[摘要]社會保障的正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展需要明確界定各參與主體的責(zé)任范圍，包括政府和民間的責(zé)任，國家、企業(yè)及個人之間的責(zé)任，中央政府和地方政府之間的責(zé)任等。但中央政府與地方政府在社會保障中責(zé)任不明確已影響到社會保障的有效運(yùn)行和制度本身的健全與完善。本文在深入分析政府的本質(zhì)特征、準(zhǔn)確定位、中央政府和地方政府的關(guān)系后，建議中央政府和地方政府在社會保障中的責(zé)任劃分應(yīng)依據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、各盡所長、經(jīng)濟(jì)效益、動態(tài)性、互補(bǔ)性等原則。

　　縱觀世界各國的社會保障，無不體現(xiàn)為一種政府行為，在各國社會保障制度建立、產(chǎn)生、發(fā)展和完善過程中，政府都“功不可沒”，各國社會保障事業(yè)的推動與發(fā)展，很大程度上是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會的結(jié)果。因此，政府能否完全履行職責(zé)和履行效果對社會保障的日常運(yùn)行和制度的建設(shè)完善有著決定性的影響。我國的社會保障制度改革仍在探索、選擇之中，社會保障基本框架雖已形成，但還面臨著社會保障運(yùn)行、實(shí)施等諸多問題，這些問題的解決離不開政府部門的齊心協(xié)力、著力配合。但在政府系統(tǒng)內(nèi)，中央政府與地方政府的社會保障責(zé)任處于模糊狀態(tài)，確已影響到社會保障的運(yùn)行和社會保障制度的完善。鑒于政府在社會保障中扮演的重要角色和目前政府內(nèi)部責(zé)任劃分不清的現(xiàn)象，清晰劃分中央政府和地方政府的社會保障責(zé)任是十分必要的。與社會保障具備動態(tài)性、時代性、適應(yīng)性特征一樣，政府社會保障責(zé)任的劃分也是不斷調(diào)整和變化的，但如何劃分中央政府和地方政府在社會保障中所承擔(dān)的責(zé)任是一個難點(diǎn)。毫無疑問，不同國家、同一國家不同階段政府責(zé)任界定和政府內(nèi)部責(zé)任劃分都是不同的，但都是基于具體政府組織機(jī)構(gòu)、社會保障制度安排，以及國家的具體情況作出的盡可能適應(yīng)時代的選擇結(jié)果。因此，我國多層次的社會保障制度中，不同系統(tǒng)、不同項目中政府責(zé)任是不同的，在不同階段，中央政府與地方政府之間的責(zé)任劃分也必然相應(yīng)變化，但有效劃分政府責(zé)任的方法卻是不變的，每一時期的政府責(zé)任劃分結(jié)果應(yīng)該是科學(xué)的劃分方法與具體國情和時代相結(jié)合的產(chǎn)物，對我們來說，最重要的就是找到科學(xué)的責(zé)任劃分方法，找到責(zé)任劃分的一般規(guī)律。

　　一、責(zé)任劃分應(yīng)首先準(zhǔn)確認(rèn)識政府的本質(zhì)特征和整體把握政府的內(nèi)部關(guān)系

　　對政府承擔(dān)的社會保障責(zé)任在其內(nèi)部進(jìn)行劃分是必要的，但其根本原因是什么？這是政府本身的特性決定的。因此，我們不僅要“知其然”還應(yīng)“知其所以然”。其一，政府行為目標(biāo)與社會公共利益之間存在著差異。政府不是一個超脫于現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能的神靈之手，它是由各個機(jī)構(gòu)組成，而各個機(jī)構(gòu)是由各層官員組成的。無論是政府官員，還是政府機(jī)構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)，而這些行為目標(biāo)并不是自然而然地與社會公共利益之間劃等號。比如政府官員追求權(quán)力最大化，各級政府部門追求規(guī)模最大化，以此來謀求個人或小團(tuán)體利益的最大化。其二，政府機(jī)構(gòu)也有效率問題。政府經(jīng)濟(jì)功能的有效性的必要條件之一是政府機(jī)構(gòu)必須是有效率的，其投入與產(chǎn)出是經(jīng)濟(jì)的、有收益的。然而，現(xiàn)實(shí)中所表現(xiàn)出來的卻不一定盡如人意。在社會保障制度的運(yùn)行中，政府往往用簡單的“包攬一切”的辦法，依靠政府投入大量社會資源來維持，造成社會保障制度的生產(chǎn)率低下。盡管為社會提供了福利，但因其本身就是靠犧牲可能更大的原有社會福利換來的，結(jié)果可能是社會總福利沒有增加反而減少了。通過對“政府”更進(jìn)一步的認(rèn)識，會發(fā)現(xiàn)在社會保障中如果沒有對中央和地方政府應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任加以明確劃分，政府總是會盡可能地少承擔(dān)一些責(zé)任，從而影響社會保障制度的既定目標(biāo)、預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)；而且，也只有通過中央和地方政府責(zé)任的合理劃分，才能提高政府效率，盡可能降低社會保障的運(yùn)行成本。

