內(nèi)容提要：公益部門已是發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)大就業(yè)的重要領(lǐng)域。結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，文章指出隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革和政府職能轉(zhuǎn)變，公益部門的發(fā)展將為擴(kuò)大就業(yè)提供新途徑，并為此提出相關(guān)政策建議。

　　一、探討新的就業(yè)途經(jīng)是緩解我國(guó)就業(yè)壓力的基本選擇

　　20世紀(jì)，我國(guó)曾經(jīng)歷多次相當(dāng)嚴(yán)重的就業(yè)壓力。90年代中后期以來(lái)，就業(yè)問題再次驟然嚴(yán)峻�！笆�五”時(shí)期正是勞動(dòng)力增長(zhǎng)的高峰期，年均新增勞動(dòng)力800多萬(wàn)人，而“九五”期間僅為600多萬(wàn)人，五年期間需要就業(yè)的勞動(dòng)力比“九五”時(shí)期多出近1OOO萬(wàn)人；2002年，我國(guó)的適齡勞動(dòng)人口約為8.6億人， 2005年將進(jìn)一步增加到9.1億人左右。特別是隨著產(chǎn)業(yè)資金技術(shù)密集度的提高，單位投資提供的就業(yè)機(jī)會(huì)將會(huì)相對(duì)減少；而加快國(guó)有企業(yè)改革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又會(huì)把一部分富余勞動(dòng)力從現(xiàn)有企業(yè)中分流出來(lái)；與此同時(shí)，預(yù)計(jì)到2005年我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力將達(dá)到2.3億人左右，按照十五規(guī)劃，在此期間將有大約4000萬(wàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)測(cè)算，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后能夠比入世前每年增加200—300萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，但是在入世初期（未來(lái)3—5年內(nèi)），一些技術(shù)含量低、競(jìng)爭(zhēng)能力弱的傳統(tǒng)行業(yè)和農(nóng)業(yè)將受到較大沖擊，結(jié)構(gòu)性失業(yè)比較嚴(yán)重。今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)就業(yè)和社會(huì)保障面臨一系列挑戰(zhàn)，包括就業(yè)矛盾尖銳，結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題突出，勞動(dòng)關(guān)系趨于多元化，協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的任務(wù)十分艱巨，等等。

　　二、國(guó)際上對(duì)公益部門的定義與理解

　　美國(guó)霍普金斯大學(xué)公共政策研究所近年來(lái)關(guān)注市場(chǎng)和政府之外的不以營(yíng)利為目的的部門，即社會(huì)部門對(duì)就業(yè)的影響，這些部門包括衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、各種專業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體、兒童和老年人日托中心、環(huán)境保護(hù)組織、家庭咨詢和服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)和中介機(jī)構(gòu)等等。在美國(guó)這類不以營(yíng)利為目的的公益部門享受免稅和接受捐贈(zèng)待遇，但也被限定不得從事政治活動(dòng)。根據(jù)美國(guó)的法律，501（c）（3）條款，享受這類條款的組織也叫501（c）（3）組織，這類組織必須以教育或慈善為目的，不得介入政治活動(dòng)。這類組織的所得稅可以免交，他們也可以接受私人基金會(huì)的捐贈(zèng)。享受501（c）（4）條款或50l（c）（4）組織必須以社會(huì)福利為目標(biāo)，可以享受免交收入所得稅，而且只有在從事501（c）（3）條款規(guī)定的活動(dòng)時(shí)可以接受私人基金會(huì)的捐贈(zèng)，不得從事政治活動(dòng)。

　�。�1）霍普金斯大學(xué)的分類包括12大類、24小項(xiàng)：

　　文化與休閑：文化與藝術(shù)、休閑、服務(wù)性俱樂部；

　　教育與研究：中小學(xué)教育、高等教育、其他教育、研究；

　　衛(wèi)生：醫(yī)院與康復(fù)、診所、精神衛(wèi)生與危機(jī)防范、其他保健服務(wù)；

　　社會(huì)服務(wù)：社會(huì)服務(wù)、緊急情況救助、社會(huì)救濟(jì)；

　　環(huán)境：環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)；

　　發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、社區(qū)發(fā)展、住房、就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)；

