在世界經(jīng)濟前景黯淡、全球化浪潮中貿(mào)易投資自由化深入發(fā)展和中國加入世界貿(mào)易組織（WT0）的國際國內(nèi)背景下，2001年以來中國吸收外商投資已經(jīng)發(fā)生了一些引人注目的變化，呈現(xiàn)出逆勢而上的良好態(tài)勢，開始了新一輪的外商投資增長，為國民經(jīng)濟的健康快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　加入WT0無論從直接還是間接來說，都對中國吸收外商投資產(chǎn)生重大影響。根據(jù)WT0基本原則和有關(guān)規(guī)定修改或調(diào)整有關(guān)外商投資法律法規(guī)和政策，使外商投資的進入及其生產(chǎn)經(jīng)營更利于按市場規(guī)律和國際慣例進行；市場開放承諾擴大了市場準入，拓寬了外商投資領(lǐng)域；關(guān)稅壁壘及非關(guān)稅壁壘的大幅度取消會降低外商投資成本，便利投資品、中間投入品和最終產(chǎn)品的進出口；WT0有關(guān)規(guī)定對中國管理外商投資提出了新的要求，客觀上有助于穩(wěn)定企業(yè)投資及生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，減少不可預期的人為風險。而所有這一切，都會為外商投資提供更加良好的外部環(huán)境。

　　一、制約中國吸收外商投資發(fā)展的主要因素

　　1.總體對外開放戰(zhàn)略的局限

　　由于中國的特殊情況，以往20多年的對外開放采取的都是逐步推進的發(fā)展戰(zhàn)略，其表現(xiàn)是：地域上先點（特區(qū)、開發(fā)區(qū)）后面（開放地區(qū)）、先沿海后內(nèi)地的遞進式開放；產(chǎn)業(yè)上先制造業(yè)后服務業(yè)，制造業(yè)開放幅度大而服務業(yè)開放限制多。這種模式在開放初期的合理性是顯而易見的，事實證明也是成功的。但在目前的形勢下，這種先試點后推廣的戰(zhàn)略模式已越來越難以適應經(jīng)濟、社會發(fā)展要求，也對吸收外商投資造成了極大制約。

　　開放初期，我們對很多問題不清楚，或把握不準，或國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)市場競爭能力較低，所以必須逐步開放以積累經(jīng)驗，完善管理，避免開放中的某些風險。但現(xiàn)在，改革開放已經(jīng)進行了20多年，我們的理論認識水平和實踐把握能力，以及企業(yè)競爭力等都有了大的提高，需要有新的對外開放戰(zhàn)略設計。否則，可能在不斷的試點中失去機遇。近年的情況已經(jīng)表明，“試點”式開放已經(jīng)成為某些部門、行業(yè)慢開放甚至不開放的盾牌，多個領(lǐng)域“試點”了七八年仍在試點就是證明。這是近年中國吸收外商投資停滯不前甚至下降的重要原因，同時也導致外商投資的質(zhì)量和水平難以有效提高。因為多數(shù)重要行業(yè)，尤其是服務業(yè)對外資進入限制過嚴，使得外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能順利進行。即使在制造業(yè)領(lǐng)域，由于各種各樣的投資、貿(mào)易限制措施，使得國內(nèi)市場競爭不充分，外商投資引入先進技術(shù)、產(chǎn)品、管理的壓力和動力大大減弱。

　　2.市場經(jīng)濟體制和市場競爭環(huán)境的局限

　　首先是市場經(jīng)濟法律體系不健全，法律基礎、立法程序、運行機制等仍未轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，有關(guān)法律法規(guī)中存在眾多與市場經(jīng)濟原則相悖的規(guī)定，執(zhí)行過程中也存在一些問題，對在市場經(jīng)濟環(huán)境中運行的外商投資造成了極大阻礙。有關(guān)政策變化幅度大，透明度低，統(tǒng)一性差，對外商投資仍以審批等行政管理手段為主，也給外商投資進入及生產(chǎn)經(jīng)營造成了困難。中國目前正按照加入WT0的承諾清理有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，但要全面清理完畢，直至從立法基礎和程序上符合WTO的基本原則如透明度、國民待遇等，還需進行大量的和長時間的工作。

