一、我國社會保障制度改革所取得的成績及存在的問題

　　社會保障制度是中國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，是市場機制發(fā)揮作用必要的制度保證，也是深化國有企業(yè)改革的基礎工程。隨著我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，作為社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分的社會保障制度也已經(jīng)由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式向部分積累的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的模式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變就是我們所說的社會保障制度的變遷問題。

　　社會保障制度作為一種社會經(jīng)濟制度，是公共選擇的結果，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和自身實踐活動的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。完善的社會保障制度作為現(xiàn)代化社會的一個重要標志，在社會經(jīng)濟運行中起著“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障制度的作用愈來愈重要。改革開放以來，中國政府從國情出發(fā)，積極推進社會保障制度改革，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險以及最低生活保障為重點的社會保障制度總體框架。從目前發(fā)展的情況看，社會保障制度中的基本養(yǎng)老保險的覆蓋人數(shù)已從1998年底的1.12億人擴展到現(xiàn)在的1.29億人；失業(yè)保險的覆蓋人數(shù)也由0.8億人擴展到近1億人，每月領取失業(yè)保險金的人數(shù)從70萬人增加到128方人；目前已有1400多萬人從原來的公費醫(yī)療和企業(yè)勞保醫(yī)療轉(zhuǎn)向新的醫(yī)療保險制度；此外，全國600多個城市普遍建立了居民最低生活保障制度，近兩年來先后有300多萬城市低收入居民得到救助。社會保障制度為社會主義市場經(jīng)濟體制的建設作出了積極的作用。

　　但是，對于中國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家來說，社會保障制度建設是一項十分復雜的社會系統(tǒng)工程，目前社會保障制度改革還存在一些問題：（1）社會保障的主要承擔者仍然是企業(yè)事業(yè)單位。目前職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等仍由企業(yè)來承擔、社會保險金的發(fā)放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業(yè)來承擔。國有企業(yè)下崗職工的基本生活保障資金，本來要靠企業(yè)、社會、財政三方面共同籌措，但由于企業(yè)（特別是一些困難企業(yè)）和社會分擔的部分沒有很好落實，一些下崗職工不能及時足額領到基本生活費的現(xiàn)象仍然存在。（2）社會保障制度正常運行所需的資金缺口還比較大。例如，近幾年來，參加社會統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員每年新增200多方人，養(yǎng)老金支出數(shù)額越來越大。在過去的計劃經(jīng)濟體制下，社會保障沒有資金積累。同時，由于養(yǎng)老保險覆蓋面窄，因企業(yè)的經(jīng)營狀況不好而導致養(yǎng)老保險費收繳率低，沒有實行全國統(tǒng)籌，地方之間的基金不能調(diào)劑使用，因此部分省份的養(yǎng)老保險基金有了支付缺口。盡管兩年來中央政府下了很大決心確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，幫助地方解決拖欠養(yǎng)老金的問題，但一些地方舊的拖欠未了，新的拖欠又來，極大地影響社會保障制度的正常運行。（3）社會保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會保障基金的管理不夠規(guī)范。例如，按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金要實行全額證繳，但是目前部分地區(qū)仍實行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，對會保障基金沒有納入財政統(tǒng)一管理，省級地區(qū)間基金調(diào)劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對于社會保障的責任劃分也不夠明確。（4）社會保障制度的涵蓋面還很窄，基本上集中莊城市的公有制單位中實施，就是在城市中、居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴大。比如，在實施城市居民最低生活保障制度的過程中，一些沒有進入再就業(yè)服務中心的，以及沒有參加社會保險的各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障標準，卻還沒有進入這條“最低保障線”。如此等等。上述這些問題的存在，使社會保障制度的作用大打折扣，沒有起到應該起的作用。我們把它稱為社會保障制度的失效或低效。

　　二、市場調(diào)節(jié)失效與政府調(diào)節(jié)失效的交替作用導致我國社會保險制度的低效率

　　上述的分析表明，我國的社會保障制度在維護社會穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面起了很大的作用。但從總體來看，社會保障制度在由舊的制度安排向新的制度安排轉(zhuǎn)換的過程中，它的總體效率還比較低，還不能真正適應社會主義市場經(jīng)濟體制建設的需要。我們認為，目前社會保障制度低效的原因主要有以下兩個方面。

