市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，失業(yè)無(wú)法避免。在我國(guó)，失業(yè)會(huì)日益加劇。新的世紀(jì)里，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制將日趨完善，社會(huì)保障改革進(jìn)程將不斷深入，既是社會(huì)“安全閥”，又是改革“減震器”的失業(yè)保險(xiǎn)制度將走向何方？毫無(wú)疑問，失業(yè)保險(xiǎn)制度的演變過程、面臨的挑戰(zhàn)均會(huì)影響失業(yè)保障制度未來(lái)的選擇。但可以肯定的是，就業(yè)保障將是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展取向。

　　一、建立就業(yè)保障是失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的必然選擇

　　1.就業(yè)壓力帶來(lái)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。越來(lái)越大的供需差距、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的彈性逐漸降低都是不得不面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。

　　從勞動(dòng)力供給看，“十五”期間，新生勞動(dòng)力每年達(dá)到1400萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記注冊(cè)的下崗失業(yè)人員截至2001年底已達(dá)到1250萬(wàn)人，同時(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已有1.5億人以上，“十五”期間每年還要新增加農(nóng)村剩余勞動(dòng)力500—600萬(wàn)人，勞動(dòng)力供給將是一個(gè)數(shù)以億計(jì)的龐大群體。而從勞動(dòng)力需求看，勞動(dòng)和社會(huì)保障部2001年發(fā)布的全國(guó)62個(gè)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息就已經(jīng)顯示，100個(gè)求職者只有75個(gè)就業(yè)崗位，供給已大于需求。2002年，各大城市的就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，以北京市為例，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求比例大致為1.4：1，即100個(gè)求職者中僅有71個(gè)就業(yè)崗位，供求矛盾由此可見一斑。

　　中國(guó)已經(jīng)加入WTO，將來(lái)各行各業(yè)會(huì)逐漸融入國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中去，這樣一來(lái)，雖然在新興產(chǎn)業(yè)、新興正規(guī)部門和非正規(guī)部門會(huì)創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，但傳統(tǒng)正規(guī)部門會(huì)進(jìn)一步減少，預(yù)示著勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求會(huì)進(jìn)一步減少。

　　更為嚴(yán)重的是，一方面由于下崗職工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，再就業(yè)率將會(huì)逐漸下降，失業(yè)大軍將不斷擴(kuò)充；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增多，每年的外出流量仍會(huì)大于返鄉(xiāng)量，勞動(dòng)力的供給將會(huì)不斷增長(zhǎng)�？梢�，勞動(dòng)力供給與需求的矛盾將越來(lái)越尖銳。

　　2.下崗職工向失業(yè)并軌帶來(lái)的挑戰(zhàn)。到2003年底，所有下崗職工都要出中心，轉(zhuǎn)換身份進(jìn)入市場(chǎng)，尋求再就業(yè)，到那時(shí)，目前這種過渡性“雙軌制”保護(hù)機(jī)制將告結(jié)束，企業(yè)排出的富余人員將依國(guó)際慣例，直接表現(xiàn)為裁員或失業(yè)，其保障也相應(yīng)地由失業(yè)保險(xiǎn)承擔(dān)。下崗職工并人失業(yè)保險(xiǎn)后，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行制度，失業(yè)保險(xiǎn)將難以應(yīng)付如此沉重的壓力�？梢酝ㄟ^預(yù)測(cè)下崗職工完全“并軌”后，即2004年失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支來(lái)看其影響。

　　失業(yè)保險(xiǎn)金的收入在國(guó)家財(cái)政收入不大的情況下，主要是靠征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)得到的。失業(yè)保險(xiǎn)金的年收入應(yīng)該等于參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)乘以月繳費(fèi)基數(shù)（并不等同于實(shí)際工資）乘以12，再乘以0.03（企業(yè)、員工繳費(fèi)比例相加）。2001年，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10355萬(wàn)人，比2000年減少54萬(wàn)人。全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入187億元，比上年增長(zhǎng)16.8％�？紤]到失業(yè)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制性會(huì)逐漸增強(qiáng)，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)按1.2億人計(jì)算，年繳費(fèi)基數(shù)按7000元計(jì)算，這樣，得到失業(yè)保險(xiǎn)基金收入也就是252億元。