　　其次是市場經(jīng)濟環(huán)境的局限。突出問題是國內(nèi)市場的地區(qū)分割和知識產(chǎn)權(quán)保護不力。國內(nèi)市場龐大本是中國吸收外商投資的重要因素，但地區(qū)分割降低了對外商投資的吸引力，或使得外商投資難以擴大規(guī)模。假冒偽劣泛濫，侵犯知識產(chǎn)權(quán)盛行，使得外商投資高新技術(shù)項目、轉(zhuǎn)讓先進技術(shù)和生產(chǎn)尖端產(chǎn)品的積極性大大降低，甚至出現(xiàn)外商為避免被侵權(quán)而轉(zhuǎn)移到別的國家生產(chǎn)再向中國出口的現(xiàn)象。這阻礙了我們利用外資注重引進先進技術(shù)和產(chǎn)品這一重要目標的實現(xiàn)，降低了外商投資的規(guī)模和水平。

　　3.宏觀經(jīng)濟環(huán)境的局限

　　從國際國內(nèi)情況看，中國近年來的經(jīng)濟增長率是全球最高的，2001年在美國經(jīng)濟陷入衰退的情況下我們?nèi)阅鼙３?.5%左右的增長更是難能可貴。但另一方面，我們也必須看到中國經(jīng)濟發(fā)展的特殊性。前幾年全球最高的增長速度并沒有帶來全球最快的外商投資增長甚至恰恰相反，也很說明問題。今后中國宏觀經(jīng)濟仍將緊縮運行，消費需求難有大的改觀，通貨緊縮短期難以緩解，還會使外商投資機會減少，盈利空間相對縮小。而且，中國經(jīng)濟增長仍是粗放型的，即使名義增長率是世界最高的，但內(nèi)在質(zhì)量不高，這必然會制約吸收外商投資的水平。

　　還必須關(guān)注的是，在繼續(xù)實施積極財政政策的情況下，外商投資還存在被“擠出”的可能。1998年以來，中國政府一直采取積極的財政政策，這對緩解消費需求不足、推動經(jīng)濟增長起了重要作用。但不可否認的是，對其它資金（包括國內(nèi)的民間資本和外商投資）的“擠出”效應也非常明顯。這幾年民營企業(yè)投資和外商投資低增長甚至負增長，就證明了這一點。我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，很多項目單位都愿意用財政資金或貸款，而不愿用外資，其原因是用國內(nèi)資金沒有約束，甚至可以不考慮效益和償還，而與外商合資、合作則要承擔市場經(jīng)營壓力，并且原企業(yè)領(lǐng)導還將喪失對企業(yè)的領(lǐng)導權(quán)，損失個人利益。2003年，我們還將繼續(xù)實行積極的財政政策，對外商投資的相關(guān)影響值得高度重視。

　　4.外商投資產(chǎn)業(yè)政策的局限

　　政府調(diào)控經(jīng)濟，很重要的手段是產(chǎn)業(yè)政策。自從中國提出建立社會主義市場經(jīng)濟和進行政府職能轉(zhuǎn)變以來，產(chǎn)業(yè)政策在宏觀經(jīng)濟管理中的作用越來越為人們所認識。但遺憾的是，在實踐中，產(chǎn)業(yè)政策的制訂過程、基本思路和政策措施往往帶有濃重的計劃經(jīng)濟痕跡，其效用因而大打折扣。這在外商投資產(chǎn)業(yè)政策中也有突出體現(xiàn)。1995年中國發(fā)布了“指導外商投資方向暫行規(guī)定”和“外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄”，1997年又對“目錄”作了修訂，2002年4月1日開始實行入世后修訂的新目錄。應該說，它基本體現(xiàn)了中國吸收外商投資產(chǎn)業(yè)政策的指導原則和引導方向，但整體思路和具體做法囿于計劃經(jīng)濟模式，并且目錄修訂滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和外商投資要求，因而未能實現(xiàn)對外商投資的有效引導，在實際工作中還出現(xiàn)了該鼓勵的鼓勵不了、該限制的限制不了的普遍現(xiàn)象。

