[摘要]我國最低生活保障制度發(fā)展由最初的救急型舉措經(jīng)由道義性扶貧，最后達(dá)到制度性救助，由片面的城市低保制度向農(nóng)村低保制度擴(kuò)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的最低保障。在這種制度變遷的背后，反映著社會(huì)理念和制度水平的提升。特別是全社會(huì)最低生活保障制度的正式建立，為構(gòu)筑國民公平底線，分享社會(huì)發(fā)展成果，穩(wěn)定百姓預(yù)期，消除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立共享社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　[關(guān)鍵詞]社會(huì)救助，道義性救濟(jì)，制度性救助，最低保障制度

　　社會(huì)救助制度是國家和社會(huì)為保障公民基本的生存權(quán)利和維護(hù)其最低生活需要所建立的扶貧制度，是社會(huì)保護(hù)體系最后一道安全網(wǎng)，它的變遷和演進(jìn)，從基礎(chǔ)層面反映出社會(huì)理念與制度水平的提升。我國的救助制度從建立到現(xiàn)在，經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，由最初的殘補(bǔ)性舉措發(fā)展成一項(xiàng)重要的現(xiàn)代社會(huì)制度，并且推動(dòng)社會(huì)發(fā)生重大變化。

　　一、由救急型舉措向扶貧型救濟(jì)的轉(zhuǎn)變

　　改革開放前，因左的思想影響，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，國家財(cái)力匱乏，無法對普遍貧困者予以施救，只能扶危救難，所以，救急性的舉措成為當(dāng)時(shí)的主要保障形式。這種“救急”主要表現(xiàn)在兩方面：一是救災(zāi)，二是救危。

　　救災(zāi)是對災(zāi)民的救助。我國是個(gè)多災(zāi)害國家，每年發(fā)生大的自然災(zāi)害約在數(shù)十起，其中尤以水災(zāi)、旱災(zāi)為甚。每當(dāng)災(zāi)害來臨，人民生命和財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅，因此國家動(dòng)用有限財(cái)力扶助災(zāi)民度過災(zāi)荒。救危是指對社會(huì)中那些無勞動(dòng)能力、無任何生活來源、又無任何依靠的特困人員的救助。這些人大都是孤老殘幼，無任何生活出路，屬于特殊危難人群，只能依靠國家扶助。這兩類群體是急需救助的人員，通常以實(shí)物救助為主，如糧食、衣物、煤柴等，以解決生存危機(jī)。

　　急救型救助的特點(diǎn)是，以少量的物資解救特殊群體的燃眉之急，并不是對一般性貧困進(jìn)行常規(guī)性救助，救濟(jì)的水平非常低下，缺乏操作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，危機(jī)一旦過去，救濟(jì)立即解除，即常說的“救急不救貧”。由于這種措施并沒有涉及到常規(guī)性貧困，所以我國改革前的貧困現(xiàn)象普遍存在。

　　由救急型舉措向普遍扶貧型救濟(jì)轉(zhuǎn)變是在改革開放以后。所謂扶貧型救濟(jì)是指救濟(jì)對象不單單是那些危急群體，而是對達(dá)到一定貧困程度的群體開展普遍性救助。這種轉(zhuǎn)變的前提是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使國家有了一定財(cái)力，同時(shí)，由于我國引入市場經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)競爭加劇，社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)性貧困所帶來的危機(jī)感已經(jīng)超過災(zāi)害性貧困，社會(huì)穩(wěn)定受到威脅。當(dāng)時(shí)我國在城市和農(nóng)村采取了不同的助困形式，城市開展補(bǔ)貼式救濟(jì)，農(nóng)村開展了開發(fā)式扶貧。

　　我國城市的扶貧緣于新貧困群體的產(chǎn)生。改革后，國有企業(yè)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)大面積虧損、停產(chǎn)、甚至倒閉，職工停業(yè)待崗，收入銳減。加之企業(yè)改制，減員增效，大量職工被辭退和提前退休，失去生活來源。當(dāng)時(shí)，舊的保障體制已不復(fù)存在，新的保障制度還未建立，這使那些在職、失業(yè)和退休職工的生活受到極大影響，成為中國轉(zhuǎn)型期新的貧困群體，對社會(huì)的安全和穩(wěn)定構(gòu)成巨大威脅。針對這種情況，國家開展了大面積的城市助困活動(dòng)，采取的方式是，一方面通過扶植企業(yè)達(dá)到救助困難職工生活的目的；另一方面是對下崗職工進(jìn)行補(bǔ)貼。國家通過直接撥款、銀行貸款的方式給困難企業(yè)職工發(fā)放工資、生活補(bǔ)貼等，其救濟(jì)的范圍之廣是歷史罕見的。

