2006-07-27 09:31 來源：中國經濟時報·吳丕斌
政府統(tǒng)計作為一種公共產品與服務，其效能的高低日益成為社會各方議論的焦點。所謂統(tǒng)計效能是指一個國家或地區(qū)在一定的經濟體制和統(tǒng)計管理模式下，采用相應的統(tǒng)計制度、統(tǒng)計方法與統(tǒng)計指標獲得統(tǒng)計信息的能力、質量、成本和對統(tǒng)計信息需求主體的滿足程度。經過20多年持續(xù)不斷的學習、研究、借鑒和試點，目前我國已建立了與國際規(guī)范基本接軌的新國民經濟核算體系大體滿足了政府、企業(yè)、居民、研究機構等方面的統(tǒng)計信息需求。但從總體上看，無論橫向比較還是縱向比較，由于多方面的原因，統(tǒng)計效能低下仍是我國目前統(tǒng)計領域存在的主要問題。
我國統(tǒng)計效能低下的成因分析
1.企業(yè)填報數(shù)據(jù)的真實性不夠。企業(yè)為了少繳稅、或爭取國家補貼、或獲得銀行貸款、或多退稅，往往瞞報或虛報，以至于一個企業(yè)有多套賬，有的是應付財稅部門的；有的是應付銀行的；有的是應付海關的。這多發(fā)生在一些非公有制企業(yè)和中小國有企業(yè)中。相對而言，我國上市公司信息的整體真實狀況要好于非上市公司，但10多年來財務丑聞也不絕于耳。由此可見這一問題的嚴重性。從內部原因看，主要是企業(yè)法人治理結構不健全，法制觀念淡薄。從外部環(huán)境看，一是因為國家審計和社會審計覆蓋面不足，且執(zhí)業(yè)不嚴；二是我國財政、稅務、銀行、計劃、海關、工商、環(huán)保、證券、保險等部門的業(yè)務統(tǒng)計信息尚未聯(lián)網，難以起到校驗作用。三是整個社會的誠信度差。四是對違法違規(guī)的處罰力度不夠。基礎數(shù)據(jù)的不真實是導致我國統(tǒng)計信息失真的源頭。
2.統(tǒng)計部門受各級地方政府的干預較多。目前，除負責城鎮(zhèn)、農村和服務業(yè)的地方調查總隊直屬國家統(tǒng)計局管理外，各級統(tǒng)計部門仍是各級政府的組成單位，其人事和預算歸口地方政府管理。在缺乏科學政績觀和績效考核指標不合理的情況下，如果相關指標達不到考核目標時地方往往不顧違反《統(tǒng)計法》弄虛作假，虛報瞞報人為調整統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以達到獲得獎賞和晉升的目的。因此有人說“領導出數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)出領導”�？梢姡A統(tǒng)計數(shù)據(jù)本來就不真實，加上地方政府的人為調整，其真實性就可想而知了。
3.核算體系的漸進轉軌，兩套核算體系的長期并存，使得相關概念、指標需要進行轉換和比較說明。這給國際比較和統(tǒng)計分析增加了難度。從20世紀80年代中期我國開始研究逐步采用聯(lián)合國經濟和社會事務部制定的國民賬戶體系（SNA，1968年版），即西方體系，但仍以前經互會統(tǒng)計合作常設委員會制定的國民經濟平衡表體系為主。該體系又稱物質產品平衡表體系（MPS），即東方體系。由于推行SNA需先試點，再推廣，很多統(tǒng)計制度、統(tǒng)計方法需重新擬定，統(tǒng)計數(shù)據(jù)需推算銜接，再加之囿于經濟理論上的禁錮，所以直到1992年我國才擬定了《中國國民經濟核算體系（試行方案）》。但該方案仍保留了一部分MPS的內容，“中國特色”較濃。經過7年的試行，1999年國家統(tǒng)計局決定以1993年版SNA為基礎，結合我國的實際，對試行方案進行全面修訂。2003年5月7日，國家統(tǒng)計局發(fā)布公告要求，從該年開始實行新的國民經濟核算體系方案，即《中國國民經濟核算體系（2002）》。與試行方案相比，新體系取消了其中的MPS核算內容，澄清了某些基本概念，修訂了機構部門和產業(yè)部門分類，調整了基本框架，增加了核算內容，修改和細劃了有關表式的指標設置，基本與1993年版SNA相銜接�？梢�，我國核算體系轉軌的時間過長，也影響了統(tǒng)計的效率。
