒了國外理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地開展了中國特色政府績效審計(jì)模式的探索與實(shí)踐，但目前尚無認(rèn)可的理論體系和行之有效的績效審計(jì)模式。對此，筆者結(jié)合多年審計(jì)工作實(shí)踐，對中國特色政府績效審計(jì)模式內(nèi)涵及如何開展中國特色政府績效審計(jì)模式等方面進(jìn)行闡述和分析。

　　一、我國政府績效審計(jì)的現(xiàn)狀和發(fā)展

　　我國審計(jì)理論界在20世紀(jì)80年代，就開始探討研究經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)（或稱績效審計(jì)）相關(guān)事宜，并在1984年提出了“試審”，但90年代基本處于停滯狀態(tài)，到90年代末，我國審計(jì)界才真正開始相關(guān)績效審計(jì)的試點(diǎn)和探索。

　?。ㄒ唬┪覈冃徲?jì)的現(xiàn)狀

　　從國際審計(jì)發(fā)展歷史來看，人均GDP3000美元是一個社會矛盾的凸顯期，也正是西方發(fā)達(dá)國家績效審計(jì)快速發(fā)展的階段，而目前，我們正處于這個經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的黃金機(jī)遇期。近年來，政府審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中已逐漸開始了對相關(guān)行業(yè)審計(jì)調(diào)查、專項(xiàng)基金審計(jì)及公共工程項(xiàng)目的績效審計(jì)探索。深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)是我國探索政府績效審計(jì)較早的地方審計(jì)機(jī)關(guān)，2002年深圳政府績效審計(jì)取得初步成效之后，政府績效審計(jì)在全國許多審計(jì)機(jī)關(guān)得到了有益嘗試。從嘗試的情況看，在對專項(xiàng)資金審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)真實(shí)性分析的基礎(chǔ)上，作進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的檢查和評價。

　　（二）政府績效審計(jì)的涵義及其特征

　　1、績效審計(jì)的涵義?？冃徲?jì)也稱3E審計(jì)，是對一個組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiv eness）進(jìn)行的評價。

　　2、績效審計(jì)的特征?？冃徲?jì)的特征是審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。經(jīng)濟(jì)性就是要求以最低的資源耗費(fèi)獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的；效率性是指在資源投入或消耗一定的情況下，力爭取得最大產(chǎn)出，或者是在產(chǎn)出一定時使所需投入或消耗的資源最少；效果性是指既定的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度或一項(xiàng)活動預(yù)期影響與實(shí)際影響之間的關(guān)系。

　　（三）我國開展政府績效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義

　　1、政府績效審計(jì)是當(dāng)今世界審計(jì)界的主流。美國、英國、加拿大等一些發(fā)達(dá)國家，績效審計(jì)已經(jīng)成為政府審計(jì)工作的重心，有的占其年度總工作量的80%以上，如加拿大的綜合審計(jì)和美國的績效審計(jì)等。

　　2、政府績效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的方向。審計(jì)不僅要實(shí)行真實(shí)性、合法性審計(jì)，更應(yīng)當(dāng)實(shí)行績效審計(jì)，審計(jì)本來就應(yīng)該包括財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)兩個方面，我國審計(jì)界對經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)尚處于探索階段。2002年，李金華審計(jì)長在全國審計(jì)工作會議上也強(qiáng)調(diào)指出：“‘績效審計(jì)’是世界發(fā)達(dá)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，我們要抓住機(jī)遇，積極在效益審計(jì)方面進(jìn)行探索”。

　　3、政府績效審計(jì)興起將推動我國政府審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。開展績效審計(jì)，不僅延伸了審計(jì)的范圍，拓寬了審計(jì)領(lǐng)域，而且還進(jìn)一步保證了審計(jì)內(nèi)容的連續(xù)性和完整性，并通過立法修規(guī)建立健全有關(guān)審計(jì)制度，規(guī)范審計(jì)主體和審計(jì)客體的行為，從而實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的法制化、制度化和規(guī)范化，提高我國審計(jì)理論研究的水平。