　　對于農(nóng)村的貧困救助主要是從1985年開始的。改革初期，農(nóng)村率先進(jìn)行了土地承包制度的改革，從人民公社制向聯(lián)產(chǎn)責(zé)任包干制轉(zhuǎn)變，農(nóng)村的生產(chǎn)力一下子進(jìn)發(fā)出來，廣大農(nóng)民的收入也隨之提高，貧困人口大幅度降低。從1978年的2.5億減少到1985年的1.25億。然而，1985年以后，農(nóng)村的發(fā)展明顯落后于城市的發(fā)展，農(nóng)民收入增長緩慢，特別是各種物價(jià)的輪番上漲，使農(nóng)民的實(shí)際收入呈下降趨勢，貧困現(xiàn)象又開始大幅度回潮。為此，國家開始發(fā)起農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃。經(jīng)過大力扶貧，從1985年的1.25億減少到2000年的3000多萬。農(nóng)村的扶貧主要是開發(fā)式扶貧，除了救濟(jì)款外，還包括提供生產(chǎn)資料，技術(shù)、發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款、提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策等，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)，提高收入，改善生活。

　　由救急型舉措向扶貧型救濟(jì)的轉(zhuǎn)變反映出社會(huì)觀念上的重大轉(zhuǎn)變：即民生價(jià)值帶有根本性的提升。過去在左的思想影響下，人道主義被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)腐朽思想受到批判，民生價(jià)值受到極大貶值，導(dǎo)致生活服從生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)服從政治、因而出現(xiàn)了GDP與貧困同步增長的狀況。體制的改革促進(jìn)了思想的轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制內(nèi)部所蘊(yùn)涵的平等、民主原則，推動(dòng)新的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生，個(gè)體地位與民生價(jià)值隨著這種民主和平等氛圍得到提升，階層分化的沖突和社會(huì)穩(wěn)定要求進(jìn)一步促進(jìn)了對貧困群體的關(guān)照，因而普遍性的扶貧救助成為時(shí)代訴求。但是，這種從人道出發(fā)的社會(huì)救助存在著先天的缺陷，即它是從同情心理出發(fā)產(chǎn)生的人際關(guān)照，沒有上升到社會(huì)責(zé)任和民生權(quán)利的制度安排層面，因而與現(xiàn)代公民理念的國家治理原則還有差距。

　　二、從道義性救濟(jì)向制度性救助轉(zhuǎn)變

　　在最低保障制度建立以前，不論是救急型舉措，還是扶貧型救助，都屬于道義性救濟(jì)。所謂道義性救濟(jì)是指救濟(jì)的思想基礎(chǔ)還是人道主義和同情心理，還沒有真正從權(quán)利角度來規(guī)定政府的責(zé)任。救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)并未進(jìn)行科學(xué)考量，全憑主觀估算。救濟(jì)的實(shí)施過程也無統(tǒng)一的操作規(guī)范。指示和經(jīng)驗(yàn)成為主要的依據(jù)。比較典型的道義性救濟(jì)是“送溫暖工程”。這項(xiàng)活動(dòng)是1992年由全國總工會(huì)發(fā)起，一直延續(xù)了十余年，到2001年，累計(jì)籌集慰問款104.2億元，走訪了3975萬個(gè)貧困家庭。

　　送溫暖工程是一項(xiàng)依托原有體制，具有本土色彩，由民間主持，黨政贊助的扶貧活動(dòng)。它的基本理念是“關(guān)心”“支持”“做好事”，而不是保障公民的基本權(quán)利，沒有真正體現(xiàn)政府依法對貧困人口盡責(zé)。這種助困方式不可能適應(yīng)市場條件下的常規(guī)性的扶貧要求，因此，制度性的救助成為歷史的必然。

　　從道義性的救濟(jì)轉(zhuǎn)向制度性救助的真正實(shí)現(xiàn)是最低生活保障制度的建立。我國最低生活保障制度首先由城市起步。1996年，民政部在總結(jié)上海等城市開展低保工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，號(hào)召全國各城市建立最低生活保障制度。1997年9月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，標(biāo)志著我國城市低保制度正式建立，1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國低保制度進(jìn)入正規(guī)化渠道。