4.相關統(tǒng)計指標設置不合理，分類不科學，計劃經濟色彩較濃，與新的核算體系不相適應。比如GDP支出法中資本形成和居民消費的核算依據(jù)，目前我國主要是固定資產投資完成額和社會消費品零售總額。前者是按固定資產投資完成的進度進行統(tǒng)計，與資本形成的相關度較低，并且我國按資金來源、按構成（建筑安裝工程、設備器具購置、其他費用）劃分既不容易準確統(tǒng)計，又與國際上通常按住宅、廠房與建筑物、設備等的分類標準不符。把社會消費品零售總額作為計算居民消費的主要依據(jù)有明顯的不合理性。一是在商業(yè)企業(yè)所有制多元化后，統(tǒng)計資料難以準確收集，特別是農村集貿市場零售額的統(tǒng)計更為困難。二是社會消費品零售總額中有一部分是企業(yè)和機關團體購買的，從支付環(huán)節(jié)來作劃分是難以做到的。如有大量的個人購買、單位報銷的現(xiàn)象。單位購買和支付的部分按會計核算原則計入其經營成本，即中間投入。三是該指標僅包括有形的商品消費，而居民特別是城鎮(zhèn)居民在由溫飽向小康邁進過程中日益增長的住房、交通、醫(yī)療、教育、旅游等服務性消費均不在之列。這與居民消費結構轉型升級的趨勢不符。
5.統(tǒng)計方法不一致，直接影響了統(tǒng)計結果的可比性。例如目前我國的價格指數(shù)由于建立時間不一致等多方面的原因，有的采用拉氏指數(shù)有的采用帕氏指數(shù)有的采用定基指數(shù)有的采用環(huán)比指數(shù)；從定基指數(shù)看，又有1年、3年、5年和10年不等；從環(huán)比指數(shù)看，有的以上期為基期，有的以前三年的平均數(shù)為基期。由于企業(yè)投入產出結構、居民消費結構、進出口結構等引起的權重變化，使得各類價格指數(shù)統(tǒng)計結果差別較大，影響了價格指數(shù)的分析運用。又如GDP按照生產法縮減后的增長速度與按支出法縮減后的增長速度就有明顯的差異。
6.常規(guī)的月度、季度和年度統(tǒng)計核算的覆蓋面明顯不足，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的修正在很大程度上依靠經濟普查。一是規(guī)模較小的企業(yè)特別是第三產業(yè)中的非公有制企業(yè)以及與企業(yè)主業(yè)活動不同的附屬產業(yè)往往被忽視。二是非正規(guī)部門，如家政服務和自有房屋出租等也未納入統(tǒng)計核算的范圍。這在國家大力扶持民營經濟和發(fā)展第三產業(yè)的政策導向下不可小視。2005年經濟普查結果表明，2004年全國GDP比年度統(tǒng)計結果增加2.3萬億元，增加了16.8％。其中第三產業(yè)增加了2.13萬億元，占GDP總增加量的92.6％。
總之，我國統(tǒng)計效能低下從根本上說是由我國經濟體制、經濟發(fā)展和經濟管理水平決定的。但具體分析，既有被統(tǒng)計主體和中介機構行為不規(guī)范、政府監(jiān)督管理不力、統(tǒng)計執(zhí)法不嚴、核算體系轉軌時間過長，也有統(tǒng)計管理體制、統(tǒng)計制度與方法、統(tǒng)計指標不合理等多方面的原因。
提高我國統(tǒng)計效能的政策建議
由上述分析可知，要提高我國的統(tǒng)計效能，必須按照建立社會主義市場經濟體制、落實科學發(fā)展觀和推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，合理借鑒與運用聯(lián)合國1993年版的國民經濟核算體系改革現(xiàn)行統(tǒng)計管理模式，充分利用社會力量，完善統(tǒng)計制度、統(tǒng)計方法和統(tǒng)計指標，同時強化部門協(xié)作，加大統(tǒng)計違法處理力度，著力提高統(tǒng)計信息的準確性，建立低成本、高效率、能滿足各方面需求的現(xiàn)代統(tǒng)計體系。具體建議包括：