　　1.是市場機制調(diào)節(jié)失效或低效的結果

　　社會保障制度作為公共選擇的產(chǎn)物，具有公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的特點，即具有社會性、非競爭性和非排它性的特點。這一特征使社會保障制度無法完全通過市場調(diào)節(jié)來實現(xiàn)高效率。我們把它稱為市場調(diào)節(jié)失效。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一、市場經(jīng)濟高效率配置資源的前提條件是競爭性和完全信息的市場結構。而社會保障作為一種社會穩(wěn)定的制度安排，從它誕生的那天起，就具有一種社會性。這種特性決定了制度的供求是不對等的。政府希望全體公民都加入到這種制度中來，而公眾在市場經(jīng)濟條件下，更多的是追求個人利益的最大化。因此，單純依靠市場機制調(diào)節(jié)難以把社會保障制度的覆蓋面擴大，市場在這里的作用非常有限。第二、市場機制的調(diào)節(jié)是一種自發(fā)的、具有盲目性的調(diào)節(jié)，它會造成資源的浪費。而社會保障制度所要求的安全性決定了社會保障制度調(diào)節(jié)的計劃性。因此，單純依靠市場調(diào)節(jié)存在著風險，并不十分可靠。第三、市場的調(diào)節(jié)是一種短期的調(diào)節(jié)，而目前社會保障體系建立的主要癥結是長遠目標與短期應急措施之間的矛盾；在制定長遠發(fā)展目標時，側(cè)重經(jīng)濟效率，強調(diào)個人責任和個人脹戶積累，分流企業(yè)負擔和國家負擔；在決定短期應急措施時，側(cè)重社會安全，強調(diào)穩(wěn)定壓倒一切，強調(diào)政府責任，財政倉促應對，這很容易出現(xiàn)“個人依賴企業(yè)，企業(yè)依賴政府，地方依賴中央”的局面。這個矛盾依靠市場機制的自發(fā)作用無法解決。第四、市場經(jīng)濟是有理性的主體追求經(jīng)濟利益最大化的制度安排，社會保障制度則是側(cè)重于追求社會效益的制度安排，因此無法單純依靠市場機制來獲得這種制度安排所需要的資金積累。同時，社會保障制度由舊的制度安排向新的制度安排的過渡中產(chǎn)生了大量的轉(zhuǎn)制成本，這種轉(zhuǎn)制成本也無法通過市場機制來自動消除；第五、市場機制自發(fā)作用的結果就是優(yōu)勝劣汰，從而會產(chǎn)生失業(yè)、分配上的兩極分化等社會問題，社會保障制度就是為解決這些問題才出現(xiàn)的一種制度安排。由此，我們可以推斷：依靠市場機制不可能解決其自身產(chǎn)生的問題。因此，我們認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，社會保障制度的建設必須有政府的參與。

