對通信集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部會計(jì)委派制模式的思考

　　【內(nèi)容提要】會計(jì)委派制在試點(diǎn)過程中取得了顯著的成效，為此許多大型企業(yè)集團(tuán)人員管理體制改革也開始紛紛效仿。通信集團(tuán)也朝這一方向穩(wěn)步改革，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省對市收支兩條線管理和市對縣財(cái)務(wù)集中核算。為此，我們考慮：如果能進(jìn)一步深入改革，分層級委派會計(jì)人員，將無疑對集團(tuán)財(cái)務(wù)管理工作起到積極的作用。但是這一構(gòu)想模式的推行也存在很多方面的阻力，必須與相關(guān)配套措施同步進(jìn)行。

　　【主題詞】 通信集團(tuán) 內(nèi)部會計(jì)委派制 
　　
　　一、會計(jì)委派制的產(chǎn)生背景和委派形式

　　會計(jì)委派制度來源于基層實(shí)踐，是我國經(jīng)濟(jì)改革和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活的客觀要求。

　　在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系尚不健全，必然會在社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設(shè)賬、私設(shè)"小金庫"；一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會計(jì)人員依法履行職權(quán)，授意、指使、強(qiáng)令篡改會計(jì)數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計(jì)人員"站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?quot;的現(xiàn)象仍然存在等。這些問題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機(jī)制不健全，尤其是現(xiàn)行會計(jì)人員管理體制下單位會計(jì)監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，財(cái)政部門在全國范圍內(nèi)進(jìn)行會計(jì)人員管理體制改革，即實(shí)行會計(jì)委派制，將會計(jì)人員從基層單位獨(dú)立出來，由財(cái)政部門進(jìn)行直接委派，使會計(jì)人員擺脫依附地位，更好地行使會計(jì)監(jiān)督職能，達(dá)到保證會計(jì)信息真實(shí)準(zhǔn)確，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的目的。

　　為此，財(cái)政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于試行會計(jì)委派制度工作的意見》，"根據(jù)會計(jì)監(jiān)管要求和會計(jì)業(yè)務(wù)量選擇適當(dāng)?shù)奈�派形式�?quot;也就是說會計(jì)委派制的實(shí)現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點(diǎn)情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：

　　一是對行政事業(yè)單位實(shí)行委派，一般由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，財(cái)政部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，以加強(qiáng)預(yù)算外收入管理為目的；

　　二是對行政事業(yè)單位實(shí)行會計(jì)集中核算，即一般為在財(cái)政部門設(shè)立的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會計(jì)核算中心，在保持實(shí)行集中核算單位資金使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立會計(jì)機(jī)構(gòu)，不再配備會計(jì)人員，取消各單位的銀行賬號，由財(cái)政部門統(tǒng)管會計(jì)人員、資金結(jié)算和會計(jì)核算工作，實(shí)行"集中核算，分戶管理"，融會計(jì)服務(wù)與監(jiān)督管理為一體；
 
　　三是向國有企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)； 

　　四是向中小型國有企業(yè)委派財(cái)務(wù)主管，實(shí)行集中統(tǒng)一管理；
 
　　五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)管。

　　六是合資企業(yè)、私營企業(yè)和個(gè)體工商戶需要配備會計(jì)或委托代理記賬的，統(tǒng)一由注冊會計(jì)師協(xié)會或經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他中介機(jī)構(gòu)承辦。

　　七是對財(cái)政撥款的基建項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目會計(jì)委派。

　　這些管理模式對在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為更好地貫徹執(zhí)行《會計(jì)法》，深化會計(jì)人員管理體制的改革，完善監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)黨風(fēng)和廉政建設(shè)，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了積極作用。
　　　　
　　二、通信集團(tuán)內(nèi)部會計(jì)委派制的模式構(gòu)想

