內(nèi)容提要

　　政府成本狀況，是影響一個國家或地區(qū)未來社會經(jīng)濟發(fā)展的極其重要因素。過去由于政府本身沒有直接支付成本的義務(wù)，政府的活動通常是以“只算政治帳而不算經(jīng)濟帳”為其依據(jù)的，從而使政府在主觀上忽略了對政府成本的控制，客觀上又造成了政府成本的膨脹。在市場意識逐步強化的今天，政府的高成本運作已成為市場經(jīng)濟快速發(fā)展的遏制力量。因此，如何控制政府成本已成為政府管理的重要內(nèi)容。本文以政府能力為視角，從政府機構(gòu)能力與外部效能兩方面入手分析影響政府成本的主要因素，并探討如何通過提升政府機構(gòu)能力和外部效能來解決政府成本控制問題。文章主要分三部分：第一部分，基本理論闡述。首先界定了政府能力的內(nèi)涵并分析了政府能力的結(jié)構(gòu)，然后論述了政府成本的涵義、分類及其可控制性。第二部分，政府能力與政府成本控制的邏輯關(guān)系探究。首先分析了政府能力與政府成本控制的共同基礎(chǔ)，然后根據(jù)政府機構(gòu)能力和政府外部效能存在的弊端分析政府成本問題缺陷，指出了導(dǎo)致政府成本畸高的主要成因。第三部分，提升政府能力：控制政府成本的有效路徑選擇。通過重振政府機構(gòu)能力和強化政府外部效能來實現(xiàn)對政府成本的有效控制。

　　引言

　　成本是一個經(jīng)濟學(xué)概念，原指生產(chǎn)產(chǎn)品所花費的各種費用的總和，它是一項重要的經(jīng)濟指標。隨著市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和市場意識的普及，成本不再僅僅局限于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，而且日益成為衡量各種行為的基本準則。作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者的政府、政府行政、政府對國家與社會事物管理并非無源之水、無本之木，而是有成本的。正如科斯所言，政府并非完全無成本地運行，政府行政機制本身并非不要成本，實際上有時它的成本大得驚人。政府的這種成本并非由政府本身支付，公眾是這一成本的最終承擔(dān)者。

　　一個理性的政府，一個真正全心全意為人民服務(wù)的政府，在進行公共管理過程中，必然要受到成本的約束，必須要考慮成本和收益間的比較。不為人民辦實事、謀福利的政府不是好政府；同樣，不計成本，不可持續(xù)地滿足公眾需求的政府，并不一定就是好政府。在現(xiàn)實中，政府既要考慮社會的需求、公眾的需求，又受經(jīng)濟約束、社會約束，尤其是經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的約束。政府經(jīng)常面臨著滿足需求和成本約束的悖論，因為需求是無限的，資源是有限的。

　　長期以來，政府的活動“只算政治帳不算經(jīng)濟帳”，由于政府成本的公共性和政府產(chǎn)品的非排他性，社會普遍存在“搭便車”的現(xiàn)象，很大程度上使人們忽視了政府及其運作成本的控制。但是，在經(jīng)濟全球化深入發(fā)展、中國加入WTO的背景下，政府成本控制和優(yōu)化已成為政治文明、制度文明的重要目標和內(nèi)容。如同企業(yè)家不能忽略產(chǎn)品的成本和收益一樣，政府成本問題也越來越多地受到了公眾的廣泛關(guān)注，控制政府成本作為市場經(jīng)濟的要求、人類可持續(xù)發(fā)展的要求、社會公眾利益的要求，其有效程度已逐漸成為影響一個國家或地區(qū)未來社會經(jīng)濟發(fā)展極其重要的因素。政府成本問題本身是一個非常紛繁復(fù)雜的難以用單一因素加以厘定和廓清的超大系統(tǒng)，考察我國學(xué)術(shù)界對政府成本控制這一問題的研究現(xiàn)狀：就內(nèi)容而言，多著眼于基礎(chǔ)理論、政府成本管理體制與機制建設(shè)、政府控制途徑與方法等方面的研究；就研究思路而言，近一時期的主要特征包括創(chuàng)新性、多元性、分散性、探索性。

　　常言道，無政難以治財。政府成本是政府能力發(fā)揮過程中必須付出的代價，政府成本隨著政府能力的變化而變化。本文借鑒和汲取現(xiàn)有理論界的精華，以政府能力為主線探索政府成本的控制問題，其意在從提升政府能力的過程中有效控制政府成本。從理論層面上看，同現(xiàn)有的政府成本控制文章比較而言，本文的特色之處體現(xiàn)在開辟政府成本控制研究的一個新視角；另外，本文在寫作過程中運用了經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等多學(xué)科交叉性的研究方式，使得多學(xué)科間的知識與方法得到融會貫通，在某種程度上開擴了政府成本研究的視野。從現(xiàn)實層面上看，通過政府能力建設(shè)來有效控制政府成本。一方面提升了政府能力，另一方面降低了政府成本。這兩方面均是我國理論界與行政管理實踐當中長期探求的焦點，本文將兩者融合在一起加以分析、思考，為現(xiàn)實中的政府改革提供了一種嶄新的思路，順應(yīng)了當今政府的改革趨勢，符合了政府改革的基本訴求。故而，選擇這樣一個研究方向有其深遠的現(xiàn)實意義。

　　一、基本理論闡述

　　(一)政府能力的內(nèi)涵及結(jié)構(gòu)

　　1.政府能力的內(nèi)涵

　　關(guān)于政府能力內(nèi)涵的闡述，大致可歸納為以下幾種。一是從政府職能的角度來界定政府能力。有人認為“政府能力是指政府承擔(dān)或?qū)崿F(xiàn)其職能的主觀條件和能量”。二是從政府與社會發(fā)展相互關(guān)聯(lián)的角度來界定政府能力。“所謂政府能力，就是指政府為實現(xiàn)自己的職能，推動和促進社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展而進行各種政治活動所需要的行政本領(lǐng)。”三是把政府能力界定為政府機關(guān)自身的組織和運作能力。C•林特萊認為，政府能力是指提升機關(guān)在自主情況下明確而有效的運作的能力。A•布朗指出，政府能力建立的最重要目標在于發(fā)展各機關(guān)的能力，管理自己的事物，更為有效地維護與增進自己的利益，減少外來破壞造成的弱點。G•D•施貝斯曼等人指出，政府能力的建構(gòu)包括發(fā)展政府自身的潛力以及完成好正在履行的職能。四是引入環(huán)境因素，從政府與周圍環(huán)境相互作用的角度界定政府能力。G•A•阿爾蒙德認為，政府能力是指政府能否成功地適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的程度，即處于特定歷史、社會和自然環(huán)境中的政府，維護自己的政治統(tǒng)治、管理社會事務(wù)、服務(wù)公眾需求、平衡社會矛盾、促進社會穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實的能力和力量的有機體。