　　2.是政府調(diào)節(jié)失效或低效的結果

　　以上已經(jīng)論證了社會保障作為一種公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，離不開政府的扶持和投入。但由于種種原因，政府在這方面的職能并沒有真正發(fā)揮出來，有些職能還被不斷削弱，甚至帶來了一些負作用。我們把它稱為政府調(diào)節(jié)失效或低效。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一、政府調(diào)節(jié)的失效或低效是由于政府行為本身的失當引起的。政府的職能就是矯正市場的失效或低效，但在市場失靈的領域，政府往往用簡單的、單一的行政手段或政府壟斷的方法作為解決問題的唯一方法。表現(xiàn)在社會保障制度的運行中，就是政府包攬一切，依靠政府投入大量社會資源來維持，造成了社會保障制度的生產(chǎn)效串低下。盡管為社會提供了福利，但因其本身就是靠犧牲可能更大的原有社會福利換來的，結果可能是社會總福利沒有增加反而減少了。其二、政府調(diào)節(jié)的目標可能不正確。這隱含著兩種可能：一種是政府行為本來就目的不明，導致政府確定的目標也是不明的。比如，如果政府行為不是以社會福利最大化為目的，那么制定的目標也必然是一系列并不是以社會福利增加為目的的目標。這些目標的實現(xiàn)，自然是不管好與壞，都會導致政府行為的失效。再比如，社會保障制度要達到什么水平？多大的覆蓋面才合適？等等，并不是很明確，因此制定的政策和采用的調(diào)節(jié)手段也就不那么確切。另一種情況是政府行為目的已明確是追求社會福利最大化，但出于不能正確認識市場經(jīng)濟的社會經(jīng)濟背景，不能正確認識在市場經(jīng)濟下實現(xiàn)技會福利最大化所必須遵循的規(guī)則，從而選擇了不正確的追求社會福利最大化的道路或途徑，制定了不符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求的目標。反映在社會保障中就是政府往往一廂情愿地指望企業(yè)能 自動完成社會保障的責任，這種不正確的認識帶來一些不良的后果，因為需知目標與實現(xiàn)手段和途徑總是緊密結合的，錯誤描述目的的目標和實現(xiàn)這種目標的手段，執(zhí)行結果會高目的差之千里。要使政府制定的目標正確，前提是具備完備的信息、正確的決策。前一點是最經(jīng)常得不到滿足的，再加上正確的決策還受人的主觀能力影響，因而政府行為也往往具有天生失效的特征。其三、政府進行既定目標的行為后，其他市場主體能否受影響、誘導、督促而相應行為，并客觀上整合形成與目標設想一致的市場經(jīng)濟運行，并不由政府行為完全決定，而是具有極大的不確定性。因為在市場經(jīng)濟中，個人、企業(yè)等市場主體有自己的目標，因而不一定能按照政府意愿行為，一旦市場主體的行為或各市場主體行為的整合與政府設想的目標出現(xiàn)偏離，就意味著政府行為的失效。其四、政府責任的不完全性，使社會保障制度的覆蓋面估窄。社會保障制度覆蓋面窄帶來了兩種情況：一種情況是，社會保障機構不負責非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的社會保障，非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的社會保障無人真正過問，因而城市中的非國有企業(yè)為降低自己的勞動成本而寧愿把收外地民工，也不愿把收下崗分流人員；另一種情況是，政府也要求非國有經(jīng)濟建立社會保障制度，但非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的社會保障基本主要由非國有企業(yè)本身及受保障者自身來積累，政府并不管，而社會保險制度實際上應該是由政府、企業(yè)、受保障者三個方面共同建立的，政府不負責自己應承擔的責任，就等于把非國有經(jīng)濟就業(yè)人員的社會保障壓力主要是轉(zhuǎn)移到了非國有企業(yè)身上，在這種不合理條件的誘導下，導致了勞動力無法真正實現(xiàn)流動。其五、政府行為的偏差導致不規(guī)范的行為。政府的產(chǎn)生和職能，其本來自的和意義在于代表全體社會成員的意志和利益的，建立并維護市場經(jīng)濟制度，實現(xiàn)社會整體福利的最大化。但是，政府歸根結底仍然是經(jīng)濟人的一種特殊集合體，經(jīng)濟人行為特性必然會在政府運行中體現(xiàn)出來，表現(xiàn)為各種政府官員追求權力最大化，各級政府部門追求規(guī)模最大化，以此來謀求個人或小團體利益的最大化。既然政府在運行中可能會逐步形成本位利益，那么，在這種本位利益的驅(qū)動下，政府行為就會出現(xiàn)偏差，甚至為了本位利益而不惜損害乃至修改由它制定的規(guī)則，使政府的理制度違法活動“合法化”。這種現(xiàn)象在社會保障制度的建設中就表現(xiàn)為政府既是裁判員又是運動員，導致社會保障資金被挪用甚至被貪污的現(xiàn)象時有發(fā)生，極大的損害了社會保障制度的功能。