　　法律：推促、治安與法律服務(wù)；

　　慈善中介與志愿行為鼓勵(lì)；

　　國(guó)際性活動(dòng)；

　　宗教活動(dòng)與組織；

　　商會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)；

　　其他社區(qū)社會(huì)和個(gè)人服務(wù)：環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)與專業(yè)組織、工會(huì)、其他會(huì)員組織、娛樂組織、新聞機(jī)構(gòu)、圖書館、博物館、文化機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)與休閑組織。

　　（2）聯(lián)合國(guó)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系（簡(jiǎn)稱ISIC體系）則將所有的組織分成17大類，公益組織是ISIC體系的一大類，它進(jìn)而被分成幾個(gè)小類、15個(gè)分項(xiàng)：

　　教育：小學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育及其它；

　　醫(yī)療和社會(huì)工作：醫(yī)療保健、獸醫(yī)、社會(huì)工作。

　　我國(guó)由于長(zhǎng)期以來(lái)公益部門由國(guó)家包辦，許多部門依賴于政府生存，又由于多年來(lái)，人們多關(guān)心市場(chǎng)部門，忽視了公益部門的發(fā)展，所以我國(guó)的公益部門的改革和研究都比較滯后，但是我們依然可以從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中分離出國(guó)際意義上的公益部門，并進(jìn)行粗略的比較。與國(guó)際上公益部門分類對(duì)應(yīng)的，在我國(guó)統(tǒng)計(jì)體系中可以看到的公益部門包括社會(huì)服務(wù)業(yè)、衛(wèi)生體育和社會(huì)福利業(yè)、教育、文化和廣播電影電視業(yè)、科學(xué)研究和綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)，等等。

　　三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)：公益部門是高就業(yè)低投入的部門

　　1.公益部門就業(yè)與總就業(yè)增長(zhǎng)

　　20世紀(jì)90年代以來(lái)，霍普金斯大學(xué)公共政策研究所對(duì)全球公益部門的比較研究發(fā)現(xiàn)，公益部門在吸納勞動(dòng)力方面發(fā)揮重要的作用。在24個(gè)被調(diào)查的國(guó)家中，美國(guó)的公益部門從業(yè)人數(shù)占整個(gè)國(guó)家就業(yè)總數(shù)的8％左右，有另外四個(gè)國(guó)家高于美國(guó)，它們是以色列（9％）、比利時(shí)（11％）、芬蘭（12％）和荷蘭 （13％）。該研究還顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家在公益部門就業(yè)的人數(shù)會(huì)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家。在阿根廷只有4％的非農(nóng)勞動(dòng)力在公益部門工作，拉丁美洲的其他國(guó)家則在2％以下。日本雖然是世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，但在公益部門工作的人數(shù)并不高，主要原因是日本倡導(dǎo)公益部門發(fā)展的時(shí)間并不長(zhǎng)，其公益部門與主要發(fā)達(dá)國(guó)家比較也欠發(fā)達(dá)，不過(guò)，日本也是長(zhǎng)期保持較高失業(yè)率的國(guó)家之一。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公益部門是一個(gè)不可忽視的就業(yè)部門，它不是人們通常意義上理解的純粹消費(fèi)部門，事實(shí)上，它在擴(kuò)大就業(yè)方面發(fā)揮重大作用，特別是在一些發(fā)達(dá)國(guó)家。

　　2.公益部門吸納就業(yè)的速度高于經(jīng)濟(jì)部門

　　各國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯示，公益部門的就業(yè)速度較經(jīng)濟(jì)部門的速度要快的多。對(duì)于8個(gè)主要發(fā)達(dá)國(guó)家的研究表明，1990—1995年間，這些國(guó)家的公益部門吸納就業(yè)人數(shù)速度為24.4％，年增長(zhǎng)速度為4％強(qiáng)，而全部經(jīng)濟(jì)部門吸納就業(yè)的速度為8.1％，年增長(zhǎng)速度不到 2％。

