【摘要】各級政府績效評估主要以政績和百姓滿意度為導(dǎo)向，目前，理論界和實(shí)務(wù)界都對此進(jìn)行了不斷的探索，但很少對國家職能部門的績效評估進(jìn)行研究。本文對國家職能部門在建立財(cái)務(wù)績效評估體系和實(shí)施評估時需要注意的一些問題進(jìn)行探討。

　　績效用英文表示是performance，從字面意思來理解，即工作業(yè)績與效果�？冃гu估的范圍是多種多樣的，它可以是個人的工作業(yè)績，也可以是組織的經(jīng)營成果。

　　績效評估最初主要用于人力資源管理領(lǐng)域，通過評估實(shí)現(xiàn)對企業(yè)人力資源的科學(xué)管理。由于績效評估效果良好，越來越多的企業(yè)已將它導(dǎo)入到企業(yè)管理的多個方面，由此，對財(cái)務(wù)、營銷、生產(chǎn)、行政、企劃的績效評估也就應(yīng)運(yùn)而生。另外績效評估也被廣泛地應(yīng)用于政府，作為預(yù)算單位的國家職能部門，評價其運(yùn)作情況的關(guān)鍵問題應(yīng)該是行使職能的效果及使用資金的效率。建立科學(xué)合理的財(cái)務(wù)績效評估體系是實(shí)現(xiàn)評價的有效手段，通過評估可以促進(jìn)被評估部門良性發(fā)展。

　　一、國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估問題的提出

　　（一）國家職能部門預(yù)算與績效

　　我國國家職能部門及其下屬單位一般屬于行政事業(yè)單位，主要采取預(yù)算管理形式。預(yù)算管理形式分為三種：全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支管理，其中絕大多數(shù)單位資金來源主要依賴于上級撥款。而這種預(yù)算體制往往導(dǎo)致上級只關(guān)注下級的投入，按支出多少來撥款而不是按產(chǎn)出多少來撥款，各單位根據(jù)自己的想法去行動和花錢，忽視了公眾的真正需要，浪費(fèi)了大量資金，從而導(dǎo)致資金配置效率低下。

　　資金是任何市場經(jīng)濟(jì)條件下涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系的組織生存和發(fā)展的血脈，對行政事業(yè)單位也不例外。雖然國家各職能部門大多不以利潤最大化為目標(biāo)，但并不意味著這些部門就可以不注重其活動的經(jīng)濟(jì)效率，而且作為一種社會經(jīng)濟(jì)組織形式，國家職能部門同樣需要有效的經(jīng)營管理手段，在保證實(shí)現(xiàn)其社會職能的基礎(chǔ)上改善與提高其活動的經(jīng)濟(jì)效率和效果，同時降低成本。

　　通過建立績效評估體系，使預(yù)算和績效掛鉤，可以逐步實(shí)現(xiàn)對資金從“注重資金投入”的管理轉(zhuǎn)向“注重支出效果”的管理�？冃гu估將預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果導(dǎo)向，或者說強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和效率，同時增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與職能部門績效之間的聯(lián)系，有助于提高預(yù)算支出的有效性。

　�。ǘ�）國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估的含義

　　由于職能部門以預(yù)算管理為主，資金的使用問題尤為突出，因此，筆者認(rèn)為對國家職能部門進(jìn)行財(cái)務(wù)績效評估更具有針對性和現(xiàn)實(shí)性。

　　財(cái)務(wù)績效是指投入一定的資金而產(chǎn)生的效果、效率和效益。它包括：效果，即組織最終有用成果的數(shù)量和質(zhì)量的總和；效率，是組織投入與產(chǎn)出之間的比例，綜合反映資金潛力的發(fā)揮程度；效益，反映組織預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)情況。

　　本文中的國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估是指通過選取合理的財(cái)務(wù)指標(biāo)和相關(guān)的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，構(gòu)建財(cái)務(wù)績效評價體系，運(yùn)用科學(xué)的評價方法，對一定時期內(nèi)各職能部門的績效進(jìn)行客觀、公正和準(zhǔn)確的評價，從而反映組織在評價期內(nèi)的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況及其財(cái)務(wù)績效。

　　二、國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估實(shí)施的作用

　　對于國家職能部門而言，績效評估注重產(chǎn)出與投入的比例，通過評估可以建立一種有效的激勵與約束機(jī)制，可以促進(jìn)其改善服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約運(yùn)行成本，加強(qiáng)經(jīng)營管理，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，達(dá)到組織價值的最大化。其作用具體體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

　�。ㄒ唬�為上級部門評價下級預(yù)算部門財(cái)務(wù)管理水平提供重要依據(jù)