　　正是由于上述兩方面效應綜合作用的結果，使得社會保障制度達不到應有的作用。因此，在社會保障制度的變遷過程中，有必要重新來定位政府的職能。

　　三、政府職能在社會保障制度變遷中的重新定位

　　1.政府在社會保障制度由舊的制度安排向新的制度安排的過程中具有不可替代的作用

　�。�1）社會保障制度的社會性特征決定了社會保障制度建立和實施的主體是政府。現(xiàn)已推行社會保障制度的國家，都毫無例外地把提供社會保障納入政府的職能范圍，這就把社會保障活動與宗教團體、民間慈善機構所舉辦的救助活動區(qū)別開來。盡管在一些國家中某些社會保障項目由民間團體、社會組織來舉辦，但也是在政府的倡導和資助下進行的。尤其是發(fā)達的社會保障制度，沒有政府來主持實施是不可能的。

　�。�2）政府在建立公平的制度方面有著特殊的作用。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡，由于制度變遷，必然會導致利益的調(diào)整和再分配，沒有強有力的政府進行組織，純粹依靠市場交易，特別是不規(guī)則不均衡的市場交易制度來進行，其結果，要么是原有的利益的再調(diào)整和再分配無法實現(xiàn)，新的制度創(chuàng)新被擱淺；要么是形成一種保留既得利益集團權力的基礎上的不公平的新制度，背離原來制度變遷的目標。新的社會保障制度既強調(diào)效率，也兼顧公平，這就需要對原有分散管理的社會保障制度統(tǒng)一起來，使它具有規(guī)模經(jīng)濟的效應。這個統(tǒng)一過程實際上就是利益的調(diào)整過程，沒有政府強有力的組織是難以達到預期目的的。

　　（3）政府在制度創(chuàng)新方面有著十分重要而特殊的、其他市場力量不能替代的作用。中國的社會保障體制的改革作為這種根本性的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的重要組成部分，必然要受到所有制結構調(diào)整、企業(yè)制度改革、財稅制度改革等其他方面改革的影響，不能不考慮經(jīng)濟結構調(diào)整，如產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、地區(qū)經(jīng)濟結構調(diào)整、城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構調(diào)整等所帶來的新情況、新問題。在這種社會經(jīng)濟背景進行的社會保障制度的改革，明顯存在著路徑依賴的現(xiàn)象。在路徑依賴中，至關重要的是初始道路的選擇和初始選擇后最初的活動效果。一旦初始效果為人們接受，便會自我強化油我放大，由舊的社會保障制度向新的社會保障制度的轉(zhuǎn)換就很容易實現(xiàn)。而政府在建立新制度方面具有比其他市場主體更強的路徑引人優(yōu)勢。也就是說，在有政府強有力的參與下，能夠加快制度創(chuàng)新的速度。沒有政府的組織領導，許多制度將無法建立。

　　2.規(guī)范政府在社會保障制度變遷中的職能

　　（1）政府規(guī)范制度的職能。社會保障制度的基本特征之一就在于社會保障的強制性，這一強制性必須通過國家立法才能得到有效的保證。目前，我國社會保障制度覆蓋面窄和社會保障基金征繳率低的問題，究其原因，關鍵在于社會保障的立法滯后。主要依靠社會保障主管部門和經(jīng)辦機構通過行政手段和宣傳動員的做法，只能得到事倍功半的效果。因此，政府現(xiàn)在的一個重要職責就是規(guī)范制度。一方面應充分依靠現(xiàn)有法律、法規(guī)，理順和規(guī)范現(xiàn)有法律、法規(guī)；另一方面，應加快專項立法特別是加快地方立法，依法推進社會保障制度的改革，依法規(guī)范社會保障制度的運作。此外，在政府規(guī)范制度的職能方面，還應特別注意明確政府與企業(yè)、中央政府與地方政府之間的責任。尤其是要解決政府既是裁判員又是運動員的角色錯位。政府的責任更多的應體現(xiàn)在裁判員的角色上，為社會保障的運行提供良好的制度環(huán)境，給社會保障的運行進行嚴格的監(jiān)督。