　　二、國外政府績效審計(jì)的現(xiàn)狀分析及對我國審計(jì)界的啟示

　　西方審計(jì)學(xué)者認(rèn)為，在政府審計(jì)史上，績效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時代意義的催化劑，能否不失時機(jī)地選擇并接受績效審計(jì)，是衡量一個國家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。

　?。ㄒ唬﹪庹冃徲?jì)的現(xiàn)狀分析

　　國外政府績效審計(jì)萌芽于二十世紀(jì)四十年代，而真正現(xiàn)代意義的績效審計(jì)形成于二十世紀(jì)六七十年代，以各國法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)的職責(zé)為標(biāo)志，瑞典、美國、加拿大等西方國家先后確立了本國的績效審計(jì)模式。目前，廣泛開展績效審計(jì)的國家包括加拿大、美國、英國、澳大利亞、新加坡、日本等，其中許多國家和地區(qū)政府審計(jì)機(jī)關(guān)總結(jié)出一些相對成熟的績效審計(jì)方法和規(guī)律。據(jù)資料顯示，目前英國、澳大利亞、芬蘭等國的績效審計(jì)已經(jīng)占其審計(jì)資源的 60%到80%，美國則達(dá)到85%以上。

　?。ǘ┪覈冃徲?jì)與國外政府績效審計(jì)的區(qū)別

　?。?）審計(jì)范圍不同

　　西方國家審計(jì)機(jī)構(gòu)開展績效審計(jì)是迫于外界壓力和自身生存發(fā)展需要，而我國是法律直接賦予審機(jī)機(jī)構(gòu)這種權(quán)力。我國更側(cè)重于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，對行政單位的績效審計(jì)剛剛起步。

　?。?）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不同

　　西方國家政府績效審計(jì)發(fā)展亦較為完善，大都制定有詳細(xì)績效審計(jì)準(zhǔn)則或指南，如美國會計(jì)總署的出版物《政府組織、項(xiàng)目和職能部門審計(jì)準(zhǔn)則》。而我國除《審計(jì)法》中提到效益審計(jì)概念外，均未涉及績效審計(jì)，只是審計(jì)組審計(jì)時臨時制訂一些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、先進(jìn)水平等作標(biāo)準(zhǔn)。

　　（3）審計(jì)方法不同

　　西方國家在績效審計(jì)中十分重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究，廣泛利用各方面專家的工作。審計(jì)手段上電子計(jì)算機(jī)的運(yùn)用十分普遍，而我國實(shí)踐應(yīng)用中仍大量采用傳統(tǒng)方法如統(tǒng)計(jì)分析法、比較法、因素分析法、圖表法和分析性復(fù)核等方法進(jìn)行績效審計(jì)。

　?。ㄈ﹪饪冃徲?jì)經(jīng)驗(yàn)對我國審計(jì)界的啟示

　　1986年4月，在澳大利亞悉尼召開的最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第十二屆大會，對績效審計(jì)等三個專題進(jìn)行了研討、交流，（以下簡稱《悉尼總聲明》），對績效審計(jì)的定義、目標(biāo)和局限性，績效審計(jì)的技術(shù)和報(bào)告及人力資源利用審計(jì)等三個方面進(jìn)行了明確，這一項(xiàng)聲明有助于像我國這樣的發(fā)展中國家審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。我國審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)針對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的體制、制度和管理水平的問題及公共資源配置的合理性、有效性等問題加快績效審計(jì)實(shí)踐。在推進(jìn)績效審計(jì)的實(shí)踐過程中，要處理好微觀局部與宏觀全局、揭露問題與解決問題、經(jīng)濟(jì)效益社會效益與生態(tài)效益、資金使用績效與政府行政效能、傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與專項(xiàng)資金調(diào)查審計(jì)及建設(shè)項(xiàng)目工程竣工決算審計(jì)與固定資產(chǎn)投資績效審計(jì)等六方面之間的關(guān)系，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，積極探索、完善中國特色的績效審計(jì)制度、方法。