　　在劃分中央政府和地方政府的社會保障責(zé)任時，還應(yīng)從宏觀上準(zhǔn)確把握中央政府與地方政府的關(guān)系。國家既然設(shè)立了中央政府和地方政府，必然是高效、全面管理國家各項行政事務(wù)的需要，意味著政府的職責(zé)需要中央和地方政府的相互配合才能圓滿完成。當(dāng)然，中央政府和地方政府的地位不同、管理范圍不同、職責(zé)不同，也就決定他們在社會保障事務(wù)中相互配合協(xié)作的同時還應(yīng)遵循領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系準(zhǔn)則。但領(lǐng)導(dǎo)并非是“范領(lǐng)導(dǎo)化”，并非指中央政府可以將本該自己履行的責(zé)任交由地方政府履行，而是有限度的“指揮命令”和無限的“業(yè)務(wù)咨詢”相結(jié)合。

　　二、按財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定中央政府和地方政府的財政責(zé)任

　　在大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)中，地方財政獨(dú)立于中央財政。從1994年開始，我國建立劃分事權(quán)、財權(quán)的分稅分級財政體制。既然財政實(shí)行分稅制，對社會保障的供款責(zé)任也理應(yīng)由中央、地方雙方按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則共同分擔(dān)。雖然，中央財政自1998年以來對社會保障的投入在大幅度增長，但并非是一種固定機(jī)制，在很大程度上帶有隨意性；而地方政府的投入較少，幾乎處于缺位狀態(tài)。1998-2001年，國家財政對養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼中，90％以上均來源于中央財政，地方財政不足10％；在國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的來源中，政策規(guī)定的三三制實(shí)踐上成為三七制；在救災(zāi)方面，中央財政負(fù)擔(dān)超過救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的70％，地方政府支出的救災(zāi)經(jīng)費(fèi)不足 30％。中央政府與地方政府之間財政責(zé)任不明確、不均衡，致使中央政府負(fù)擔(dān)過重、地方政府沒有承擔(dān)或沒有完全承擔(dān)，這種責(zé)任不明確、財政來源不固定的現(xiàn)象必將影響社會保障這一正式制度安排的穩(wěn)定、健康、有序和持續(xù)的運(yùn)行。如2001年，中央財政用于社會保障性支出完成982億元，2002年，中央財政用于社會保障方面的開支預(yù)算一共是860億元人民幣，比1997年以來增加了806億人民幣，增長了15倍，占整個財政支出的比重是6.3％，而地方政府在社會保障方面的投入“隨意性”很強(qiáng)，有條件的可能多投入，負(fù)擔(dān)重的地方可能無須投入，甚至還需要中央進(jìn)行補(bǔ)貼。毫無疑問，這種不協(xié)調(diào)的責(zé)任分擔(dān)比例，還會嚴(yán)重影響保障范圍的擴(kuò)大和保障水平的提高。中央財政在社會保障方面的投入雖越來越大，但與越來越大的社會保障實(shí)際需求相比仍然很低，與保障全面、社會福利水平高的歐洲國家相比更是差距甚遠(yuǎn)�！案鲊�政府財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為 39％；日本為37％；澳大利亞為35％；我國只有 10％左右”（張左己，2000）。因此，僅依靠中央財政是難以滿足龐大的社會保障制度的，而且在分稅制的財政體系下，這種現(xiàn)象也是不正常的，地方政府必須且應(yīng)該承擔(dān)對社會保障財政支持的責(zé)任。在中央與地方分稅制的條件下，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則來確定兩者在社會保障中的財政責(zé)任，不失為一種科學(xué)、合理的劃分方法。

　　三、按發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則確定中央政府和地方政府承擔(dān)的責(zé)任種類