　　目前，許多大型企業(yè)集團(tuán)參照各地試點(diǎn)會計(jì)委派制的做法，在集團(tuán)內(nèi)部試行會計(jì)人員委派制，向下屬企業(yè)或子公司委派會計(jì)人員，對被委派會計(jì)人員的行政關(guān)系、人事檔案、工資福利等進(jìn)行統(tǒng)一管理，并實(shí)行工資、獎金與工作成績和考核結(jié)果掛鉤的辦法。通信集團(tuán)企業(yè)會計(jì)人員管理體制改革步伐也開始向這一方向邁進(jìn)，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省對市收支兩條線管理和市對縣財(cái)務(wù)集中核算。為此，我們也在思考：通信集團(tuán)企業(yè)在全國范圍涉及面較廣，為確保集團(tuán)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、進(jìn)一步加強(qiáng)集團(tuán)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，是否可以考慮在收支兩條線管理和集中核算的基礎(chǔ)上，在集團(tuán)內(nèi)部實(shí)行會計(jì)人員委派制。

　　按照財(cái)政部門試行的會計(jì)委派制的做法，會計(jì)委派按照人員隸屬關(guān)系分為就地委派和異地委派。就地委派是指委派會計(jì)人員原來的工作單位不變，隸屬關(guān)系不變，其工資、福利、獎金等先由企業(yè)交給上級單位，在由上級單位對委派會計(jì)考核后由上級單位直接發(fā)給。異地委派是指被委派的會計(jì)人員不屬原單位而直接由上級單位指派到其下屬某單位任職。參照其做法，我們考慮采用以下模式：
　　（圖略）
　　
　　1.組織結(jié)構(gòu)框架：在集團(tuán)公司之下每一層級的公司財(cái)務(wù)部均獨(dú)立于被委派單位，該層級委派會計(jì)的行政關(guān)系隸屬于上級公司，被委派單位財(cái)務(wù)部門相當(dāng)于上級公司的派出機(jī)構(gòu)，與被委派單位處于同一層級，他們之間的關(guān)系是協(xié)作監(jiān)督關(guān)系。財(cái)務(wù)部門有義務(wù)根據(jù)掌握的資料，對被委派單位的經(jīng)營決策提出合理化建議，但是無權(quán)干涉該公司的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。每一層級的財(cái)務(wù)部門除受上級公司行政領(lǐng)導(dǎo)外，在業(yè)務(wù)上同時(shí)接受上級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)。

　　2.人員委派方式：目前地方財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平有了很大提高，考慮到充分利用集團(tuán)企業(yè)現(xiàn)有內(nèi)部人員資源和充分發(fā)揮委派會計(jì)人員的作用，參照財(cái)政部門的做法，采取整體人員層層委派形式，即省公司財(cái)務(wù)人員全部由集團(tuán)公司委派，人員來源于原省公司財(cái)務(wù)部；省公司再以自身名義向地市公司委派會計(jì)人員，人員來源于原地市公司財(cái)務(wù)部；地市公司為督促所轄范圍內(nèi)縣市公司的運(yùn)作，可以繼續(xù)向下委派會計(jì)。為避免原地會計(jì)委派所導(dǎo)致的換湯不換藥現(xiàn)象，每一層級財(cái)務(wù)部門一般會計(jì)人員就地工作，中高層領(lǐng)導(dǎo)在委派公司所轄公司間進(jìn)行定期交流。今后各層級財(cái)務(wù)部門有人員變動或短缺需求的話，可由其行政直屬公司或由其行政直屬公司委托下屬公司進(jìn)行招聘，以便于一般人員的工作流動。
　　
　　三、實(shí)行集團(tuán)內(nèi)部會計(jì)委派制的利弊分析

　　采用上述構(gòu)想模式，可以發(fā)揮會計(jì)委派制的許多優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)避免很多財(cái)政部門會計(jì)委派制所無法避免的難題。

　　1.可以在一定程度上防止會計(jì)信息失真。實(shí)行內(nèi)部會計(jì)人員委派制可以在一定程度上防止虛假的會計(jì)信息，能夠?qū)崿F(xiàn)單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會計(jì)監(jiān)督權(quán)的分離和制約，改變"領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)子，會計(jì)填數(shù)字"的現(xiàn)象，保障會計(jì)人員依法行使職權(quán)，提高會計(jì)信息質(zhì)量，確保集團(tuán)整體利益的實(shí)現(xiàn)。

