內(nèi)容提要：本文通過(guò)分析公共物品和服務(wù)的特點(diǎn)，指出了傳統(tǒng)由國(guó)家專營(yíng)的局限性，為民間資本投資于公共領(lǐng)域提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，提出了四種有效投資方式，為我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了借鑒。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，包括內(nèi)外環(huán)境分析，總結(jié)了發(fā)展的意義，也對(duì)政府和民營(yíng)企業(yè)提出了進(jìn)一步改革的要求。

　　關(guān)鍵詞：民營(yíng)化　公共物品　自然壟斷　合同承包　特許經(jīng)營(yíng)　法令委托

　　近年來(lái)，在全球民營(yíng)化浪潮強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下，傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域（包括公共物品及服務(wù)）面臨著很大的挑戰(zhàn)，各國(guó)政府相應(yīng)出臺(tái)了一系列的措施，放寬了對(duì)公共領(lǐng)域的規(guī)制，對(duì)公共物品及服務(wù)的提供主體、方式、效益等方面進(jìn)行了各項(xiàng)改革，引導(dǎo)和鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)有效形式參與或承擔(dān)公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和管理，改變了以往完全由政府充當(dāng)公共物品及服務(wù)提供者角色的傳統(tǒng)觀念，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在公共領(lǐng)域的投資開辟了新路子，為我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了新契機(jī)。

　　一、背景

　�。ㄒ唬┦紫戎厣陜蓚�(gè)定義：公共物品和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)

　　公共物品的嚴(yán)格定義是薩謬爾遜在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》1954年11月號(hào)上發(fā)表的《公共支出的純理論》中提出的，按照他的定義，純粹的公共物品是指這樣的物品，即每個(gè)個(gè)人消費(fèi)這樣的物品不會(huì)導(dǎo)致任何其他個(gè)人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。更通俗地來(lái)解釋，公共物品是與私人產(chǎn)品相對(duì)而言的。理論上就大多數(shù)公共物品而言，由于它的邊際成本為零，因此是不依靠競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)來(lái)提供的，按傳統(tǒng)意義上來(lái)說(shuō)應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，純粹的公共物品種類是非常稀少的，如空氣、地下水，更多的是具有部分公共物品特征的產(chǎn)品，即所謂的混合物品或準(zhǔn)公共物品，如收費(fèi)公路、電力服務(wù)、高等教育和培訓(xùn)等。政府支出范圍的爭(zhēng)論也大多集中于此。

　　民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是相對(duì)于國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)而言的，除了一部分國(guó)家經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)形式（公有國(guó)營(yíng)和私有國(guó)營(yíng)），所有的經(jīng)濟(jì)形式都應(yīng)是民營(yíng)。主要包括：國(guó)有民營(yíng)，集體所有制經(jīng)濟(jì)，外資、個(gè)體私有私營(yíng)。它不同于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)（范圍更�。�，也不能等同于非公有經(jīng)濟(jì)，雖都是民有民營(yíng)，但“非公有”是一個(gè)所有權(quán)的概念，而它是一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。

　　（二）傳統(tǒng)意義下政府專營(yíng)的弊端

　　由于公共物品理論上具有的非競(jìng)爭(zhēng)性特征，忽視了產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)和提供之間的區(qū)別，錯(cuò)誤地認(rèn)為如果政府放棄了生產(chǎn)者的功能，就自然放棄了提供者的角色，因此，公共物品在過(guò)去一般由政府獨(dú)家生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、提供和管理。但由于政府往往依據(jù)國(guó)家權(quán)力，缺乏有效利用資源和節(jié)約的動(dòng)力，且不會(huì)因績(jī)效不佳而受到懲罰，極易出現(xiàn)“自然壟斷”。誠(chéng)然，有些現(xiàn)象在民營(yíng)部門同樣存在，但民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng)不善，要么被兼并，要么破產(chǎn)。而政府部門經(jīng)營(yíng)不善不僅不會(huì)被兼并，而且可能獲得更多的預(yù)算———期望借此提高其績(jī)效，盡管這種做法往往是徒勞的。主要表現(xiàn)在所提供的公共物品的質(zhì)量低劣、資源浪費(fèi)和無(wú)效率，人浮于事，缺乏管理技能和管理權(quán)限，公共部門的持續(xù)虧損和債務(wù)增加，政府財(cái)政開支和赤字的增加，甚至滋生了大量尋租和腐敗現(xiàn)象。