　　目前外商投資產(chǎn)業(yè)政策的基本缺陷是，對外商投資的管理和引導仍然體現(xiàn)了國內(nèi)長期以來對經(jīng)濟、投資的管理思路，偏重于審批管理而忽視用市場手段進行引導。外商投資的所有項目，不管是限制的、允許的還是鼓勵的，都要由中央或地方政府進行立項及合同章程審批。由此，外商投資決策權(quán)受到很大限制。產(chǎn)業(yè)目錄開放度不夠，限制類項目過多，而鼓勵類項目卻缺乏真正力度。如，鼓勵類外商投資項目的立項、審批管理、資金配套等方面，與限制類項目是一樣的，只是所得稅方面有點優(yōu)惠。

　　5.外商投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心的局限

　　改革開放初期，中國供給能力嚴重不足，表現(xiàn)為市場上商品匱乏，所以利用外資首先是要解決增加生產(chǎn)的問題。另外，中國當時出口規(guī)模小，而國家要進行大規(guī)模技術(shù)改造，進口需求大，急需外匯，也需要吸收外商投資擴大出口生產(chǎn)能力。所以，中國吸收外商投資的產(chǎn)業(yè)重點都在生產(chǎn)領(lǐng)域，對外商投資項目有更多優(yōu)惠的兩類企業(yè)（技術(shù)先進和產(chǎn)品出口）都屬于生產(chǎn)型項目。對外商投資鼓勵效果最明顯的，也還是1986年制定的“國務院關(guān)于鼓勵外商投資的若干規(guī)定”。

　　但近年來，中國的情況已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，多數(shù)制造業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)能力供過于求，經(jīng)濟發(fā)展重心已由原來的主要是擴大生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)為提高有效供給能力，即要根據(jù)消費者需求提供更高質(zhì)量的商品和服務。這也就要求中國吸收外商投資的產(chǎn)業(yè)政策重心也應相應轉(zhuǎn)變，由原來的鼓勵生產(chǎn)型外商投資轉(zhuǎn)為鼓勵能夠提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的外商投資，即關(guān)聯(lián)效應強的服務領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外商投資。遺憾的是，我們未能適時進行這一轉(zhuǎn)變，致使應該鼓勵的不但沒有得到應有的鼓勵，甚至還有某些不合理的限制，制約了外商投資規(guī)模的擴大和質(zhì)量的提高。

　　必須說明的是，鼓勵外商投資的產(chǎn)業(yè)重心轉(zhuǎn)向服務業(yè)和農(nóng)業(yè)，并非意味著忽視制造業(yè)投資。中國今后相當長時期內(nèi)仍將處于初級工業(yè)化階段，制造業(yè)還須大力加強。不過在現(xiàn)實情況下，加強制造業(yè)的重要政策就是放寬限制，或者說，開放（不管）正是最好的鼓勵。

　　6.吸收外商投資方式的局限

　　從理論上來說，跨國公司的對外投資都是出于其全球性競爭的需要，基礎在于其技術(shù)、產(chǎn)品、管理、品牌等方面的所有權(quán)優(yōu)勢，這也就決定了其對投資的控制要求。并且，所有權(quán)優(yōu)勢越是明顯，其控制經(jīng)營的趨向也越明顯。近年跨國投資的發(fā)展，正驗證了這一理論，那就是收購、兼并成為對外投資的主導形式。

　　跨國收購、兼并所以能夠?qū)崿F(xiàn)，有兩個基本前提：一是需有載體，即東道國有值得收購、兼并的企業(yè)，這要求有規(guī)模經(jīng)濟基礎和在此基礎上產(chǎn)生的具有某種競爭優(yōu)勢的企業(yè)；二是有適宜的環(huán)境，使外資進行的收購、兼并能夠順利實施。對于中國來說，前者有優(yōu)勢，而后者卻極為欠缺。