　　財(cái)務(wù)績效評估指標(biāo)體系是指按照評估內(nèi)容構(gòu)建的以效益評估為中心，反映被評估對象財(cái)務(wù)管理、事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等各個側(cè)面效果的相關(guān)指標(biāo)的集合，所以績效評估的目的之一就是對評估對象的財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)行分析評價。通過績效評估的結(jié)果，上級部門可以掌握下級預(yù)算部門的財(cái)務(wù)管理情況并能較客觀地予以評價，是獎懲下級單位的有力依據(jù)。但獎懲不是最終目的，更重要的是通過評估發(fā)現(xiàn)問題、找出差距，提出改進(jìn)措施，促進(jìn)各單位財(cái)務(wù)管理水平不斷提高。因此，評估不僅要重視結(jié)果，更要重視過程，使績效評估與單位財(cái)務(wù)管理密切結(jié)合，促使各單位合理利用資金、提高財(cái)務(wù)效益。

　�。ǘ�）為上級部門審批建設(shè)項(xiàng)目、安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算提供重要依據(jù)

　　作為預(yù)算單位，建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況反映了一個單位的財(cái)務(wù)管理效果。通過績效評估，可以評價評估對象建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況及各單位提供的服務(wù)情況及其繼續(xù)提供這些服務(wù)的能力。財(cái)務(wù)績效評估結(jié)果可以作為上級單位下一年度審批建設(shè)項(xiàng)目、安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算的重要依據(jù)，績效評估可以使部門每年的支出與取得的成效掛鉤，上一年的表現(xiàn)會影響下一年的預(yù)算撥款。績效優(yōu)良的部門在下年度安排部門預(yù)算時優(yōu)先考慮并適度增加一定比例；對于績效不佳的部門在安排下年度部門預(yù)算時從緊考慮，縮減一定比例的部門經(jīng)費(fèi)。這樣預(yù)算部門就有了責(zé)任機(jī)制和加強(qiáng)合理使用項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的意識，不斷提高自己的服務(wù)質(zhì)量和能力，盡量做到每一塊錢都花在刀刃上，最終達(dá)到合理配置國家資源、提高資金使用效益的目的。

　�。ㄈ�）為考察職能部門領(lǐng)導(dǎo)班子工作業(yè)績提供重要參考

　　領(lǐng)導(dǎo)班子對企業(yè)財(cái)務(wù)管理的效果有重要的作用，因此，財(cái)務(wù)管理績效評估的結(jié)果可以作為評價職能部門的管理者如何履行他們的管理職責(zé)及他們的其他業(yè)績的重要依據(jù)。被評估單位的領(lǐng)導(dǎo)班子對財(cái)務(wù)管理具有決策權(quán)，最終的評估結(jié)果也是領(lǐng)導(dǎo)班子決策、管理是否科學(xué)的反映。作為績效評估從定量和定性兩方面對評估對象業(yè)績進(jìn)行分析，其結(jié)果可以作為領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績結(jié)果評價的重要參考。

　�。ㄋ模�為被評估職能部門明確財(cái)務(wù)管理目標(biāo)提供導(dǎo)向

　　明確績效評估的目的是財(cái)務(wù)管理績效評估的首要工作，評估的目的直接體現(xiàn)在指標(biāo)體系的建立及權(quán)重的分配上。如果沒有明確的目標(biāo)，單位就會盲目地開展工作，造成資源的浪費(fèi)和資金使用效率低下。一個科學(xué)、合理的績效評估體系實(shí)際上是各預(yù)算單位工作努力方向的導(dǎo)航器，可以使其更加明確工作的重點(diǎn)，關(guān)注那些對于單位更為重要的項(xiàng)目，鼓勵以較好的計(jì)劃有效分配資源，激發(fā)各職能部門的積極性，通過有目的地集中注意力和行為來指導(dǎo)工作，從而提高資金利用率和財(cái)務(wù)效益。因此，科學(xué)的財(cái)務(wù)管理績效評估體系為被評估單位工作的開展指明了方向，使各職能部門的工作更加有的放矢。

　�。ㄎ澹�為促進(jìn)被評估職能部門發(fā)展提供動力

　　績效評估可以作為評價部門業(yè)績的依據(jù)，但如果績效衡量僅僅意味著對歷史結(jié)果進(jìn)行綜合回顧，那么從績效管理的角度考慮，這種評估幾乎沒有任何價值。一種有意義的績效評估衡量手段必須是面向未來的，應(yīng)該更加關(guān)注績效的改善。因此，促進(jìn)發(fā)展是績效評估的重要目的。通過評估及實(shí)施獎懲措施，可以調(diào)動職能部門的積極性，使評估單位不僅關(guān)注過去與現(xiàn)狀，而且努力提高其發(fā)展能力。通過績效考核的結(jié)果，有利于被評估部門了解自身當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，找出本單位與其他單位的差距，以便把握優(yōu)勢，克服劣勢，挖掘潛力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，改善經(jīng)營行為，發(fā)揮單位的潛能和積極性，對今后的發(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行及時調(diào)整，使資金利用效率最大化，促進(jìn)事業(yè)健康發(fā)展。