　　2.能夠有效地?cái)[脫會計(jì)人員與單位之間的依附關(guān)系，使會計(jì)人員的工作相對獨(dú)立。會計(jì)作為一種管理活動直接依附于企業(yè)，會計(jì)人員作為企業(yè)的一員，與企業(yè)存在著利益和職業(yè)上的依附關(guān)系，這勢必造成會計(jì)監(jiān)督的不力，而會計(jì)委派制會消除會計(jì)人員與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益上的共同關(guān)系，能夠獨(dú)立地工作，能夠依法大膽地抵制企業(yè)的不合法行為，使會計(jì)工作進(jìn)入一個(gè)良性的循環(huán)。同時(shí)，被委派會計(jì)人員利用會計(jì)信息為單位領(lǐng)導(dǎo)提供預(yù)測和決策依據(jù)，參與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理活動，真正起到參謀助手的作用，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。

　　3.有利于對資金進(jìn)行全過程的監(jiān)督和管理。集中核算解決了資金收付環(huán)節(jié)的控制問題，從源頭上控制了資金的使用方向。但是如何保證對使用資金數(shù)額較大的單位和項(xiàng)目，真實(shí)、準(zhǔn)確地了解資金需求，參與預(yù)算編制的全過程，以及對資金到位后的日常管理和監(jiān)控問題，僅依靠集中核算還不能完全解決。通過對這些單位實(shí)行會計(jì)委派和項(xiàng)目會計(jì)委派，一是可以使會計(jì)監(jiān)督深入到預(yù)算編制的各環(huán)節(jié)，具體參與和了解預(yù)算編制及用款情況，從根本上提高企業(yè)預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。二是實(shí)行會計(jì)委派后，委派的會計(jì)人員可以加強(qiáng)對預(yù)算單位日常的財(cái)務(wù)管理，提高資金的使用效率。

　　4.能夠強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，在一定程度上減少資金使用的隨意性。由于單位會計(jì)人員是上級公司委派的，其行政關(guān)系、待遇不受所在工作單位的制約和影響，在較大程度上，可以獨(dú)立行使 《會計(jì)法》賦予的監(jiān)督職權(quán)。加之上級公司對其工作業(yè)績要進(jìn)行考核，被委派公司財(cái)務(wù)收支若有違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，被委派的會計(jì)人員負(fù)有直接責(zé)任。這樣就促使會計(jì)對違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的財(cái)務(wù)收支不予受理，不會唯命是從，從而減少資金使用的隨意性。 

　　5.可以在很大程度上防止發(fā)生會計(jì)人員被架空或會計(jì)人員與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合腐敗現(xiàn)象。由于被委派的對象是一個(gè)完整的財(cái)務(wù)班子，這樣可以發(fā)揮全體會計(jì)人員的作用，避免只委派財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)而產(chǎn)生的勢單力薄、被架空等問題，同時(shí)，被委派的會計(jì)人員還可以相互監(jiān)督，協(xié)調(diào)配合更好，可以防止與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合腐敗。這一點(diǎn)是財(cái)政部門委派會計(jì)人員最容易發(fā)生、也比較難克服的情況。

　　6. 可以很好地解決委派人員的工資福利問題。在財(cái)政部門會計(jì)人員委派制下，委派的會計(jì)人員有行政類的，有事業(yè)類的，有企業(yè)類的，如果委派會計(jì)人員工資按原所在單位標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，那么會造成工資參差不齊。如果統(tǒng)一按會計(jì)局的事業(yè)單位工資兌現(xiàn)，那么對于效益較好的公司的會計(jì)人員或諸如公、檢、法等有特殊崗位津貼的會計(jì)人員來說，工資明顯減少，他們將不會參與會計(jì)委派。而集團(tuán)內(nèi)部上述會計(jì)人員委派制下，地市公司、縣市公司級財(cái)務(wù)部門處同一省市范圍內(nèi)，本來工資福利待遇相差無幾，實(shí)行委派制后可以做到完全相同而不影響其工作積極性和主動性。省公司一般工作人員就地工作，工資福利待遇在原有基礎(chǔ)上，綜合考慮地區(qū)差別、當(dāng)?shù)叵�費(fèi)水平等因素后，亦比較容易核定。該層級中高層領(lǐng)導(dǎo)在不同省公司之間交流，工資福利待遇受各方面因素影響差異較大，如果核定不當(dāng)會影響其參與委派的積極性。但畢竟這一層級人員數(shù)目有限，可參照保險(xiǎn)證券業(yè)做法來解決。