　　中國雖然是發(fā)展中國家，但國內(nèi)市場規(guī)模龐大，產(chǎn)業(yè)門類齊全，并有一定發(fā)展基礎。總體上看，中國資產(chǎn)存量巨大，僅國有企業(yè)的存量資產(chǎn)就達數(shù)十萬億元，外資進入進行收購、兼并的天地廣闊。從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域看，工業(yè)行業(yè)的輕工、紡織、服裝、食品、家電等都有一批具有相當競爭力和生產(chǎn)規(guī)模的企業(yè)，較容易通過出讓股權(quán)等方式與外資合作。汽車、化工、醫(yī)藥等雖然沒有達到規(guī)�；�生產(chǎn)和具有較強競爭力的企業(yè)，但行業(yè)發(fā)展?jié)摿�巨大，企業(yè)整合要求高，也可以對外轉(zhuǎn)讓或出售。服務領(lǐng)域的銀行、保險、電信、流通等更是潛力巨大，金融資產(chǎn)存量達17萬億元，幾大電信企業(yè)的資產(chǎn)也都在數(shù)百億元，并且這些大型企業(yè)又在某種程度上處于壟斷經(jīng)營狀態(tài)，更適宜于對外資的股份轉(zhuǎn)讓或出售等。所以從這個角度看，中國非常便于利用跨國投資中的收購兼并方式。

　　但遺憾的是，中國卻缺乏實施外資收購、兼并的基本條件，尤其缺乏必要的法律和政策環(huán)境。中國吸收外商投資20多年了，雖然引資規(guī)模有了出乎意料的擴展，國際、國內(nèi)環(huán)境也有了重大變化，但引資的方式卻沒有相應的變化。實際上，在中國的合資項目中，已經(jīng)使用了收購、兼并這樣的方式，但操作過程中，卻還用傳統(tǒng)合資辦法。如，在資產(chǎn)評估、組織形式、項目審批以及企業(yè)成立后的股份轉(zhuǎn)讓等各個方面，我們用的還是傳統(tǒng)的對外商投資的管理方式。究其原因，首先是意識形態(tài)方面的，認為國內(nèi)企業(yè)賣給外資不好聽，國有企業(yè)賣給外資更是問題。所以，即使是屬于國有資產(chǎn)撤出領(lǐng)域的中小企業(yè)也不能賣，甚至賣給國內(nèi)的民營企業(yè)也有極大阻礙。其次是缺乏必要的法律和政策。收購、兼并對法律、政策的要求很高，能不能做、如何做等都需要規(guī)范和保障，但我們至今為止尚沒有相應法律法規(guī)。再次是沒有產(chǎn)權(quán)交易市場。外資仍不能介入中國的股票市場，并且法人股也還不能交易，各地建立的產(chǎn)權(quán)交易中心往往行政色彩濃重，缺乏市場化基礎，操作也不規(guī)范。最后是沒有配套的中介服務機構(gòu)，如會計師事務所、律師事務所、信息咨詢服務中心等。這些因素造成了中國吸收外資方式與國際通行方式難以吻合的矛盾。這也是近年中國吸收外資下降的原因之一。假如今后不能在這方面盡快突破，中國吸收外資仍將受到極大局限。

　　還需強調(diào)的是，越是高新技術(shù)領(lǐng)域，外商投資的控制趨向越強，越愿意使用收購、兼并方式，甚至要求控股。目前跨國收購、兼并主要發(fā)生在汽車、化工、制藥、電子和金融、電信等領(lǐng)域就說明了這點。如果我們不能充分使用這一形式，不但會大大制約中國吸收外商投資規(guī)模的擴大，還會限制外商投資水平的提高。