　　政府除了應(yīng)承擔(dān)財政責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)多方面的責(zé)任，如推動立法的責(zé)任、制度設(shè)計的責(zé)任等，這些責(zé)任在中央政府與地方政府之間劃分，旨在提高政府的工作效率，高質(zhì)量的履行政府的各項職能工作。因此，劃分各自應(yīng)擔(dān)責(zé)任時，要結(jié)合各自的職能特點(diǎn)，按照發(fā)揮所長、優(yōu)勢互補(bǔ)的原則確定雙方的主要責(zé)任種類，以便減少社會保障成本，提高社會保障效率，以真正實(shí)現(xiàn)社會保障領(lǐng)域內(nèi)的“小政府、大社會”的目標(biāo)。而且，這也是實(shí)現(xiàn)社會保障制度科學(xué)管理、高效運(yùn)行的必然要求�；�于中央政府與地方政府的人員組成、素質(zhì)層次、信息獲取渠道、強(qiáng)項和弱項都不同等客觀事實(shí)，也就決定了中央與地方政府應(yīng)該承擔(dān)的中央責(zé)任種類是不可能完全雷同的。在人力、財力等諸多資源方面，相比較而言，中央政府比地方政府有優(yōu)勢，因此，中央政府應(yīng)利用其人力資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、統(tǒng)籌能力優(yōu)勢等多承擔(dān)一些宏觀方面的責(zé)任，如立法推動責(zé)任、制度設(shè)計責(zé)任、管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等；而社會保障具體執(zhí)行和實(shí)施等微觀的責(zé)任應(yīng)該主要由地方政府來負(fù)擔(dān)。

　　四、按經(jīng)濟(jì)效益的原則確定中央政府和地方政府主要負(fù)責(zé)的社會保障項目

　　雖然列舉了中央與地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任種類，但在細(xì)化具體社會保障項目時，還應(yīng)考慮到經(jīng)濟(jì)原則，而“低投入、高收益”也恰恰是政府組織一直追求的。因為不同社會保障體系和項目中，政府所承擔(dān)的責(zé)任是不同的，如在社會救助體系中，政府承擔(dān)主要甚至全部責(zé)任，不僅指財政支持上的責(zé)任，還有組織、實(shí)施上的責(zé)任；而在強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)對等的社會保險體系中，政府不需要承擔(dān)多少財政供款方面的責(zé)任，而較多的是社會保險基金保值、增值方面的管理或監(jiān)督責(zé)任。在依照以上原則確定中央政府與地方政府承擔(dān)的主要責(zé)任種類的基礎(chǔ)上，還要遵循經(jīng)濟(jì)效益的原則確定各自負(fù)責(zé)的具體系統(tǒng)內(nèi)的具體項目。比如，社會保險項目較統(tǒng)一，統(tǒng)籌層次也很高，中央政府重點(diǎn)放在推動立法、制定各種規(guī)章上，地方政府重在日常管理和實(shí)施方面；社會福利地區(qū)性強(qiáng)，人們的社會福利需求也有很強(qiáng)的地區(qū)特點(diǎn)，因此，應(yīng)該地方負(fù)責(zé)，中央政府可以少盡或不盡責(zé)任。當(dāng)然，這種情況不是絕對的，應(yīng)該與實(shí)際情況相適應(yīng)。自然災(zāi)害的不可預(yù)見性、巨大的破壞性，造成社會被救助群體的不確定性，以及貧困的嚴(yán)重性都決定了社會救助必須由中央統(tǒng)籌安排、地方政府配合實(shí)施等�？梢哉f，按照經(jīng)濟(jì)效益的原則考慮政府責(zé)任的劃分，是提高社會保障效率的必然要求。如在辦理失業(yè)保險相關(guān)事務(wù)、促進(jìn)再就業(yè)等工作中，失業(yè)登記、保險金發(fā)放等應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，但培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)工作如果全權(quán)由地方負(fù)責(zé)，會造成地區(qū)間培訓(xùn)水平的良莠不齊、不僅影響培訓(xùn)效果，而且影響勞動力在不同地區(qū)間的流動，因此，也是一種人力、財力的浪費(fèi)。培訓(xùn)是一種人力資本投資手段，是一種高智力成本的活動，對下崗、失業(yè)人員的再就業(yè)起著重要的作用，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)制定相對統(tǒng)一的培訓(xùn)內(nèi)容、教材、培養(yǎng)培訓(xùn)教師，在中央政府的統(tǒng)籌安排下，由地方政府組織實(shí)施，真正達(dá)到培訓(xùn)效果。