　　制度性救助體系的產(chǎn)生帶來以下社會(huì)效應(yīng)：首先，它標(biāo)志著城市最后的安全網(wǎng)的正式構(gòu)成。低保制度可以看作一個(gè)城市的安全底線，當(dāng)一個(gè)社會(huì)沒有最低保障制度時(shí)，就意味著人們對最差生存境況無法預(yù)期，抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)除個(gè)人能力外沒有任何其他依靠。最低保障制度的建立預(yù)示著人們生存在某一水平上得到穩(wěn)固的支持，從而形成國民最低收入的供給，起碼的生存條件得到維護(hù)。

　　其次，最低保障制度的建立，使人的基本權(quán)利保護(hù)有了制度上的實(shí)施依據(jù)。我國憲法中明文規(guī)定，國家有責(zé)任保障公民的基本權(quán)利。但是，在具體的法規(guī)出臺(tái)之前，這種權(quán)利保障只是形式上的承諾，在實(shí)踐上無法落實(shí)，很容易陷入“制度空殼”。即使人們出于道義對貧困者相助，但因缺乏規(guī)制約束而使救助成為一種臨時(shí)性、隨意的恩典而可有可無。最低保障制度在救助標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等方面提供了規(guī)范的制度安排。

　　再次，最低保障制度的建立，使社會(huì)的波動(dòng)具有一定限度的可控性。社會(huì)發(fā)展變化是一種常態(tài)，動(dòng)態(tài)的變化是社會(huì)創(chuàng)新的表現(xiàn)，但是社會(huì)的波動(dòng)必須有一個(gè)度，即在一定的幅度內(nèi)波動(dòng)，超過這個(gè)范圍和幅度，社會(huì)結(jié)構(gòu)將受到破壞，社會(huì)秩序會(huì)受到威脅。最低保障制度為人們的生存提供基本保障，保障人們在法律許可的范圍內(nèi)解決自己生存問題，實(shí)際上就是在物質(zhì)上為社會(huì)波動(dòng)預(yù)設(shè)了最大的變動(dòng)幅度邊際，從而保障了社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

　　三、從城市低保制度向全國性低保制度轉(zhuǎn)變

　　城市低保制度的建立，對于解決城市新貧困群體生活、維護(hù)改革成果、穩(wěn)定社會(huì)秩序發(fā)揮了重要的作用。但是，從全國來看，這種保障又是一種片面的，區(qū)域性的保障，更大范圍、更貧困地區(qū)的人民貧困問題還沒有真正解決，廣大農(nóng)民的社會(huì)保護(hù)基本是空白。從整體上看，這是極大的制度失衡狀態(tài)。

　　我國農(nóng)村貧困是一種制度缺失造成的。在工業(yè)化初期，國家為了加速工業(yè)化所必需的資金積累，采用“剪刀差”的方式從農(nóng)業(yè)抽取了大量資金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大，同時(shí)，嚴(yán)格的戶籍管制又限制了農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)。改革后，公共支出對城市畸形偏重，農(nóng)民收入增長的逐年放緩，物價(jià)的輪番上漲，土地逐年縮減，使農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。然而，作為風(fēng)險(xiǎn)控制和預(yù)防機(jī)制——社會(huì)保障——只在城市建立，城鄉(xiāng)之間不僅在初期分配存在著極大的不公，在再分配上也存在著極大的不公。農(nóng)村不僅是貧困的集中地，而且也是風(fēng)險(xiǎn)的集中地，其結(jié)果必然是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)。

　　首先，懸殊的城鄉(xiāng)收入差距導(dǎo)致農(nóng)民相對剝奪感強(qiáng)烈，不滿情緒增長，越軌行為大幅度增加。改革以來我國刑事犯罪率呈現(xiàn)逐年上升趨勢，特別是財(cái)物侵害類案件大幅上升，在違法者的構(gòu)成中，農(nóng)民（工）所占比例較高，許多地區(qū)農(nóng)民犯罪都超過50%以上，大城市在80%以上。從許多犯罪人的背景看，大多數(shù)是由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力較大，發(fā)展機(jī)會(huì)欠缺，心理承受力脆弱所致。不斷增長的城鄉(xiāng)收入差距，對農(nóng)民心理確實(shí)形成較大沖擊�？梢哉f，農(nóng)民群體犯罪率提高是對不斷拉大的貧富差距的一種反動(dòng)，也是一種資源再分配，只不過這種再分配采用的是非法的途徑。