　　三、中國特色績政府效審計(jì)的內(nèi)涵及其模式

　　針對績效審計(jì)模式研究的重點(diǎn)，我們應(yīng)把研究與實(shí)踐緊密結(jié)合，在借鑒國外審計(jì)界實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不抄搬國外的模式，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，注重自身積累和提高，努力探索構(gòu)建有中國特色的績效審計(jì)模式。

　?。ㄒ唬┲袊厣冃徲?jì)的內(nèi)涵

　　中國特色績效審計(jì)是指以促進(jìn)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立、完善為目的，緊緊圍繞中國的發(fā)展戰(zhàn)略，對政府管理活動的經(jīng)濟(jì)性、資源使用的效率性、達(dá)到目標(biāo)的效果性進(jìn)行的審計(jì)，著力解決體制建設(shè)、制度建設(shè)和管理建設(shè)等層面上存在的突出問題。中國特色績效審計(jì)研究應(yīng)以績效審計(jì)項(xiàng)目選擇原則與程序、績效審計(jì)審前調(diào)查的步驟與方法、績效審計(jì)證據(jù)的收集評價及績效審計(jì)的報(bào)告框架、結(jié)果溝通與后續(xù)跟蹤等為重點(diǎn)，準(zhǔn)確理解、把握我國效益審計(jì)的定位，發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。

　?。ǘ┲袊厣冃徲?jì)的模式

　　1、構(gòu)建以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為目標(biāo)的宏觀績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，必須始終貫穿“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”這條主線，正確處理好微觀局部與宏觀全局的關(guān)系，做到從微觀項(xiàng)目入手，從宏觀全局分析問題，同時要對宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施情況及其效果、公共資源和財(cái)政資金配置情況及其效果進(jìn)行宏觀分析，及時揭示執(zhí)行中出現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，深入分析各項(xiàng)政策的綜合效應(yīng)，要抓住關(guān)鍵和重點(diǎn)，加大審計(jì)力度，為進(jìn)一步完善宏觀管理提供參考，發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士的作用。

　　2、構(gòu)建以揭露問題為抓手的制度建設(shè)績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，要正確處理好揭露問題與解決問題的關(guān)系，真正把重大損失浪費(fèi)、影響國家安全和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題揭示出來，提出有針對性、可操作性的審計(jì)建議。從體制、制度層面提出建議，為黨委政府提供決策依據(jù)，推動深化改革，嚴(yán)肅揭露和查處違背國家宏觀調(diào)控政策的問題，保障政策措施落實(shí)的及時性和有效性，并從管理體制、投融資體制及運(yùn)營體制等宏觀制度方面提出審計(jì)建議，發(fā)揮審計(jì)的反腐戰(zhàn)士的作用。

　　3、構(gòu)建以關(guān)注民生為導(dǎo)向的社會效益績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，要正確處理好經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的關(guān)系，要圍繞政府中心工作和群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，特別是民生問題，積極開展民生審計(jì)。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時，將社會效益和生態(tài)效益擺在更加突出的位置，加強(qiáng)對民生、民享、民用項(xiàng)目的審計(jì)。以結(jié)果為導(dǎo)向，不斷豐富和完善績效審計(jì)的實(shí)踐形式，為促進(jìn)提高財(cái)政資金使用績效，維護(hù)人民群眾的根本利益，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。

　　4、構(gòu)建以資金使用效能為基礎(chǔ)的行政績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，要正確處理好資金使用績效與政府行政效能的關(guān)系，把評價資金使用績效與評價政府行政效能統(tǒng)一起來。政府績效審計(jì)應(yīng)以各類政府性資金為主要目標(biāo)，通過審查分析政府性資金使用的效果、效率和效益性，以提高資金使用效益，維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮審計(jì)系統(tǒng)監(jiān)督、管理作用。