　�。ㄈ�）主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共領(lǐng)域改革的實(shí)例

　　傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，微觀領(lǐng)域應(yīng)由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則由政府部門壟斷，而新公共管理運(yùn)動(dòng)則從根本上改變了這一觀念。在西方的公共管理改革中，都比較注重對(duì)過(guò)于單一的壟斷的公共領(lǐng)域進(jìn)行改革，更多地依靠民營(yíng)部門的制度安排，而較少的依靠政府去滿足社會(huì)需要。努力引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、承包等多種形式，鼓勵(lì)民間資本投資于公共領(lǐng)域，提高公共物品的提供績(jī)效。

　　在英國(guó)，1979年撒切爾政府上臺(tái)后，就開展了一系列的公共領(lǐng)域改革，主要表現(xiàn)在政府按照市場(chǎng)規(guī)則，將許多經(jīng)營(yíng)不善的政府服務(wù)功能交予民間資本投資經(jīng)營(yíng)，將部分生產(chǎn)可收費(fèi)公共物品的公營(yíng)企業(yè)民營(yíng)化。鼓勵(lì)國(guó)企與民企競(jìng)爭(zhēng)，出售不良的國(guó)營(yíng)企業(yè)，發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。在美國(guó)，繼70年代末政府放松證券、航空、通訊管制后，又采取一系列的措施來(lái)打破政府獨(dú)家壟斷。如圣保羅市吸引和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)從事原來(lái)由政府承擔(dān)的垃圾收集工作，減輕了財(cái)政壓力；甚至由政府負(fù)責(zé)的傳統(tǒng)職能———如警察和監(jiān)獄也開始了民營(yíng)化的嘗試，田納西州新建三所監(jiān)獄，兩所由政府經(jīng)營(yíng)，另一所則交由一家民營(yíng)企業(yè)，提高了經(jīng)營(yíng)效益，而監(jiān)禁正作為一種生意出現(xiàn)，使政府的稅收大增。在日本，主要是為了實(shí)現(xiàn)“由官向民的轉(zhuǎn)移”，即按市場(chǎng)原理和個(gè)人自我負(fù)責(zé)的原則，民營(yíng)企業(yè)能做到的交由民企完成，中央政府處理事務(wù)職能是對(duì)民間活動(dòng)的補(bǔ)充，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在鐵路、電信電話、煙草專賣取得了很大成績(jī)，尤其是鐵路方面的改革消除了每年都要出現(xiàn)的2兆日元的巨額赤字。

　　二、民營(yíng)資本投資公共領(lǐng)域的方式

　　通過(guò)以下幾種投資方式，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)可以同國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作發(fā)展。

　　（一）合同承包

　　通過(guò)競(jìng)標(biāo)，獲勝的民營(yíng)企業(yè)可以和政府簽訂承包合同，確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，把生產(chǎn)成本降低至最低限度，政府可以通過(guò)財(cái)政采購(gòu)向其購(gòu)買提供的公共物品和服務(wù)。市場(chǎng)可以檢驗(yàn)是由政府自己生產(chǎn)還是向別人購(gòu)買的抉擇。

　　政府提供公共物品和服務(wù)通常成本比較高而且可能質(zhì)量差，其原因不在于政府部門雇員的素質(zhì)比私營(yíng)部門雇員差，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)會(huì)給政府官員和廣大民眾更多的自由選擇機(jī)會(huì)，而競(jìng)爭(zhēng)又能帶來(lái)更多成本收益比較高的公共服務(wù)。從總體上講，合同承包能提高單位時(shí)間內(nèi)單個(gè)雇員產(chǎn)出量的提高，從而提高了生產(chǎn)率，卻沒有降低工資，這要比政府直接提供公共物品及服務(wù)效率高。