　　再來(lái)計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出。2001年，用于保險(xiǎn)失業(yè)人員基本生活費(fèi)用支出88億元，為保障下崗職工基本生活向國(guó)有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金45億元，本年實(shí)現(xiàn)基金盈余54億元，到2001年底，全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余226億元。全年共有469萬(wàn)名失業(yè)人員享受到不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。到年底領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為312萬(wàn)。在此基礎(chǔ)上，可以算出每位失業(yè)人員在2001年內(nèi) （每人的失業(yè)期限不同）得到的失業(yè)保險(xiǎn)平均金額是2256元。假設(shè)2004年，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)為失業(yè)人員的一半，即1000萬(wàn)。由于下崗人員就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，在勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于弱勢(shì)，其失業(yè)時(shí)間將長(zhǎng)于正常失業(yè)人員，而且由于其龐大的人口基數(shù)，因此，失業(yè)保險(xiǎn)金子均金額必將大幅度提高，而且由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們生活水平的提高，失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平也將必然提高。因此，我們將2004年的失業(yè)保險(xiǎn)平均領(lǐng)取金額定為3000元。那么，僅失業(yè)人員基本生活費(fèi)一項(xiàng)就300億元，已經(jīng)超過當(dāng)年收入了，更別指望失業(yè)保險(xiǎn)支付就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)的費(fèi)用了。

　　在上述保守的估計(jì)下，“并軌”尚且對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)帶來(lái)如此的沖擊，而管理成本提高、基金管理不善等現(xiàn)實(shí)問題的存在定會(huì)使失業(yè)保險(xiǎn)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

　　3.就業(yè)方式變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，由于經(jīng)濟(jì)改革，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或重組，曾使大批職工失去工作崗位。目前中國(guó)已經(jīng)加入WTO，由于經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，加之人們生活理念、就業(yè)觀念的變化、經(jīng)濟(jì)的全球化，所有這些定會(huì)帶來(lái)就業(yè)方式的多樣化，臨時(shí)就業(yè)、彈性就業(yè)、勞務(wù)式工作將大量出現(xiàn)。而就業(yè)方式的多樣化也符合我國(guó)當(dāng)前和將來(lái)一段時(shí)間解決嚴(yán)重就業(yè)問題的政策選擇。我國(guó)政府實(shí)施積極的促進(jìn)就業(yè)的政策，千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)靈活的就業(yè)形式：引導(dǎo)勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，采取非全日制、臨時(shí)性、階段性和彈性工作時(shí)間等多種靈活的就業(yè)形式，提倡自主擇業(yè)。因此，新的就業(yè)方式定會(huì)帶來(lái)新的勞動(dòng)力需求，必將為緩解就業(yè)壓力提供可能，但不是必然。因此伴隨著就業(yè)方式多樣化產(chǎn)生的將是不規(guī)則的失業(yè)，是針對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)方式的傳統(tǒng)的就業(yè)保險(xiǎn)制度不能解決的，在將來(lái)，從事臨時(shí)性工作、工作時(shí)間短的人會(huì)越來(lái)越多，由于沒有達(dá)到最低繳費(fèi)期限，沒有資格享受社會(huì)保障權(quán)益的人會(huì)逐漸增多。如何適應(yīng)新情況，是否覆蓋？部分覆蓋？全部覆蓋？如果處理不好，將這些新型就業(yè)方式的從業(yè)人員完全排除在失業(yè)保險(xiǎn)范圍以外，或者完全覆蓋，可能都會(huì)抑制就業(yè)方式的豐富和發(fā)展，使就業(yè)壓力無(wú)法緩解。因此，這是失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。覆蓋范圍擴(kuò)大與否應(yīng)從就業(yè)保障的角度、促進(jìn)再就業(yè)的角度出發(fā)。

　　4.國(guó)際上失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的主要方向和發(fā)展趨勢(shì)也是在向提供就業(yè)保障轉(zhuǎn)變。近些年來(lái)，各國(guó)在失業(yè)保險(xiǎn)制度方面一個(gè)突出的改革方向就是變消極的生活保障為積極的促進(jìn)再就業(yè)，以實(shí)現(xiàn)積極的就業(yè)保障。許多國(guó)家不僅工作重心逐步向這方面轉(zhuǎn)移，而且在失業(yè)保險(xiǎn)支出的分配上，也開始注重失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能的發(fā)揮。如德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出中，除60％用于保險(xiǎn)給付外，余下40％中的大部分被用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)及其補(bǔ)貼、補(bǔ)助企業(yè)雇傭等促進(jìn)就業(yè)的工作上。目前，英國(guó)和法國(guó)每年用于職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)分別為30億英鎊、170億法郎。德國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)部門也成了各級(jí)政府推行各級(jí)勞動(dòng)就業(yè)政策的責(zé)任機(jī)構(gòu)之一。美國(guó)政府進(jìn)入20世紀(jì)90年代，也更加重視職業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)人員再就業(yè)問題，克林頓執(zhí)政時(shí)期就制定了《美國(guó)再就業(yè)法案》，主旨就是促進(jìn)失業(yè)者得到他們所需的有效的、高質(zhì)量的培訓(xùn)�？梢钥闯�，目前各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中促進(jìn)就業(yè)的規(guī)定越來(lái)越多，失業(yè)保險(xiǎn)越來(lái)越向就業(yè)保險(xiǎn)靠攏。