　　公益部門的快速發(fā)展與下列因素有關(guān)，一個(gè)國(guó)家在其工業(yè)化過(guò)程中大部分勞動(dòng)力的就業(yè)被吸引到工業(yè)部門，隨著工業(yè)化的完成，服務(wù)部門會(huì)成為吸納勞動(dòng)力的更重要的部門；其次，工業(yè)化過(guò)程產(chǎn)生的社會(huì)問題包括失業(yè)、老齡化、貧困群體、社會(huì)不平等、婦女問題、兒童問題等等，會(huì)成為嚴(yán)峻的社會(huì)挑戰(zhàn)，社會(huì)迫切需要這樣的部門參與治理各類社會(huì)問題，單純依靠政府不能解決所有問題。除了一般原因外，在發(fā)達(dá)國(guó)家還有一些特殊原因，例如福利國(guó)家模式的危機(jī)等等。第二世界大戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛走上了福利國(guó)家的道路，但是一旦采取福利國(guó)家政策，這些政策便產(chǎn)生了一種慣性，使得政府承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越大。到上個(gè)世紀(jì)的70年代，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府已經(jīng)把生、老、病、死、傷殘、失業(yè)等種種風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部包攬下來(lái)，“從搖籃到墓地”，政府成了看護(hù)人。但是到70年代這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一放慢，福利國(guó)家的種種弊病就凸現(xiàn)出來(lái)。在這樣的背景下，70年代保守主義在西方適時(shí)興起。英國(guó)的撒切爾和美國(guó)的里根是這股潮流的代表人物，他們鼓吹減少政府的福利開支，并希望公益部門能夠替代政府的某些職能，不久法國(guó)社會(huì)黨人總統(tǒng)密特朗也放寬對(duì)慈善捐贈(zèng)的種種限制，并采取了種種鼓勵(lì)“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”的措施。這樣就在西方國(guó)家逐步形成了一種流行的看法，即公益部門的志愿團(tuán)體提供的社會(huì)福利比政府運(yùn)作此事成本要低而且效益要高，所有這些，都為公益部門的志愿團(tuán)體的發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境。

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家也建立了種種福利制度，從20世紀(jì)70年代，蘇聯(lián)和東歐國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度大幅下降，隨之而來(lái)的是物資短缺、社會(huì)服務(wù)質(zhì)量下降和廣大居民的普遍不滿。在這種情況下，政府對(duì)于公益的志愿部門采取了寬容的態(tài)度。因此，前蘇聯(lián)國(guó)家，包括羅馬尼亞等公益部門都有了長(zhǎng)足的發(fā)展，羅馬尼亞為此還制定了相應(yīng)的法律。

　　第三世界國(guó)家在上個(gè)世紀(jì)的70年代也面臨發(fā)展模式的危機(jī)。20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)和80年代初期的經(jīng)濟(jì)衰退，給第三世界國(guó)家的發(fā)展蒙上一層陰影，一些國(guó)家的人均收入開始下降。到90年代初，大批第三世界國(guó)家的人均收人大大低于70年代的水平。這樣的局面迫使人們重新思考發(fā)展模式問題，新的發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)公益組織在社會(huì)事業(yè)中的作用。例如，阿根廷連續(xù)4年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)未除，已造成失業(yè)率上漲至新高。阿根廷數(shù)以萬(wàn)計(jì)的失業(yè)與貧窮的群眾走上街頭游行，抗議失業(yè)率高漲和貧窮問題，并要求政府提供援助，解決經(jīng)濟(jì)困境。阿根廷持續(xù)不斷和遙遙無(wú)期的經(jīng)濟(jì)衰退使其失業(yè)率達(dá)到了 20％，每個(gè)月有60，000員工失去工作，而且這些失去工作的人很難再有希望找到工作。阿根廷政府的數(shù)據(jù)表明這個(gè)國(guó)家的貧困水平已經(jīng)由過(guò)去十年中的 15％上升到45％，每天有8，000人跌倒貧困線以下。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，有23個(gè)省建立了福利安全網(wǎng)。面對(duì)日益嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，慈善組織紛紛加入社會(huì)救助活動(dòng)，其中志愿組織也發(fā)揮了重要的作用。在阿根廷人們對(duì)于慈善組織的態(tài)度也在變化，幾年前，人們視慈善組織為非洲窮人捐錢，現(xiàn)在卻視為發(fā)生在鄰里之間的事情。公益部門正在成為人們生活的一部分。