　　5、構(gòu)建以專項(xiàng)資金調(diào)查為方式的調(diào)查績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，要正確處理好傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)與專項(xiàng)資金調(diào)查審計(jì)的關(guān)系。以提高專項(xiàng)資金使用效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加強(qiáng)對關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾利益的“三農(nóng)”、環(huán)境、能源及社會保障等公共領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的審計(jì)調(diào)查。重點(diǎn)對政策措施的制定、落實(shí)執(zhí)行情況及政策制定的合理性、有效性進(jìn)行審查，揭示有關(guān)政策落實(shí)方面存在的問題，促進(jìn)相關(guān)政策制度的完善，通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，為促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)揮審計(jì)建設(shè)性作用。

　　6、構(gòu)建以建設(shè)項(xiàng)目效益為內(nèi)容的固定資產(chǎn)投資績效審計(jì)模式。在實(shí)踐政府績效審計(jì)過程中，要正確處理好建設(shè)項(xiàng)目工程竣工決算審計(jì)與固定資產(chǎn)投資績效審計(jì)的關(guān)系。以完善投資管理體制，促進(jìn)提高固定資產(chǎn)投資效益為目標(biāo)，開展對道路建設(shè)、水利工程、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)投資項(xiàng)目以績效審計(jì)和國家專項(xiàng)建設(shè)資金績效審計(jì)，評價投資項(xiàng)目的效益，查處違法違規(guī)問題，重點(diǎn)揭露影響投資經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的主要問題，為促進(jìn)建設(shè)資金有效使用發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

　?。ㄈ?shí)踐政府績效審計(jì)的三大原則

　　實(shí)踐政府績效審計(jì)的三大原則：一是重要性原則，重點(diǎn)選擇群眾關(guān)心、人大關(guān)注、政府重視、財(cái)政投入大的項(xiàng)目；二是實(shí)效性原則，重點(diǎn)選擇與當(dāng)前中心工作相關(guān)而且容易成為熱點(diǎn)話題的項(xiàng)目；三是可行性原則，重點(diǎn)選擇審計(jì)機(jī)關(guān)力所能及而且能夠獲得被審計(jì)單位接受、支持配合的項(xiàng)目，即易于操作、增值空間大的項(xiàng)目。

　　四、如何構(gòu)建中國特色政府績效審計(jì)模式

　　（一）影響構(gòu)建政府績效審計(jì)模式的制約因素

　　1、民眾對政府績效審計(jì)缺乏正確、客觀的認(rèn)識。績效審計(jì)在我國才剛剛開始，人們對績效審計(jì)的認(rèn)識還比較陌生，相當(dāng)一部分人認(rèn)為績效問題不是違法問題，審計(jì)機(jī)關(guān)無須介入。甚至一些人認(rèn)為績效審計(jì)是西方國家的產(chǎn)物，不符合中國的國情，在現(xiàn)有審計(jì)任務(wù)非常繁重的情況下再去搞這種東西，似乎意義不大。

　　2、尚未形成系統(tǒng)完整的績效審計(jì)理論和制度。目前，我國關(guān)于績效審計(jì)方面的文獻(xiàn)大部分是介紹國外績效審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法，國內(nèi)尚無系統(tǒng)的理論經(jīng)驗(yàn)，近年來，國內(nèi)不少地方績效審計(jì)試點(diǎn)取得了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，多是一些探討性的理論研究，少有明確定性的內(nèi)容。國內(nèi)績效審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后，國內(nèi)關(guān)于績效審計(jì)尚沒有明確的法律條文及相應(yīng)制度。

　　3、資料真實(shí)性、合法性尚需提高。財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料真實(shí)、合法是開展績效審計(jì)的前提。國外的績效審計(jì)在財(cái)務(wù)資料真實(shí)性、合法性達(dá)到一定水平的基礎(chǔ)上，為了滿足公共管理需要才出現(xiàn)了政府績效審計(jì)。但是目前，我國政府部門財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)資料真實(shí)性、合法性尚不夠，績效審計(jì)環(huán)境不佳。原審計(jì)長李金華也認(rèn)為中國績效審計(jì)沒有開展起來主要是因?yàn)楫?dāng)前國內(nèi)政府混亂現(xiàn)象較多。