　　7.資本市場開放的局限

　　中國鼓勵外商投資于制造業(yè)，基本是產(chǎn)業(yè)資本，這與利用外商投資的主要目的（引進技術(shù)、產(chǎn)品、管理、銷售網(wǎng)絡等）是一致的。但現(xiàn)在，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，甚至在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，風險投資、基金投資、證券投資等都是不可或缺的，而這些資本，往往是不見得有技術(shù)、產(chǎn)品、管理的金融資本，其運作方式和要求與產(chǎn)業(yè)資本有極大不同，用吸引產(chǎn)業(yè)資本的辦法來吸引金融資本難有成效。那么，如何進一步開放資本市場、建立相應法律法規(guī)體系、完善中介服務體系，以更好地引進金融資本，就成為今后中國吸收外商投資工作中必須重視的一個問題。資本市場開放應比一般領(lǐng)域開放更為慎重，但開放滯后也會在避免沖擊的同時喪失了發(fā)展機遇。

　　8.吸收外商投資載體的局限

　　由于經(jīng)濟和企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實狀況，中國引資的主體都是國有企業(yè)。

　　中國實行了幾十年的計劃經(jīng)濟。經(jīng)過20年的改革開放，其它經(jīng)濟成份雖然得到了很快發(fā)展，但國有企業(yè)在很多領(lǐng)域，尤其是關(guān)系國計民生的重點產(chǎn)業(yè)，仍居主導地位。所以，吸收外商投資也以國有企業(yè)為主，民營企業(yè)則剛剛起步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)也多屬中小項目。但完全市場化的外商投資在經(jīng)營目標、經(jīng)營理念、經(jīng)營機制、管理模式等方面與國有企業(yè)都存在不可避免的矛盾沖突。并且，近年尚未合資的國有企業(yè)的優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)越來越少，導致近年外商控股甚至獨資的越來越多。中國經(jīng)濟中最有活力的民營企業(yè)在與外商的合資合作方面，除了本身水平較低之外，還受到各種政策的局限。如，在立項審批方面就首先遇到麻煩�，F(xiàn)在看來，短期內(nèi)其它類型企業(yè)受制于本身發(fā)展水平和政策局限，仍不能成為外商投資的主要載體，而國有企業(yè)的改革和脫困任重道遠，與外商在更高層次上的合作尚待時日。

　　9.吸收外商投資要素優(yōu)勢的局限

　　中國吸收外商投資規(guī)模的多少、質(zhì)量的高低，歸根到底還是綜合引資要素優(yōu)勢相互作用的結(jié)果。近年中國外商投資情況表明，我們的引資要素優(yōu)勢在全球范圍內(nèi)的競爭力相對減弱。

　　中國吸收外商投資主要依靠兩方面的優(yōu)勢：一是勞動力、土地、自然資源等生產(chǎn)要素豐富而且廉價，這對于吸收制造業(yè)尤其是出口導向的外商投資起了關(guān)鍵作用；二是市場廣闊，雖然整體經(jīng)濟發(fā)展水平和人均消費水平低，但市場層次多、消費人口基數(shù)大并且原來的市場開發(fā)水平遠遠不夠，國內(nèi)市場的開拓余地極大，因而吸引了當?shù)厥袌鋈∠虻耐馍掏顿Y，如日用化工、啤酒飲料、家用電器、汽車電子、制藥等領(lǐng)域的外商投資。但隨著世界經(jīng)濟全球化的發(fā)展和貿(mào)易自由化的加深，以及技術(shù)創(chuàng)新突飛猛進，廉價生產(chǎn)要素對于吸引外商投資的作用相對減弱。由于生產(chǎn)能力的急劇增加和人均收入和消費水平增長緩慢，國內(nèi)市場出現(xiàn)階段性飽和，大部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品供過于求，市場優(yōu)勢也在減弱。另一方面，技術(shù)創(chuàng)新能力不足、勞動力素質(zhì)較低、市場機制不健全、市場競爭不規(guī)范、服務體系不完善并且效率低服務差等情況又沒有得到根本改善，所以，中國吸收外商投資的總體競爭優(yōu)勢反而有所降低。