　　3.教育、文化、社會(huì)服務(wù)和衛(wèi)生成為公益部門就業(yè)的主要領(lǐng)域

　　公益部門的非營(yíng)利性決定了它的活動(dòng)領(lǐng)域——一般是營(yíng)利部門不愿意涉足的領(lǐng)域，包括福利、慈善和環(huán)保活動(dòng)，公益部門的非營(yíng)利性也使人們對(duì)于這些組織的信任度大大高于營(yíng)利組織，為他們?cè)谀承╊I(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)（醫(yī)院、家庭護(hù)理、教育等）創(chuàng)造了條件。

　　無(wú)論對(duì)那類國(guó)家來(lái)說(shuō)，教育都是吸納就業(yè)人數(shù)最多的部門，特別在拉丁美洲。其他發(fā)展中國(guó)家和26個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和東歐國(guó)家中，文化部門在吸引勞動(dòng)力中發(fā)揮重要作用。在發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)服務(wù)是吸納就業(yè)的重要部門，在西歐國(guó)家中也是如此。總而言之，教育、衛(wèi)生、文化和社會(huì)服務(wù)在吸納就業(yè)人口中發(fā)揮重要作用。專業(yè)服務(wù)也是不可忽視的一個(gè)領(lǐng)域。

　　對(duì)于美國(guó)馬里蘭州就業(yè)狀況的研究發(fā)現(xiàn)，該州 1998年在公益部門就業(yè)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)在政府部門和制造部門的人數(shù)。公益部門在該州已經(jīng)成為一個(gè)非常重要的就業(yè)部門。1999年，該州共有202，635人在公益部門工作，占這個(gè)州總就業(yè)人口的8.5%，高于美國(guó)全國(guó)的平均水平。研究發(fā)現(xiàn)：馬里蘭公益部門的就業(yè)人口高于：

　　——全州制造業(yè)的就業(yè)人口；

　　——全州建筑業(yè)的就業(yè)人口；

　　——州政府部門的就業(yè)人口；

　　——聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的就業(yè)人口。

　　1989—1999年間，馬里蘭州的公益部門中，法律服務(wù)、教育、社會(huì)服務(wù)和文化娛樂在吸納就業(yè)中發(fā)揮最為重要的作用。

　　1999年該州公益部門的就業(yè)增長(zhǎng)率高于營(yíng)利部門和政府部門（分別為3.7％、3.0％和2.0％）。

　　自1989年以來(lái)，馬里蘭的公益部門就業(yè)就一直處于快速增長(zhǎng)中：

　　——1989—1999年間，馬里蘭公益部門就業(yè)增長(zhǎng)了30％，平均速度為年3％；

　　而同一時(shí)期，政府部門的就業(yè)總計(jì)為12.9％，平均1.2％，營(yíng)利部門的總計(jì)就業(yè)為10.9％，平均為 1.0％。事實(shí)上，這個(gè)時(shí)期，馬里蘭州公益部門的就業(yè)凈增長(zhǎng)了19％。