　　五、遵循動態(tài)性原則以保持政府社會保障責(zé)任劃分與時代的適應(yīng)性

　　社會保障制度本身“動態(tài)性”的根本特征也就決定了政府責(zé)任的動態(tài)性，進(jìn)而也意味著中央政府與地方政府之間責(zé)任劃分的動態(tài)性，這是保持社會保障持續(xù)發(fā)展的重要保證。不同的時代背景下，社會保障制度的價值取向、框架設(shè)計、資金籌集模式、項目和水平都是不同的，變化的原則就是社會保障與具體國情的“完美結(jié)合”、與所處時代的“動態(tài)適應(yīng)”。同樣，政府在社會保障中的責(zé)任劃分也將在各種“粗調(diào)”的情況下，進(jìn)行各種各樣的“微調(diào)”。其調(diào)整原則應(yīng)該是與財政體制相適應(yīng)、符合效益原則。另外，社會保障制度的動態(tài)性，說明社會保障中會不斷出現(xiàn)新情況、新問題，對政府而言，也就產(chǎn)生了“新”責(zé)任，盡管政府部門之間對各項職能事務(wù)會相互配合、相互協(xié)調(diào)，但如果對中央政府和地方政府在社會保障中的責(zé)任不作調(diào)整，不加以明確劃分，就難免會出現(xiàn)相互推諉的情況，致使責(zé)任“盲區(qū)”出現(xiàn)，影響社會保障制度的運(yùn)行和實(shí)施。因此，保持中央政府和地方政府之間責(zé)任劃分的動態(tài)性是社會保障制度時代適應(yīng)性的必然要求。

　　六、以共同負(fù)責(zé)、相互配合的原則處理社會保障中的新問題和新矛盾

　　社會在進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，新的社會現(xiàn)象、社會問題會層出不窮，也就意味著社會政策需要不斷調(diào)整，作為一種制度安排，“實(shí)踐滯后性”是任何一種社會政策包括社會保障都無法避免的“特征”。社會保障的動態(tài)性，加之制度往往落后于實(shí)踐，社會保障事務(wù)中難免會出現(xiàn)一些制度“盲區(qū)”。當(dāng)現(xiàn)有的社會保障制度不能有效規(guī)范、解決新的社會問題時，政府各部門不應(yīng)相互推諉、無味地拖延，應(yīng)本著促進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展、改善社會保障的實(shí)施效果、維護(hù)社會成員社會保障權(quán)益的角度出發(fā)，及時溝通和交流、商討，共同致力于新問題的解決。

　　七、以立法的形式規(guī)范責(zé)任劃分

　　對中央政府和地方政府的社會保障責(zé)任劃分清楚后，應(yīng)該為之選擇合適的“載體”，其應(yīng)具有足夠的強(qiáng)制性和權(quán)威性，以保證中央政府和地方政府真正、完全的履行各自的責(zé)任。鑒于政府責(zé)任劃分在社會保障制度的建設(shè)、完善以及運(yùn)行中的重要作用，加之規(guī)范的對象是政府，應(yīng)以立法的形式予以規(guī)范和約束，如果采用法規(guī)、規(guī)章將難以規(guī)范和約束，因為它們并不具備法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性。在過去社會保障改革實(shí)踐的過程中，政府部門出臺的規(guī)章制度數(shù)量之多和規(guī)范效果之差恰恰說明了這一點(diǎn)。以法律的形式予以規(guī)范，并不必然意味著需要因此制定一部單獨(dú)關(guān)于責(zé)任劃分的法律，可以融入到規(guī)范社會保障方面的綜合和相對綜合的法律中，在實(shí)現(xiàn)形式上可以靈活。

　　上述原則僅是提供了一些思路，說明責(zé)任劃分應(yīng)基于一定的標(biāo)準(zhǔn)，不能是主觀的、隨意的、想象的結(jié)果，更不是相互推拖的產(chǎn)物，科學(xué)的責(zé)任劃分應(yīng)是權(quán)衡各方面的利弊后，最合理、最經(jīng)濟(jì)的選擇。我國社會保障政策仍在選擇之中，中央政府責(zé)任與地方政府責(zé)任模糊化是中國現(xiàn)階段社會保障制度建設(shè)中的主要問題之一。因此，只有清晰地劃分中央與地方政府在社會保障中的責(zé)任，才能使本身職能、作用有限的政府盡可能大地發(fā)揮作用，提高社會保障的實(shí)踐效果、實(shí)現(xiàn)社會保障的預(yù)期目的。

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