　?。ǘ?gòu)建中國特色績效審計(jì)模式的措施

　　1、審計(jì)機(jī)關(guān)的法律授權(quán)必須明確。目前我們開展績效審計(jì)，雖然有審計(jì)法作為法律依據(jù)，但是現(xiàn)有法律的規(guī)定還不夠具體和明確，審計(jì)法只是提出了對有關(guān)“財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，尚無績效審計(jì)相關(guān)定義。

　　2、積極推動政府預(yù)算管理制度的完善。政府預(yù)算管理制度直接影響績效審計(jì)的開展，當(dāng)前我國正在探索績效預(yù)算制度，這一制度的實(shí)施，將對政府支出提出相對明確的績效要求與考核標(biāo)準(zhǔn)，為審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)創(chuàng)造良好的審計(jì)條件。

　　3、積極促進(jìn)政府管理水平的提高?？冃徲?jì)歸根到底是對政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督，而監(jiān)督的一個重要條件是政府及其部門（單位、項(xiàng)目）應(yīng)有一個事先確定的責(zé)任目標(biāo)，如果沒有一個事先明確的責(zé)任目標(biāo)，事后的審計(jì)監(jiān)督也就難以進(jìn)行，也只有在政府管理水平提高到一定程度后，績效審計(jì)才會有一個更高的發(fā)展平臺，開展績效才會更具意義。

　?。ㄈ?gòu)建中國特色政府績效審計(jì)模式的標(biāo)準(zhǔn)體系

　　要構(gòu)建有中國特色的績效審計(jì)模式，就必須構(gòu)建有中國特色政府績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)體系。政府績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)是個系統(tǒng)工程，由于政府績效審計(jì)客體涉及面很廣，績效審計(jì)指標(biāo)應(yīng)按審計(jì)客體不同分別設(shè)立指標(biāo)體系。政府績效的評價標(biāo)準(zhǔn)一般可分為政府總體績效標(biāo)準(zhǔn)、政府公共部門績效標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目績效評價標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)績效評價標(biāo)準(zhǔn)四個層次。

　　五、關(guān)于構(gòu)建中國特色政府績效審計(jì)模式的個人建議

　　開展績效審計(jì)，對于促進(jìn)政府部門提高公共管理水平，提高財(cái)政資金使用效益有著十分重要的意義。由于我國的政府績效審計(jì)剛剛起步，需要在實(shí)踐中不段探索適合我國國情的績效審計(jì)模式，筆者略提一些個人想法和建議。

　　（一）盡快完善審計(jì)法律體系

　　我國審計(jì)事業(yè)的發(fā)展與我國憲法的發(fā)展變化是緊密相聯(lián)的，筆者認(rèn)為，開展績效審計(jì)必須以國家法律授權(quán)為依據(jù)，在法律上明確績效審計(jì)的地位，同時授權(quán)最高審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)，這也是國際上許多國家開展績效審計(jì)的普遍做法。修改《審計(jì)法》，建立我國政府績效審計(jì)制度，完善審計(jì)法律體系，明確審計(jì)機(jī)關(guān)績效審計(jì)職責(zé)。

　?。ǘ┍M快建立績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系

　　在績效審計(jì)試點(diǎn)階段，統(tǒng)一、規(guī)范的績效評價標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。筆者認(rèn)為可以采取多形式、多渠道共同探索政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)項(xiàng)目試點(diǎn)時，可以邀請相關(guān)專家加入審計(jì)小組，聘請相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的人員為特約審計(jì)員，在進(jìn)行績效評價時廣泛聽取相關(guān)專家、學(xué)者意見和建議，以解決急需建立的績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系問題。

　?。ㄈ┍M快提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)

　　由于績效審計(jì)涉及面廣、專業(yè)技術(shù)含量高，開展績效審計(jì)，不僅需要審計(jì)人員具備傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)基本技能，還需要具備適應(yīng)績效審計(jì)需要的若干專業(yè)技能。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須培養(yǎng)適應(yīng)績效審計(jì)工作需要的多領(lǐng)域綜合性人才，同時著力提高現(xiàn)有審計(jì)人員的業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)。