　　綜上所述，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的最大的挑戰(zhàn)是日趨嚴(yán)重的失業(yè)現(xiàn)象，因?yàn)榫蜆I(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，“并軌”壓力巨大、新的就業(yè)方式大量出現(xiàn)都將導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)驟增和失業(yè)現(xiàn)象的復(fù)雜。而失業(yè)率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，便意味著社會(huì)保險(xiǎn)基金不僅喪失了1％的勞動(dòng)者的繳費(fèi)，而且必須為每一個(gè)新增的失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)金等。在這種時(shí)代背景下，唯有強(qiáng)化失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能，為失業(yè)人員提供就業(yè)保險(xiǎn)，才能減緩失業(yè)保險(xiǎn)制度的壓力，才能迎接未來(lái)的挑戰(zhàn)。

　　二、如何構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險(xiǎn)制度

　　構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險(xiǎn)制度，不可能一蹴而就，就是再遠(yuǎn)大的目標(biāo)也要通過一個(gè)個(gè)切實(shí)可行的計(jì)劃方案、一些實(shí)際有效的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，構(gòu)建就業(yè)保障型失業(yè)保險(xiǎn)制度是一個(gè)逐步的、漸進(jìn)的過程。

　　1.突出就業(yè)導(dǎo)向。失業(yè)保險(xiǎn)是通過提高現(xiàn)金援助，為失業(yè)者贏得求職的緩沖時(shí)間，有時(shí)間尋找“適合”自己的工作，以此開展生產(chǎn)自救，幫助失業(yè)者重新就業(yè)。突出“就業(yè)導(dǎo)向”，是為了激勵(lì)失業(yè)者盡快就業(yè)�？梢圆扇∫韵麓胧�：

　�。�1）失業(yè)保險(xiǎn)水平不宜高，避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。做到這一點(diǎn)，要保持失業(yè)保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)，以避免出現(xiàn)西方福利國(guó)家中的“失業(yè)陷阱”。而且失業(yè)保險(xiǎn)水平的提高也意味著失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的提高，會(huì)加重就業(yè)者和雇主的負(fù)擔(dān)，使企業(yè)勞動(dòng)力成本上升，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力減弱。

　�。�2）拉大失業(yè)保險(xiǎn)待遇，使失業(yè)保險(xiǎn)待遇與領(lǐng)取時(shí)間掛鉤，如隨著領(lǐng)取時(shí)間的推移，失業(yè)保險(xiǎn)金額度逐漸降低。失業(yè)期越短，當(dāng)前給付額就越高�？梢砸�(guī)定，失業(yè)三個(gè)月內(nèi)可獲較高水平的失業(yè)保險(xiǎn)金，而失業(yè)超過三個(gè)月，則水平就低一些，逐月降低，直到降到一定基準(zhǔn)。

　�。�3）調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)基金支出結(jié)構(gòu)，加大就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)等促進(jìn)就業(yè)方面的投入，為實(shí)現(xiàn)就業(yè)保障型的社會(huì)保險(xiǎn)制度提供資金上的保證。

　�。�4）抑制解雇，通過資助不景氣而被迫縮小規(guī)模的企業(yè)，力爭(zhēng)企業(yè)在不裁員或少裁員的情況下，內(nèi)部消化過剩人員；資助一些條件差的企業(yè)，幫助其改善就業(yè)環(huán)境，減少解雇員工情況的發(fā)生；對(duì)企業(yè)為職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)所需設(shè)施提供長(zhǎng)期低息貸款等方式抑制企業(yè)的解雇行為，從而減少失業(yè)，達(dá)到既減輕失業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)就業(yè)的目的。