　　此外，不能不提的是，由于對基本國情和發(fā)展水平缺乏準確把握，過于強調(diào)吸引高新技術(shù)投資、跨國公司投資，歧視甚至限制外商向有利于發(fā)揮比較優(yōu)勢的中小型、勞動密集型企業(yè)投資，并且過于依賴行政手段實現(xiàn)政策目標，從而違背了經(jīng)濟規(guī)律，削弱了產(chǎn)業(yè)升級的基礎，大大局限了市場準入程度，客觀上導致應該進來的外資沒有進來。

　　二、今后吸收外商投資的法律和政策的調(diào)整思路

　　1.盡快落實入世協(xié)議中有關(guān)外商投資部分的承諾，使有關(guān)的法律法規(guī)和政策能順利銜接，打通外商投資進入渠道，為外商投資規(guī)模的擴大和水平提高提供基本保證

　　應建立市場化取向的、開放的外商投資產(chǎn)業(yè)政策。修改目前的目錄劃分方法，對外商投資只規(guī)定禁止和限制兩類。其中，限制類中不應包括原來所謂的“生產(chǎn)能力供大于求”行業(yè)，而鼓勵類則納入國家統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策中。禁止類和限制類只包含出于國家安全、文化傳統(tǒng)或其它特定原因而禁止或限制的外商投資，應根據(jù)改革和發(fā)展需要以及國際趨勢盡量縮小其范圍，商業(yè)、外貿(mào)等屬于市場競爭的行業(yè)（甚至不算是“行業(yè)”）不應列為限制類。

　　在新的外商投資產(chǎn)業(yè)政策中，還應該體現(xiàn)出吸收外商投資重心的轉(zhuǎn)移。這樣的轉(zhuǎn)變可以通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策來體現(xiàn)。對鼓勵外商投資的某些項目，主要是國家鼓勵發(fā)展的高新技術(shù)領(lǐng)域項目及有益于實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標，如創(chuàng)造就業(yè)、有利于生態(tài)保護等項目，實行稅收、信貸等多方面的優(yōu)惠。也可以通過減少限制、擴大開放來體現(xiàn)，尤其是對金融、電信、商業(yè)、外貿(mào)以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、倉儲、運輸、銷售等項目。

　　2.高度重視投資和貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)

　　入世后，若外商投資政策不能先于貿(mào)易政策大幅度放松，則可能出現(xiàn)我們最不希望看到的貿(mào)易替代情況。在電子及通信設備制造、汽車、化工、鋼鐵等行業(yè)都可能出現(xiàn)這類問題。在貿(mào)易壁壘減弱或取消以前，如不放松對這些行業(yè)外商投資股權(quán)比例、產(chǎn)品銷售等方面的限制，外商將通過在其它國家生產(chǎn)再向中國出口產(chǎn)品來彌補，造成在中國投資規(guī)模萎縮的情況。初步估算，受此影響的外商投資每年可能在160億美元～200億美元之間。

　　建議根據(jù)中國入世承諾的市場開放進度表，提前1～2年放開有關(guān)的外商投資限制政策。

　　3.根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策實施情況制訂有針對性的利用外資政策

　　在積極財政政策情況下，也要注重積極發(fā)揮外商投資的作用，避免被“擠出”。應明確，積極財政政策是迫不得已而為之。凡是能夠讓市場資金（當然包括外商投資）做的，財政資金就退出或只起配套、帶動作用。從國家長遠經(jīng)濟發(fā)展、從改善政府財政狀況來說，這都是必須的，同時也為吸收外商投資提供了空間。但要做到這點，國家計委、財政部等部門需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)政策。在項目審批、財政資金和外資的使用等方面要有新的調(diào)整。

　　4.通過擴大開放、強化市場競爭，促進外商投資，引入先進技術(shù)、高端產(chǎn)品、建立研發(fā)中心和擴大當?shù)夭少?/STRONG>