　　但是，會計(jì)委派制的推行也存在著一定的阻力：

　　1.一些配套措施尚不健全。 違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)，會計(jì)秩序混亂，會計(jì)信息失真等問題，只是事物的現(xiàn)象，其本質(zhì)是企業(yè)內(nèi)部控制制度失效。而導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部控制制度失效的更深層次的原因是國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清所導(dǎo)致的嚴(yán)重的代理問題。要加強(qiáng)企業(yè)會計(jì)控制，前提是使建立健全內(nèi)部控制成為企業(yè)管理者的內(nèi)在要求，這一措施應(yīng)與一些相關(guān)措施配套進(jìn)行，如健全和有效執(zhí)行原始記錄管理制度、會計(jì)賬務(wù)處理程序制度、內(nèi)部牽制制度、財(cái)務(wù)收支審批制度、成本核算制度和內(nèi)部審計(jì)制度等。單獨(dú)改革會計(jì)人員的管理體制，會流于形式，是不足取的。

　　2.相關(guān)法制尚不健全。委派到企業(yè)中去的會計(jì)與企業(yè)各部門之間其實(shí)是處于一種信息不對稱的地位；作為會計(jì)，它可以保證采用的會計(jì)程序和方法的標(biāo)準(zhǔn)化、合法化，但很難判斷作為入帳依據(jù)的原始憑證的真實(shí)性。處于信息優(yōu)勢地位的其他部門，完全可以為達(dá)到自己的目的而偽造虛假的原始憑證，而會計(jì)人員據(jù)此做出的帳不可能是真實(shí)可靠的。法律與制度的不健全為偽造原始憑證提供了機(jī)會，使會計(jì)委派制預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在一定的難度。 

　　3.人員流動帶來的一些相關(guān)問題。由于中高層會計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員的定期交流，便相應(yīng)地帶來了一系列如住房、子女上學(xué)、家屬就業(yè)等問題。
　　
　　四、實(shí)行集團(tuán)內(nèi)部會計(jì)委派制需做好的配套工作

　　會計(jì)委派制是會計(jì)人員管理體制的一項(xiàng)重大改革，是一項(xiàng)涉及面廣、影響大的系統(tǒng)工程，它的推行必須與相關(guān)的配套措施同時(shí)進(jìn)行。

　　1.進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制制度是提高企業(yè)管理水平的重要手段，是企業(yè)各項(xiàng)措施得以落實(shí)的制度保障，是企業(yè)財(cái)務(wù)運(yùn)作的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為此，我們必須盡力完善企業(yè)內(nèi)部控制制度，正確理解內(nèi)控與管理的關(guān)系，進(jìn)一步認(rèn)識并高度重視內(nèi)控在管理活動中的重要地位，在企業(yè)中大力提倡和營造一種"控制文化"。一方面高級管理層負(fù)責(zé)促進(jìn)在道德和完整性方面的高標(biāo)準(zhǔn)，向各級人員強(qiáng)調(diào)和說明內(nèi)控的重要性。另一方面企業(yè)中的所有員工都需要理解他們在內(nèi)控程序中的作用，并在程序中充分發(fā)揮他們的作用。同時(shí)，加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的自覺控制意識，在制定內(nèi)部控制有關(guān)規(guī)定時(shí)，同樣要明確單位負(fù)責(zé)人應(yīng)負(fù)的責(zé)任。今后只有這樣，才能使企業(yè)由上而下共同執(zhí)行內(nèi)部控制的要求，從而推動企業(yè)內(nèi)部控制制度的健康發(fā)展。

　　2.進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理。盡管委派會計(jì)在預(yù)算的編制和執(zhí)行中能起到很重要的作用，但是，目前的預(yù)算管理工作仍需要進(jìn)一步予以完善，以利于委派會計(jì)工作的開展。

　　a.確定企業(yè)的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。目前，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市對縣財(cái)務(wù)集中核算，為部門預(yù)算奠定了一定的基礎(chǔ)，使預(yù)算制定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加合理可靠，但是由于集團(tuán)公司尚沒有一套完整的定額預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算的制定缺乏可以依賴的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算可靠性大打折扣。同時(shí)，有可能造成各部門預(yù)算的不公平，在一定程度上影響部門的積極性。