　　（2）明確政府自身的責任，承擔應該承擔的職責。改革是有成本的，關鍵的問題是由誰來承擔改革成本。有人認為，社會保障制度改革就是把社會保障從政府中分離出來，因此，政府不應該承擔改革的成本。我們認為這種觀點是不正確的。改革成本有兩種：～種是由舊的制度向新的制度轉(zhuǎn)變過程中所產(chǎn)生的成本，稱為轉(zhuǎn)制成本；另一種是社會保障制度運行過程中所需要的正常費用，稱為運行成本。政府作為社會保障制度的主體，對改革成本特別是社會保障制度的轉(zhuǎn)制成本具有不可推卸的責任。因為過去國家沒有給勞動者積累保障基金。現(xiàn)在提出解決轉(zhuǎn)制成本的思路很多，比較共同的看法是考慮變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)用于社會保障支出。因為這部分國有資產(chǎn)正是那些現(xiàn)在退休或準備退休而無法繳納社會保障費的一部分職工在我國社會保障體系尚未建立時創(chuàng)造的財富，體現(xiàn)為國有資產(chǎn)的一部分，現(xiàn)在將之變現(xiàn)，用于社會保障支出，是合情合理的。我們認為采取非常措施彌補由于歷史上國家對職工的“隱性負債”而形成的資金缺口（轉(zhuǎn)制成本）是必要的。此外，從目前看，中央財政對一些下崗、事業(yè)人口集中的老工業(yè)基地、西部經(jīng)濟落后地區(qū)進行補貼也是必須的。事實上，政府在這些方面已付出巨大的努力，在1998年和1999年兩年時間里，僅中央財政用于社會保障的資金就達521億元，在國有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金總額中，各級財政投人邵分，1998年占66.9％，1999年上升到71％。中國在財政預算里安排的社會保障性開支，這幾年增加很多，1999年在整個財政收入里用于社會保障的資金支出已經(jīng)接近11％。這對于社會保障制度的轉(zhuǎn)制起了積極作用。但是，我們認為，政府在承擔應該承擔的責任的同時，必須注意防止另一種傾向，就是政府責任的擴大化，希望政府什么都包攬起來，使政府就像救火隊，顧此失彼，疲于奔命，這對社會保障制度的完善也是不利的。應該通過制度規(guī)范各個社會保障主體的責任。

　�。�3）西部大開發(fā)的目標之一就是縮小東西部地區(qū)的差距，完善國內(nèi)市場，建立統(tǒng)一的國內(nèi)市場體系，從而更好的參與世界經(jīng)濟的一體化。在西部大開發(fā)中，沒有西部的穩(wěn)定，就不可能有西部大開發(fā)戰(zhàn)略措施的落實。穩(wěn)定是經(jīng)濟發(fā)展的前提。我國的西部地區(qū)是貧困人口比較集中的地區(qū)，目前國定貧困縣主要集中在西部，還有3200萬貧困人口也主要集中在西部。由于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，地方財政收入較少，社會積累能力較弱，個人支付能力低；又由于西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，成為自然災害多發(fā)區(qū)。這使本來經(jīng)濟發(fā)展滯后的西部地區(qū)的保障行為救助對象多，社會負擔重。有鑒于此，建立和完善社會保障制度就成為政府在西部大開發(fā)中需要解決的重要問題。在這里，中央政府不僅需要承擔社會保障資金供給的責任，而且承擔著制度供給的責任。我們認為，后者比前者更重要。

　　總之，對于中國這樣一個歷史獨特、人口眾多的發(fā)展中國家，設計一個什么樣的社會保障制度以及如何從舊的制度安排過渡到目標模式？絕不是一件容易的事情。世紀之交，中國的社會保障制度在從舊的社會保障模式如何過渡到新的社會保障模式問題上正面臨著嚴峻的選擇。這一選擇不僅關系到當前經(jīng)濟體制改革的成敗，而且關系到二十一世紀中國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的前景。在這一點上，政府的責任是非常重大的。