　　霍普金斯大學(xué)的研究者對(duì)其他州，包括加利福尼亞、南卡羅萊納、路易斯安納和伊利諾斯等等的研究發(fā)現(xiàn)，在加里福尼亞，公益部門的就業(yè)占該州全部就業(yè)人員的5.9％，低于全美國(guó)的平均水平。但是，伊利諾斯州高于全國(guó)的平均水平，為7.5％。這表明，即使在美國(guó)內(nèi)部，公益部門的就業(yè)也并不平衡。

　　4.公益部門：低投入的部門

　　對(duì)于美國(guó)西弗吉尼亞政府部門、營(yíng)利部門和公益部門的比較研究發(fā)現(xiàn)，公益部門工資較其他部門最低，周平均工資480美元，而政府部門、營(yíng)利部門的周平均工資分別為543美元、502美。同時(shí)，公益部門吸引了相當(dāng)數(shù)量的志愿者，在霍昔金斯大學(xué)調(diào)查的國(guó)家中平均占人口28％的人向公益組織貢獻(xiàn)了他們的時(shí)間。這相當(dāng)于1060萬(wàn)個(gè)全日制職員，這個(gè)數(shù)字使得公益組織的全日制職員達(dá)到2960萬(wàn)人，如果包括志愿者，那么這些國(guó)家的公益組織的就業(yè)平均占到全部非農(nóng)就業(yè)的7％，占到服務(wù)業(yè)就業(yè)總數(shù)的 14％，更令人驚奇地占到了公共部門就業(yè)總數(shù)的 41％。

　　公益部門具有非營(yíng)利性的特征，它意味著組織的利潤(rùn)和所得不能夠分配給所有者和管理者，公益部門有可能賺取利潤(rùn)，但是，其利潤(rùn)的使用必須服從組織既定的使命，而不得落人所有者和管理者的腰包，不以盈利為目的是公益部門區(qū)別于盈利部門的最大特點(diǎn)。另外，公益組織接受一定程度的資金自愿捐獻(xiàn)。也有學(xué)者把志愿精神作為公益部門與市場(chǎng)部門的根本區(qū)別點(diǎn)�？傊�，公益部門的非營(yíng)利性和志愿性決定了這類組織成本要低于市場(chǎng)部門。

　　總而言之，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公益部門在吸納就業(yè)過(guò)程中發(fā)揮了出乎意料的作用，其吸納勞動(dòng)力的能力一般高于其他部門，而且在最近幾十年中有了很大發(fā)展，無(wú)論在規(guī)模上還是在速度上，都成為發(fā)達(dá)國(guó)家吸納就業(yè)的重要部門。

　　四、我國(guó)的公益部門：急需改革和充滿就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域

　　1.我國(guó)的公益事業(yè)現(xiàn)狀：改革與發(fā)展滯后

　　我國(guó)公益事業(yè)首先涉及我國(guó)的事業(yè)單位和事業(yè)組織。我國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)管理體制內(nèi)的所謂“事業(yè)”，是特指“沒有生產(chǎn)收入”，“所謂經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出”的社會(huì)工作。所謂事業(yè)單位，又是指受國(guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，沒有生產(chǎn)收入，由國(guó)庫(kù)經(jīng)費(fèi)開支，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞動(dòng)服務(wù)的社會(huì)組織，主要包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門和單位，例如學(xué)校、醫(yī)院、演藝團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)等等。至于其他公益組織，包括慈善、社區(qū)組織等等是最近十幾年才發(fā)展起來(lái)的。從圖1可以看出，2001年底，我國(guó)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)（年底職工人數(shù)）已經(jīng)有了明顯的分化，國(guó)有、集體和其他（股份合作制、股份制、合資和獨(dú)資以及私人企業(yè)）已經(jīng)各具特色，其他類型的企業(yè)超過(guò)了城鎮(zhèn)集體單位，這是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。這個(gè)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變基本特征。圖1也反映了當(dāng)前我國(guó)事業(yè)組織的改革相對(duì)滯后，特別是與國(guó)際上比較，民營(yíng)事業(yè)單位的發(fā)展依然微乎甚微。