　　b.硬化企業(yè)的"預(yù)算約束"。預(yù)算一般在年初制定，不排除年中會有特殊情況的發(fā)生，這也給一些部門造成可乘之機(jī)，極力強(qiáng)調(diào)客觀原因以要求上級單位給予預(yù)算調(diào)整。預(yù)算的嚴(yán)肅性被破壞，預(yù)算因?yàn)楦鞣N主客觀原因會被相應(yīng)調(diào)整，使得預(yù)算制度的約束力軟化。為了保證預(yù)算的順利執(zhí)行和預(yù)算制度的嚴(yán)肅性，有必要調(diào)整預(yù)算的編制方式，改現(xiàn)有的定期預(yù)算為滾動預(yù)算。

　　c.加強(qiáng)企業(yè)預(yù)算的全面管理。全面預(yù)算管理作為一種戰(zhàn)略管理，不是為會計(jì)目的而準(zhǔn)備的工具，不是單純的財(cái)務(wù)預(yù)算，也不僅僅是控制支出的工具。全面預(yù)算是一種集成管理，它不同于傳統(tǒng)的按專業(yè)劃分的板塊管理，其核心職能在于對企業(yè)的業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源進(jìn)行全面整合。針對目前的預(yù)算現(xiàn)狀，有必要進(jìn)一步完善全面預(yù)算管理體系。

　　3.加強(qiáng)對委派會計(jì)的相關(guān)考核制度。

　　為保證會計(jì)委派制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須加強(qiáng)對委派會計(jì)的后期管理工作。 

　　一是要建立定期培訓(xùn)制度，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。 

　　二是要建立定期考核制度，對委派的會計(jì)人員進(jìn)行考核是建立高素質(zhì)會計(jì)隊(duì)伍的有效措施，每年由上級公司對委派會計(jì)人員進(jìn)行一次"德、能、勤、績"四方面的考核，進(jìn)行一次執(zhí)行法規(guī)法紀(jì)、廉潔勤政和業(yè)務(wù)水平的考核，建立業(yè)務(wù)考核檔案，作為其被任用、晉升的依據(jù)之一。 

　　三是建立獎懲制度和崗位責(zé)任制，規(guī)范委派會計(jì)人員的工作行為，使其較好完成本職工作，如有違反規(guī)定，給單位或集體造成損失的，視情節(jié)給予財(cái)經(jīng)紀(jì)律處分或解除委派。

　　四是建立對委派會計(jì)人員的定期審計(jì)制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。

　　五是建立委派會計(jì)的日常管理制度。嚴(yán)加強(qiáng)對委派會計(jì)跟蹤管理，強(qiáng)化服務(wù)意識，強(qiáng)化監(jiān)督職能，防止以權(quán)謀私，防止裙帶關(guān)系。

　　六是建立保障制度，加強(qiáng)對委派會計(jì)人員的保護(hù)。

　　七是建立委派會計(jì)人員的定期輪換制度、述職制度和監(jiān)督制度等，以加強(qiáng)對委派會計(jì)人員的管理。

　　4. 進(jìn)一步健全激勵機(jī)制，營造有利于開展預(yù)算管理的環(huán)境。預(yù)算管理應(yīng)該是人本化管理，要保證預(yù)算的執(zhí)行，必須充分發(fā)揮預(yù)算管理的人格化。在企業(yè)實(shí)施預(yù)算管理時(shí)，不僅僅是引導(dǎo)員工積極參與編制預(yù)算、實(shí)施預(yù)算，還要營造一個(gè)激勵員工參與預(yù)算、實(shí)施預(yù)算的環(huán)境。有了這樣一個(gè)環(huán)境，我們才會更好地激勵員工主動地參與預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算。所以，必須建立健全激勵機(jī)制，不僅要考慮對員工精神上的激勵，也要考慮物質(zhì)上的激勵，不僅要有近期的激勵，還要有遠(yuǎn)期的激勵，激發(fā)員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

　　5.盡力解決委派會計(jì)人員，主要是領(lǐng)導(dǎo)人員的后顧之憂。由于各層級中高層領(lǐng)導(dǎo)需要定期交流，必然面臨顧業(yè)撇家的現(xiàn)實(shí)困難。為給其營造良好的工作環(huán)境，根據(jù)目前很多大型集團(tuán)公司的做法，應(yīng)該給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。（作者：賈 萍　山東省通信公司青島市分公司計(jì)劃財(cái)務(wù)部）