　　三、國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估應(yīng)注意的幾個問題

　　國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估還是一個新生事物，雖然可以借鑒其他領(lǐng)域績效評估的成功經(jīng)驗(yàn)，但是為了保證評估的效果，仍有一些問題值得注意。

　　（一）兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益

　　財(cái)務(wù)績效評估當(dāng)然要以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，主要評估被評估部門的資金使用效益，但不要狹隘地理解為僅包括財(cái)務(wù)指標(biāo)。由于國家職能部門承擔(dān)著一定的社會職能，因此，不可忽略其對社會的服務(wù)效果和貢獻(xiàn)的評價，否則容易打擊被評估部門發(fā)揮社會職能的積極性。在對國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估時，既要有評估經(jīng)濟(jì)效益，也要評估社會效益，除設(shè)置財(cái)務(wù)指標(biāo)之外，還要設(shè)置反映被考評部門職能特殊性的非財(cái)務(wù)指標(biāo)。

　�。ǘ�）科學(xué)設(shè)置評估指標(biāo)

　　1.評估指標(biāo)以定量為主

　　如果績效評估以定性化描述為主，評價者在評價時就容易依賴主觀印象與主觀判斷，而不是用客觀尺度來衡量，可能會存在個人偏見，評估結(jié)果很難客觀、公正。因此在設(shè)置考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)時，能定量的盡量定量，做到客觀、精確，減少模糊度，避免考核內(nèi)容的空洞；對于難以定量考核的，可采取定性考核指標(biāo)，強(qiáng)化考核項(xiàng)目的可比度和可度量性，最大限度地減少主觀隨意性。

　　2.突出重點(diǎn)指標(biāo)，設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)

　　不同職能部門的工作重心是不同的，如何發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向作用，指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置至關(guān)重要，要根據(jù)被評估部門的實(shí)際情況對指標(biāo)進(jìn)行分析論證后，突出重要性指標(biāo)。另外，經(jīng)濟(jì)學(xué)上有個著名的“木桶原理”，簡單概括即：一個木桶能裝水的大小，取決于最短的木板。如果最差的指標(biāo)恰巧是該部門最關(guān)鍵的指標(biāo)，那么這將成為制約該部門發(fā)展的瓶頸，即使其他指標(biāo)都很高，總體評價很好也是沒有意義的。因此有必要在綜合評價之外設(shè)置關(guān)鍵指標(biāo)。

　　（三）委托獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)實(shí)施評估

　　公開與公正是績效評估的靈魂。在實(shí)施績效評估時，必須堅(jiān)持公開與公正的原則，在此基礎(chǔ)上保證績效評估的全面性、公正性和權(quán)威性�？冃гu估本身也是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作。如果僅僅依賴于內(nèi)部評估或者自我評估，很難達(dá)到預(yù)期的效果，長此以往，評估工作會形同虛設(shè)、事倍功半。為了保證評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立工作，免受被評估部門的干擾，保證評估結(jié)果真實(shí)可信，有必要尋求獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，委托專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對被考評部門進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、公正的評估。

　�。ㄋ模┯行Ю�用評估結(jié)果

　　評估不是年度工作檢查，更不是為了完成任務(wù)，評估的目的是為“找問題、促進(jìn)步”。評估結(jié)果反映了部門預(yù)算支出后完成任務(wù)的情況，看其是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、公眾是否滿意、可做出哪些改進(jìn)和調(diào)整�？冃гu估結(jié)果的公布與反饋是績效評估對部門產(chǎn)生調(diào)控作用的重要環(huán)節(jié)，對評估的結(jié)果要及時進(jìn)行反饋與修正，各部門應(yīng)根據(jù)評估結(jié)果，在找出問題的基礎(chǔ)上，提出解決問題的方案與措施，最終促進(jìn)各部門的績效水平不斷提高。

　　財(cái)務(wù)績效評估的正確實(shí)施必將促進(jìn)國家職能部門改善和提高其財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理水平，有利于合理配置資源，激發(fā)各職能部門有效發(fā)揮職能，提高資金使用效益。因此，應(yīng)該積極推進(jìn)國家職能部門財(cái)務(wù)績效評估的研究，建立符合國家職能部門特點(diǎn)的、科學(xué)合理的財(cái)務(wù)績效評估體系。