　　再次，農(nóng)民的貧困已經(jīng)嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)的人力資本。我國目前農(nóng)民人均年收入大約在3000元左右，恩格爾系數(shù)很高（60%以上），如果按國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，大多在貧困線周圍。農(nóng)民的消費(fèi)支出主要在食品上，其它消費(fèi)嚴(yán)重不足，而醫(yī)療和教育又成為農(nóng)民致貧返貧的重要原因。健康的身體和高文化素質(zhì)是現(xiàn)代人力資本的重要因素，但是在農(nóng)民身上，已經(jīng)無法形成優(yōu)質(zhì)的人力資本。

　　再次，畸形城市化過程導(dǎo)致一些農(nóng)村社區(qū)民生氛圍的衰落。受城市財(cái)富效應(yīng)的巨大牽引，農(nóng)村中的優(yōu)質(zhì)資源不斷流入城市，雖然這是城市化過程中的一部分，但中國城市化與發(fā)達(dá)國家城市化存在巨大不同。西方國家的城市化是城鄉(xiāng)共同發(fā)展，城市不斷向農(nóng)村提供技術(shù)、資金、人才、規(guī)模管理方式；農(nóng)村不斷向城市提供勞動(dòng)力資源和土地資源。農(nóng)村人口減少的同時(shí)，機(jī)械化程度不斷提高，生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量不斷改進(jìn)，農(nóng)村社區(qū)成為一個(gè)比較安逸、富足、幽靜、高效的生活社區(qū)。我國目前的城市化過程中，凡是身體、文化、能力、資金、技術(shù)等方面優(yōu)越一些的，都離開了農(nóng)村，剩下的只是那些老弱病殘、孤兒寡母。沒有任何安居樂業(yè)的民生氛圍和生機(jī)，許多地方一幅敗落景象。這種情況反映出城市化過程加速了社會(huì)結(jié)構(gòu)的斷裂，是社會(huì)體系在局部上的塌陷。

　　城鄉(xiāng)這種巨大差別所帶來的社會(huì)危機(jī)已經(jīng)引起中央的高度重視，2007年十屆人大五次會(huì)議上決定，2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。由城市低保制度向農(nóng)村低保制度的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的低保制度，這是我國社會(huì)保障制度建設(shè)的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折，有著深刻的社會(huì)意義。

　　第一，這項(xiàng)轉(zhuǎn)折標(biāo)志著全社會(huì)范圍內(nèi)的社會(huì)公平底線開始構(gòu)建。所謂公平底線用景天魁的話說，就是指：“全社會(huì)除去個(gè)人之間差異之外的共同認(rèn)可的一條線，在這條線下的部分是每一個(gè)公民的生活和發(fā)展中共同具有的部分，是起碼的部分，其基本權(quán)利必不可少的部分。一個(gè)公民如果缺少了這部分，就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為了謀生所必須的基本條件�！边@種底線由于是個(gè)人的基本權(quán)利，因此“是政府和社會(huì)必須保障的，必須承擔(dān)的責(zé)任意義上而言的，它是責(zé)任的底線�！�

　　我國全民性的公平底線一直沒有形成，農(nóng)民長期處于準(zhǔn)國民待遇，有悖于社會(huì)公正。農(nóng)村低保制度的建立，使農(nóng)民這一國家基本群體與其他群體處于同等地位上，這在中國歷史上第一次在整體上對民生價(jià)值的重大提升，反映出社會(huì)理念和制度的更新與進(jìn)步。

　　第二，讓農(nóng)民群體分享社會(huì)發(fā)展成果，建立共享社會(huì)。我國廣大農(nóng)民在社會(huì)主義工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中做出了巨大貢獻(xiàn)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中又承擔(dān)了沉重的改革成本和代價(jià)。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化，GDP從改革初期1978年的3624億元上升到2006年的20萬億；國家財(cái)政收入從改革初的1000多億元上升到2006年的3.5萬億元，但農(nóng)民從中受益很少，是一種權(quán)利和義務(wù)極不對等的狀況，所以，建立農(nóng)村最低保障，讓農(nóng)民分享社會(huì)發(fā)展成果，完全是合乎情理的。

　　第三，全面建立最低保障制度，穩(wěn)定百姓未來預(yù)期。百姓對未來的預(yù)期是他們當(dāng)前心理和行為的主要依據(jù)，如果未來預(yù)期不確定，無法把握，百姓當(dāng)前心理就會(huì)產(chǎn)生普遍的焦慮和恐懼，進(jìn)而抑制個(gè)人的消費(fèi)支出，并會(huì)導(dǎo)致一系列連鎖反應(yīng)，如生產(chǎn)下降、經(jīng)濟(jì)緊縮、失業(yè)增加、社會(huì)動(dòng)蕩等。同時(shí)，未來預(yù)期不確定，還會(huì)使公民對政府失去信任感，使政府的合法性受到動(dòng)搖。而穩(wěn)定的未來預(yù)期是建立在社會(huì)保障對風(fēng)險(xiǎn)的控制水平和范圍上，特別是社會(huì)保障的最后一道防線——最低保障的狀況。