　　進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)有教育、衛(wèi)生和科學(xué)研究的所有制結(jié)構(gòu)依然過(guò)分單一，其他類型的科學(xué)研究雖有所發(fā)展，但是民營(yíng)教育和衛(wèi)生依然處于萌芽狀態(tài)（圖2）。在計(jì)劃體制下，政府幾乎包辦了所有的教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)被列為國(guó)家事業(yè)單位，所需要的經(jīng)費(fèi)也幾乎全部由國(guó)家財(cái)政通包供給。最近幾年，這些機(jī)構(gòu)雖有所發(fā)展，但是依然步履艱難。從改革的角度來(lái)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在企業(yè)改革之后。而大部分國(guó)有事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)一樣，人浮于事，效率低下，步履維艱。改革國(guó)有事業(yè)單位，一方面可以適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，另一方面也可以擴(kuò)大就業(yè)，減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)。

　　總之，我國(guó)的公益部門是一個(gè)具有潛在發(fā)展?jié)摿Φ牟块T。

　　2.我國(guó)公益部門：具有廣泛就業(yè)前景的部門

　　2000年我國(guó)公益部門的從業(yè)人數(shù)占該年度全部從業(yè)人數(shù)的4.42％，而同期在經(jīng)濟(jì)部門從業(yè)的人數(shù)占全部從業(yè)人數(shù)的74.61％。與國(guó)際其他國(guó)家比較，我國(guó)公益部門從業(yè)人口的比例與奧地利（4.5％）和西班牙（4.5％）接近。如果我國(guó)的公益部門從業(yè)人數(shù)增加一個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)增加700多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，如果達(dá)到英國(guó)1995年的水平（7.2％），就會(huì)增加1266萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，如果達(dá)到荷蘭王國(guó)1995年的水平，就會(huì)增加5820萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。所以我們認(rèn)為這是一個(gè)充滿就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。

　　我國(guó)的公益部門之所以具有廣泛的發(fā)展空間，是因?yàn)�，我�?guó)的國(guó)有事業(yè)單位改革尚未完全展開，目前，國(guó)家包辦依然是我國(guó)事業(yè)單位的一個(gè)基本特征。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，由于所有制結(jié)構(gòu)的單一與事業(yè)單位活動(dòng)的國(guó)家包辦與撥款，這就從制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社會(huì)團(tuán)體興辦這些公益部門的可能性，造成了事業(yè)單位主體的國(guó)營(yíng)化。國(guó)家包辦一切事業(yè)是計(jì)劃傳統(tǒng)體制下形成和發(fā)展起來(lái)的。它反映了傳統(tǒng)計(jì)劃體制的基本特征，即整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃化和行政化。最終結(jié)果是國(guó)有事業(yè)單位結(jié)構(gòu)僵化，缺乏活力，政府負(fù)擔(dān)加大。要改變這種狀況，就必須改革傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制，變過(guò)去國(guó)家包辦一切的事業(yè)為國(guó)辦、民辦、社會(huì)辦等多元主體辦事業(yè)的格局，實(shí)現(xiàn)事業(yè)主體多元化。

　　當(dāng)然，我國(guó)公益部門要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展水平，還要走相當(dāng)長(zhǎng)的路，但是至少說(shuō)明，發(fā)展這個(gè)領(lǐng)域可以為解決就業(yè)尋求新的途經(jīng)，與此同時(shí)，公益部門的改革與發(fā)展還可以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一個(gè)發(fā)育完善的社會(huì)，對(duì)于保證人民的福利和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展是不可缺少的。從根本上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從來(lái)就不是發(fā)展的根本目的，而且只有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展才能夠保持可持續(xù)發(fā)展。

　　解決日益突出的社會(huì)問題，必須發(fā)揮政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，適度調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　在過(guò)去24年里，我國(guó)創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡。尤其是1997年以來(lái)，在亞洲金融危機(jī)的陰影里，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍保持了較高的增長(zhǎng)速度。即使在目前世界經(jīng)濟(jì)衰退的情況下，雖然面臨種種不利因素，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勢(shì)頭也沒有停下來(lái)。但就是在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，GDP持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，目前我國(guó)就業(yè)問題也越來(lái)越突出。