　　這時(shí)，政府運(yùn)用合同外包可以提供直接面向市民的服務(wù)：如垃圾收集處理、公共房屋維護(hù)、路面維護(hù)等；以及獲取自身輔助服務(wù)：如貸款處理、視聽服務(wù)、車輛維修等。美國(guó)常見的64種市政服務(wù)中，平均有23%以合同方式外包給民營(yíng)部門。州政府業(yè)務(wù)中，平均有14%合同外包給民營(yíng)部門。地方政府的200多項(xiàng)服務(wù)由合同承包商提供。比如O＆M合約（運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的外包），這種形式下民營(yíng)部門對(duì)合同標(biāo)的物的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)承擔(dān)全部的責(zé)任，但不承擔(dān)資本上的風(fēng)險(xiǎn)。

　�。ǘ�）特許經(jīng)營(yíng)

　　某些民營(yíng)部門接受政府授予的某種權(quán)利（通常是排他性權(quán)利）———直接向公眾出售其產(chǎn)品或服務(wù)。而民營(yíng)部門通常為此向政府付費(fèi)。像合同外包一樣，在特許經(jīng)營(yíng)方式下，政府成為安排者，民營(yíng)部門成為生產(chǎn)者，兩者區(qū)別在于對(duì)生產(chǎn)者支付的方式不同：合同外包安排下政府向生產(chǎn)者支付費(fèi)用，而特許安排下接受特許權(quán)的向安排者支付費(fèi)用。

　　一種是涉及公共場(chǎng)域的使用，如廣播電視、公共汽車、公用事業(yè)（電力、天然氣、水）等公共設(shè)施，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施（公路、鐵路、橋梁），這些都可以作為可收費(fèi)物品，價(jià)格機(jī)制對(duì)其同樣適用，這些物品的最終消費(fèi)者或政府中介可以為它們的“使用”直接付費(fèi)，可以收回運(yùn)營(yíng)成本，比稅收補(bǔ)貼的服務(wù)更公平，比政府直接生產(chǎn)一般來(lái)說(shuō)也更廉價(jià)。比如BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓），在政府授予的特許權(quán)下，民營(yíng)部門可以為設(shè)施建設(shè)融資并建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施，在特定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，它有權(quán)向用戶收取費(fèi)用，等期限結(jié)束后，所有權(quán)要交給有關(guān)政府部門，政府仍對(duì)這些項(xiàng)目有戰(zhàn)略上的控制權(quán)———也是出于政治上的考慮。

　　第二種是租賃，即可以租用政府的有形資產(chǎn)從事商業(yè)活動(dòng)，直至被出售，這里是政府承擔(dān)資本投資責(zé)任。比如LBO（租賃—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)），在這種形式下，民營(yíng)企業(yè)被授予一個(gè)特權(quán)，利用自己的資金擴(kuò)展并經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有的設(shè)施，享有取得合理回報(bào)的權(quán)利，同時(shí)必須向政府部門繳納租金。

　　（三）法令委托

　　即政府把提供某項(xiàng)公共服務(wù)作為一種對(duì)民營(yíng)企業(yè)的法定要求，那么，民營(yíng)部門就成了這項(xiàng)公共服務(wù)的提供者。在這里，政府不再直接提供服務(wù)，民營(yíng)部門就代替政府為公眾提供服務(wù)（如殘疾人照顧、就業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)救濟(jì)等），公眾以支付高物價(jià)的方式間接為這些服務(wù)付費(fèi)，而不是通過(guò)納稅方式直接支付。民營(yíng)部門通過(guò)這些服務(wù)的提供，雖然不能直接獲得經(jīng)濟(jì)利益，但為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展提供保障，民營(yíng)部門也間接享受到了來(lái)自整個(gè)良性發(fā)展環(huán)境的積極影響。

　�。ㄋ模┵�(gòu)買國(guó)營(yíng)企業(yè)

　　由于某些提供公共物品及服務(wù)的國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不經(jīng)濟(jì)，政府將其部分或完全出售給民營(yíng)企業(yè)，或與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作。具體方式包括注入民營(yíng)資本股份，通過(guò)拍賣競(jìng)得經(jīng)營(yíng)權(quán)等，從而形成事實(shí)上的合資企業(yè)，將民營(yíng)資本的管理、資金、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)能力運(yùn)用到該企業(yè)中，以期盈利。民營(yíng)部門可以提供政府無(wú)法滿足的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，尤其在一些發(fā)展中國(guó)家，民營(yíng)部門同國(guó)家資本相結(jié)合，共同投資建造和管理道路、橋梁、自來(lái)水系統(tǒng)等。如美國(guó)政府出售不再需要的土地、建筑、設(shè)備和其他資產(chǎn)司空見慣，這也有助于防止政府部門的盲目擴(kuò)張。民營(yíng)資本可以通過(guò)注入資本和提供技術(shù)建立合資企業(yè)，獲得一部分股份，并掌握企業(yè)的控制權(quán)，政府也可以從剩下的那一部分股份中獲取回報(bào)。當(dāng)然政府為了避免招致低價(jià)出售國(guó)企的公眾指責(zé)，通常會(huì)分批分階段出售，市場(chǎng)會(huì)為其確定適當(dāng)?shù)膬r(jià)位，如日本、德國(guó)分步出售國(guó)有電信公司。