　　第四，全面的最低保障制度的建立是消除二元結(jié)構(gòu)，整合社會(huì)體系的重要舉措。我國社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)有著深刻的制度背景，即是由于制度的二元性導(dǎo)致社會(huì)的二元性，在不同的制度基礎(chǔ)上形成各自獨(dú)立的兩套運(yùn)行體系。因此，若要彌補(bǔ)這種結(jié)構(gòu)上的裂痕，就必須建立統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)。全社會(huì)最低保障制度的建立，為彌補(bǔ)這種裂痕，整合社會(huì)結(jié)構(gòu)奠定了第一塊基石。雖然離真正的制度統(tǒng)一還相差甚遠(yuǎn)，但在社會(huì)底線上開始的整合必然逐步推動(dòng)社會(huì)上層的整合。

　　四、我國最低保障制度有待完善

　　1.加強(qiáng)最低保障的配套工程建設(shè)

　　最低生活保障的概念是一個(gè)綜合概念，是一種多方面需求的保障。構(gòu)成現(xiàn)代生活要素的有食品、衣物、住房、水電煤氣、基本醫(yī)療、基本教育、基本的通訊費(fèi)用等。我國目前的最低保障只是最低的食品保障，受助者往往因其它支出而使生活降到貧困線以下，從而使最低保障的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。我國許多貧困家庭之所以容易返貧，就是這個(gè)緣故。所以，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)最低保障配套工程的建設(shè)，凡是貧困家庭，在水電煤氣、醫(yī)療教育等方面都應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的制度安排。

　　2雇最低保障層面上應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)國民待遇平等化

　　國民待遇平等化是指凡是本國公民，都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)底線上有同等的待遇，在這個(gè)層面上分不出誰比誰更優(yōu)越。我們政策就應(yīng)當(dāng)是保底不保頂。我國目前城鄉(xiāng)底線保障差距太大，許多人認(rèn)為，城鄉(xiāng)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，所以保障標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)?shù)�，這是典型的“同命不同價(jià)”觀點(diǎn)。其實(shí)在底線設(shè)計(jì)上，我們既要考慮到農(nóng)民與城市居民的不同，還要考慮到相同的一面，特別是要考慮公民權(quán)利的平等性。

　　3.逐步提高最低保障的統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體公平化

　　我國目前實(shí)行的財(cái)政制度是分級(jí)管理，各級(jí)政府擁有一定的財(cái)政資源和負(fù)責(zé)范圍，因而決定了福利責(zé)任的區(qū)域性特征。在最低保障預(yù)算上，也是以地方為主，特別是以市縣為主，這種“分灶吃飯”的制度對于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府稅收積極性，承擔(dān)起本地區(qū)福利責(zé)任有重要作用，但同時(shí)也帶來了責(zé)任主體不公平的現(xiàn)象。

　　我國地域廣大，地區(qū)之間自然條件、文化背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面都有很大差異，因而導(dǎo)致發(fā)展水平也不同。越是貧困的地區(qū)，需要救助的人員越多，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越重，而這些地區(qū)的財(cái)政收入往往很少，支大于收；越是富裕的地區(qū)，貧困者越少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越輕，而這些地區(qū)的財(cái)政收入往往很高，收大于支。這種情況正如王思斌所說的“政府福利責(zé)任的非均衡狀態(tài)——有錢的政府少付費(fèi)，少錢的政府高負(fù)擔(dān)�！边@種情況對負(fù)擔(dān)過重的地區(qū)政府也是一種不公平，不利于和諧社會(huì)的建立。因此，提高最低保障的統(tǒng)籌層次，中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，并且通過稅費(fèi)比例調(diào)節(jié)，使富裕地區(qū)幫助國家適當(dāng)多承擔(dān)一些責(zé)任。這樣做不僅能夠使地方政府責(zé)任相對均衡，而且能夠有效地減輕貧困地區(qū)的負(fù)擔(dān)，相對縮小被救助者的地區(qū)差距，在基本層面上實(shí)現(xiàn)同等的國民待遇。