　　在解決就業(yè)問題上，一個(gè)十分流行的觀點(diǎn)是“發(fā)展萬(wàn)能論”，主張“靠發(fā)展解決一切問題”。這里的“發(fā)展”實(shí)際上是“增長(zhǎng)”，與經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)的發(fā)展觀相差甚遠(yuǎn)，是典型的“增長(zhǎng)至上論”。很明顯，希望用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)解決就業(yè)既不現(xiàn)實(shí)，又不會(huì)達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，如上所言，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一直是世界上最快的國(guó)家之一，但正是我國(guó)失業(yè)率一直顯著增加。

　　為什么我國(guó)的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)并沒有帶來(lái)充分的就業(yè)機(jī)會(huì)？而且失業(yè)問題越來(lái)越突出呢？原因很簡(jiǎn)單。并不是所有的增長(zhǎng)都會(huì)帶來(lái)就業(yè)。各國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有公平的增長(zhǎng)才會(huì)帶來(lái)充分就業(yè)；不公平的增長(zhǎng)則往往帶來(lái)嚴(yán)重失業(yè)甚至是社會(huì)動(dòng)蕩。

　　市場(chǎng)力量和市場(chǎng)機(jī)制必然自發(fā)地失業(yè)和收入差距擴(kuò)大，只有政府有意愿有意識(shí)地主動(dòng)地在擴(kuò)大全社會(huì)就業(yè)，才能抑制失業(yè)和縮小收人差距，糾正社會(huì)不平等和社會(huì)不公正，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的“長(zhǎng)治久安”。從這個(gè)意義上看，政府的職能不是直接介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身，而是創(chuàng)造良好的公平的市場(chǎng)就業(yè)，我國(guó)政府采取的一系列措施擴(kuò)大就業(yè)，為公益事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和改革拓寬了空間。

　　第二，公益部門在解決和緩解社會(huì)矛盾過(guò)程中會(huì)發(fā)揮重要作用，社會(huì)保護(hù)的主要對(duì)象是當(dāng)前在向市場(chǎng)過(guò)渡過(guò)程中處于不利狀態(tài)的人們、社會(huì)群體，包括失業(yè)者、貧困人口、殘疾人、老年人等等。在當(dāng)前我國(guó)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，擴(kuò)大就業(yè)、消除貧困、采取措施迎接老齡社會(huì)的到來(lái)，合理安置流動(dòng)人口顯得尤為突出，同時(shí)還要關(guān)注婦女、兒童、殘疾人和其他社會(huì)邊緣群體。因此，社會(huì)保護(hù)在外延上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了通常意義上的社會(huì)保障的內(nèi)容。

　　國(guó)家在所有社會(huì)的發(fā)展中都起著主要作用，我國(guó)也不例外。當(dāng)然，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的職能也一直在不斷變化。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)發(fā)展，不斷增多的社會(huì)不利群體，國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)必須攜起手來(lái)，共同工作，建立一個(gè)成本低廉、有效的社會(huì)保護(hù)體系。在社會(huì)保護(hù)中建立政府和公益部門之間密切的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保護(hù)目標(biāo)的重要政策選擇。

　　公益部門的活動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)今世界的一個(gè)非常重要的現(xiàn)象。在發(fā)達(dá)國(guó)家，廣泛的公益部門活動(dòng)在政府和社會(huì)之間占據(jù)重要的戰(zhàn)略位置，為居民提供重要的就業(yè)機(jī)會(huì)。公益部門的繁榮是國(guó)家和社會(huì)需求協(xié)調(diào)一致、健康發(fā)展的標(biāo)志。