　�。�5）愿意從事比自己能力低下的簡(jiǎn)單工作可以獲得工作補(bǔ)貼。

　　（6）提供就業(yè)崗位。我國(guó)政府的服務(wù)部門可以為失業(yè)人員提供一些就業(yè)崗位，如清潔環(huán)衛(wèi)工作等，一方面促進(jìn)再就業(yè)，另一方面降低人力成本。

　　（7）引導(dǎo)失業(yè)人員樹立符合市場(chǎng)就業(yè)模式需求的就業(yè)價(jià)值觀念，認(rèn)識(shí)到“學(xué)習(xí)——就業(yè)——再學(xué)習(xí)——再就業(yè)”模式的重要性。

　　2.完善培訓(xùn)體系。一是勞動(dòng)部門職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立起科學(xué)的、合理的、靈活的、與再就業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制，建立健全職業(yè)技能開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)，采取多種辦學(xué)方法和教學(xué)形式，全方位地組織失業(yè)職工進(jìn)行提高素質(zhì)的就業(yè)培訓(xùn)；二是勞動(dòng)部門要增加對(duì)再就業(yè)培訓(xùn)工作的投入，加大技能開發(fā)投入的比重和培訓(xùn)與就業(yè)結(jié)合的密度，圍繞當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展目標(biāo)，制定具體計(jì)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；三是鼓勵(lì)支持有條件的行業(yè)、單位、團(tuán)體和個(gè)人興辦培訓(xùn)實(shí)體，挖掘各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的潛力，建立多種形式、多個(gè)渠道的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)；四是構(gòu)建完善的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)著眼于新興的行業(yè)和工種，根據(jù)社會(huì)的變化及發(fā)展需求隨時(shí)調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，不斷推出符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的就業(yè)培訓(xùn)。

　　3.建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)。為失業(yè)提供最快、最新、最全面的就業(yè)信息可以盡可能減少摩擦性失業(yè)，是構(gòu)建失業(yè)保障型失業(yè)保險(xiǎn)制度必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。搭建一個(gè)高效的就業(yè)信息網(wǎng)，需要最大限度地運(yùn)用科技進(jìn)步的成果，如先進(jìn)的電子信息技術(shù)等手段。隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的逐步完善，勞動(dòng)者可以跨地區(qū)、跨行業(yè)流動(dòng)，我國(guó)地區(qū)遼闊，為了在更大的范圍內(nèi)配置人力資源，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)建立遍布全國(guó)的就業(yè)信息網(wǎng)是必要的，為失業(yè)者提供最新、最全的就業(yè)信息，從而增加選擇的機(jī)會(huì)，增加盡快再就業(yè)的可能性。

　　4.合理擴(kuò)大適用范圍。隨著失業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)化不斷加強(qiáng)，適用對(duì)象也將會(huì)不斷擴(kuò)大，但在擴(kuò)大適用范圍時(shí)，應(yīng)考慮合理性的問題，這也影響著失業(yè)保險(xiǎn)制度能否提供真正的就業(yè)保障。從就業(yè)方式上講，隨著就業(yè)方式的多元化，從事非正規(guī)就業(yè)的人越來(lái)越多，應(yīng)該從促進(jìn)就業(yè)的角度盡可能涵蓋多種新的就業(yè)方式，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。從企業(yè)的組織形態(tài)上講，當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施中拖欠保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象已不再是個(gè)別企業(yè)的行為時(shí)，除了采取相應(yīng)的行政懲罰手段外，我們有必要反思一下制度的“合理性”，是不是違背了多數(shù)人的意愿？以小規(guī)模的私營(yíng)企業(yè)來(lái)說，本身競(jìng)爭(zhēng)力就不強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)難度大，人員變動(dòng)頻繁，繳納失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于他們來(lái)說意味著更高的人力成本和更繁雜的手續(xù)，會(huì)進(jìn)一步削弱他們的競(jìng)爭(zhēng)力，為此，他們會(huì)盡可能地少雇傭員工。這實(shí)質(zhì)上與就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，政府鼓勵(lì)失業(yè)人員采取靈活多樣的就業(yè)方式的目的是背道而馳的。鑒于此，將來(lái)在考慮是否適用城市務(wù)工農(nóng)民、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、國(guó)企隱性失業(yè)人員、新進(jìn)入勞動(dòng)年齡而找不到工作的失業(yè)者時(shí)，不能盲目地追求“擴(kuò)大”，應(yīng)該結(jié)合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等綜合考慮，并非范圍越大，實(shí)施效果就越好，應(yīng)該考慮合理性的問題。