1.按照健全社會主義市場經濟體制的要求，努力提高基礎統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性。一是建立統(tǒng)計機構垂直管理體系，減少乃至杜絕地方政府對統(tǒng)計工作的干預，同時合理劃分中央與地方統(tǒng)計機構的職責。國家統(tǒng)計局直接負責各級地方統(tǒng)計部門的預算經費和人事任免與管理等事項，實施垂直管理，并重點負責統(tǒng)計制度與方法的制定、宏觀和總量統(tǒng)計核算；地方統(tǒng)計部門按照上一級的要求重點負責基礎統(tǒng)計和專業(yè)統(tǒng)計。二是企業(yè)要大力加強法人治理結構建設，提高經營管理的透明度，杜絕做假賬。三是運用“金卡”、“金財”“金稅”、“金關”等信息工程，實現(xiàn)財政、稅務、銀行、計劃、海關、工商、環(huán)保、證券、保險等部門信息共享，杜絕虛報瞞報。四是要充分發(fā)揮審計、會計、稅務、法律、資產評估、公證等社會中介服務機構作為第二政府的作用，通過嚴格執(zhí)法，使之公開、公平和公正執(zhí)業(yè)，提高統(tǒng)計基礎資料的真實性。五是加快社會征信系統(tǒng)建設，努力提高整個社會的誠實信用度。六是按照《統(tǒng)計法》的要求加大對違法違規(guī)行為的處理力度。
2.構建以政府為主體，行業(yè)協(xié)會、研究機構和社會專業(yè)統(tǒng)計服務機構為補充的統(tǒng)計機構體系。借鑒國際規(guī)范，改革行業(yè)協(xié)會管理體制和運行機制使之成為由企業(yè)發(fā)起和共同繳納會費的公開、公平和公正執(zhí)業(yè)的自律性中介服務機構以充分發(fā)揮其在行業(yè)統(tǒng)計信息方面的獨特作用。同時許可或授權一些知名研究所等機構依法從事某些專項的經濟和社會調查。
3.按照新國民經濟核算體系的要求，調整統(tǒng)計指標，將生產、分配、使用、融資核算作為一個有機整體對待，使核算結果相互驗證，提高核算結果的準確性。一是按照GDP核算以支出法為主的要求加強居民消費、總投資和進出口的核算并逐步形成季度核算制度。居民消費核算要由以社會消費品零售總額為主要依據(jù)轉到以居民家計調查為主要依據(jù)以準確把握居民服務消費的狀況。目前，我國居民家計調查的數(shù)據(jù)一般偏小，難以直接作為計算居民消費的依據(jù)。為此，要通過收入分配的貨幣化改革和金融的實名制，加強銀行、稅務、證券、保險、工商等部門的密切合作與交叉審計，提高居民可支配收入、總儲蓄、總消費和總投資的準確性。資本形成核算要轉向以企業(yè)財務核算和政府預算為主要依據(jù)，科學劃分固定資本類別。同時根據(jù)會計核算的審慎原則，加強資產和庫存的重置核算，以反映資產的市場價值和運行風險。二是適應經濟結構快速變動和新興行業(yè)不斷涌現(xiàn)的新趨勢，以縮短基期為突破口，將固定基期由10年縮短為5年，完善以不變價為計量單位的生產法核算。三是在分配核算方面要有針對性地加強初次分配和再分配核算。初次分配核算的重點是突出規(guī)范化和貨幣化建設；再分配核算的重點是細劃社會保障（包括失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、撫恤、救濟等）、財政轉移支付、個人所得稅繳納、社會捐贈與救助等方面。四是在直接融資規(guī)模不斷擴大的情況下，加強對資金流量的核算與分析非常必要。它可把生產、分配、使用與資金融通、國際國內融為一體，有利于從總體上把握全社會資金的流動格局與趨向。
4.建立健全統(tǒng)一可比的價格指數(shù)統(tǒng)計體系。要盡快完善和協(xié)調投入類、產出類和支出類等價格指數(shù)的編制方法，健全進出口和第三產業(yè)中非市場的貨物與服務部分的價格指數(shù)體系，適當增加和細劃統(tǒng)計樣本，合理確定樣本價值權數(shù)，盡量統(tǒng)一權數(shù)基期，并適時進行調整，為全面推行價格指數(shù)縮減法創(chuàng)造條件。
5.加強統(tǒng)計制度和統(tǒng)計方法的宣傳，在有效保守國家秘密的同時努力提高統(tǒng)計信息的利用效率。在我國新國民經濟核算體系逐步完善的過程中，要特別注意加強新舊統(tǒng)計制度和方法的對外宣傳。這是使社會公眾接受和認可統(tǒng)計結果的有效途徑。對少數(shù)關系到國家政治、經濟、國防等安全的內容要繼續(xù)實施嚴格的保密制度做到上下有別內外有別對其他多數(shù)內容可設定保密期限或通過各種媒體實行定期發(fā)布制度服務對象要兼顧政府、企業(yè)、居民和國外機構努力提高統(tǒng)計信息的透明度和利用效率。
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