　　五、若干對(duì)策分析與建議

　　1.在就業(yè)問題上，我們必須走出只有經(jīng)濟(jì)部門可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的誤區(qū)，樹立社會(huì)部門也可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的理念，并加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門的研究，充分認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展，特別是社會(huì)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的真實(shí)含義——經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中盡量減少社會(huì)問題的產(chǎn)生和提高人們的福利，也包括社會(huì)部門的不斷發(fā)展并在滿足人民日益增長(zhǎng)的需要方面發(fā)揮作用。從某種意義上說(shuō)，我國(guó)的就業(yè)問題，一方面產(chǎn)生于中國(guó)巨大的人口規(guī)模和巨大的勞動(dòng)力供給，另一方面也產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展條件下，社會(huì)發(fā)展滯后，現(xiàn)在的確是反思社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系的時(shí)候了。社會(huì)部門不是經(jīng)濟(jì)部門的衍生物，而是與經(jīng)濟(jì)部門并存和同步發(fā)展的部門。我國(guó)不解決社會(huì)發(fā)展滯后問題，其現(xiàn)存的社會(huì)問題和就業(yè)問題將永遠(yuǎn)難以解決，而且還可能帶來(lái)巨大的社會(huì)動(dòng)蕩。

　　2.加速國(guó)有事業(yè)單位的改革，推動(dòng)民營(yíng)公益部門的發(fā)展。我國(guó)國(guó)有事業(yè)單位仍然占據(jù)中國(guó)事業(yè)單位的大部分，民營(yíng)事業(yè)單位或民營(yíng)公益部門雖有所發(fā)展，但與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民營(yíng)化比較，相差甚遠(yuǎn)。加速國(guó)有企業(yè)改革的根本途經(jīng)有：發(fā)展民營(yíng)公益部門對(duì)于加速國(guó)有事業(yè)單位改革至關(guān)重要。

　　3.對(duì)于現(xiàn)有的事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，目前各類事業(yè)單位的功能定位不清楚，管理困難。要推進(jìn)事業(yè)單位的改革，首先要區(qū)別營(yíng)利和非營(yíng)利的性質(zhì)，行政與非營(yíng)利功能，對(duì)于那些具有營(yíng)利特征的事業(yè)單位要?jiǎng)澣胧袌?chǎng)部門，依工商法規(guī)管理，而具有政府職能的則劃入政府序列，其他部門劃入公益部門，通過(guò)完善公益部門法規(guī)來(lái)規(guī)范管理。

　　4.加強(qiáng)對(duì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域特別是社會(huì)福利領(lǐng)域的投入，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，為了擴(kuò)大就業(yè)，我國(guó)今后應(yīng)當(dāng)加大對(duì)于社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，特別是社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域的投入，一方面，社會(huì)服務(wù)和社會(huì)福利領(lǐng)域?qū)τ跀U(kuò)大就業(yè)具有特別重要的意義，國(guó)際發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明這一點(diǎn)；另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到目前階段，社會(huì)問題日益突出。在高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)社會(huì)發(fā)展中的城鄉(xiāng)、地區(qū)、性別、收入等差別有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。因此，重視社會(huì)發(fā)展，必須首先重視國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)福利領(lǐng)域的投入。加大對(duì)于社會(huì)福利的投入不僅可以緩解社會(huì)問題，也同時(shí)可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　5.加速建立和完善有關(guān)公益部門的法律法規(guī)，為公益部門的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利的環(huán)境。新的法律應(yīng)當(dāng)包括：嚴(yán)格限定公益部門的活動(dòng)范圍，并根據(jù)不同的活動(dòng)范圍給予不同的稅收支持，嚴(yán)禁公益部門從事與其法定活動(dòng)不符的政治活動(dòng)；創(chuàng)造條件支持公益部門的活動(dòng)，特別是在資金方面。

　　6.積極推進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，從國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，教育部門是擴(kuò)大就業(yè)的主要部門，另一方面，教育本身的發(fā)展又會(huì)大大提高勞動(dòng)力素質(zhì)和勞動(dòng)力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，特別是在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。