　　三、意義及啟示

　　（一）意義

　　1、對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)把一些公共物品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)交給富有活力的民營(yíng)部門，引入高技術(shù)活動(dòng)，可以變?cè)瓉?lái)的資不抵債為盈利狀況，增加政府稅收收入，減少政府開支和債務(wù)；使公眾得到更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)，提高人民生活水平，減少尋租和腐敗不良現(xiàn)象，擴(kuò)大公眾支持的廣度和深度。

　　2、對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，在全球性由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大環(huán)境下，被壓抑了多年的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)終究要煥發(fā)出勃勃生機(jī)。它本身所具有的追求良好績(jī)效的動(dòng)力，推動(dòng)其不斷地生產(chǎn)出高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，可以彌補(bǔ)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的不足，豐富市場(chǎng)，獲得應(yīng)有的利潤(rùn)；向國(guó)家上繳為數(shù)可觀的稅金，支持了國(guó)家財(cái)政；并且吸收了大量勞動(dòng)力，解決了就業(yè)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)，為自己的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)美好的前景。

　�。ǘ�）啟示

　　在我國(guó)，當(dāng)前的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)還受到內(nèi)外各種因素的制約，影響了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在公共領(lǐng)域的發(fā)展，如法制、體制、金融等方面的制約，民營(yíng)企業(yè)的國(guó)民待遇顯低于外資企業(yè)。由于國(guó)家對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用在歷史上定位不同，強(qiáng)調(diào)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在某些特定領(lǐng)域的壟斷，因此政府實(shí)際上限制了很多領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍，當(dāng)然也包括公共領(lǐng)域。我國(guó)當(dāng)前的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)主要集中于餐飲、手工業(yè)和建筑業(yè)等行業(yè)，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的涉及非常有限。

　　同時(shí)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部也存在著諸多不夠科學(xué)的地方，如家族經(jīng)營(yíng)來(lái)源的民營(yíng)企業(yè)管理方式老化，國(guó)有銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的不信任，使本應(yīng)充滿生機(jī)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)融資困難重重，使之主要依存自身積累資金發(fā)展，因此，抵制風(fēng)險(xiǎn)的能力不夠強(qiáng)大。很多民營(yíng)企業(yè)小富即安，不具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光，尤其在面臨外來(lái)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)沒有充分的準(zhǔn)備，這些都阻礙了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　在我國(guó)強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控的大環(huán)境下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還要期待政府各項(xiàng)政策措施的相應(yīng)提供。政府要放寬各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，給其以積極的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，強(qiáng)化其“國(guó)民地位”，除了一些涉及國(guó)家安全和必須由國(guó)家壟斷的領(lǐng)域民間資本不宜進(jìn)入外，其它領(lǐng)域都應(yīng)允許其進(jìn)入。尤其政府應(yīng)積極推進(jìn)公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革開放，開放電站、供水、供氣等能源類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營(yíng)；開放城市道路、鐵路、港口等交通類的建設(shè)經(jīng)營(yíng)；開放城市生活垃圾污水處理、防沙治沙等環(huán)保類建設(shè)經(jīng)營(yíng)；鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入教育、衛(wèi)生、社保等服務(wù)性領(lǐng)域。

　　當(dāng)然也要相應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制，保證民營(yíng)經(jīng)濟(jì)向有利于社會(huì)、有利于人民的方向發(fā)展。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)本身也要優(yōu)化自身資本結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，加快現(xiàn)代企業(yè)制度改革，加大技術(shù)創(chuàng)新力度，面向國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)需要，為各專業(yè)領(lǐng)域投資奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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