社會保障制度是一個國家或社區(qū)為改善和提高成員的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會服務(wù)和采取的措施。社會保障水平及保障模式受國家的組織和資源情況制約。我國長期處于社會主義初級階段的基本國情，決定了建國以來實(shí)施以選擇性的剩余福利模式為主體的社會保障制度。90年代城鄉(xiāng)最低生活保障制度的施行，標(biāo)志著我國以選擇性的制度福利模式為主體的社會保障制度開始確立。我國現(xiàn)代社會保障制度剛剛開始建立，特別是農(nóng)村還難以適應(yīng)，如何推動農(nóng)村社會保障工作是各級政府面臨的難題。

　�。ㄒ唬┘瘷�(quán)化保障階段（1949－1977年）：服從工業(yè)化積累資金的需要

　　新中國成立初期，我國依據(jù)中華人民共和國第一部憲法中“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權(quán)利”的規(guī)定，逐步建立了包括勞動保險、困難補(bǔ)助、生活補(bǔ)貼、社會救濟(jì)和農(nóng)村“五�！惫�養(yǎng)制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生等簡易的社會保障組織�！拔幕�大革命”時期，已經(jīng)基本社會化的城鎮(zhèn)社會保障體系遭到破壞，企業(yè)與農(nóng)村集體一樣承擔(dān)起了低水平的保障功能。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行中央兩度集權(quán)的分配制度，家庭、市場等經(jīng)濟(jì)保障功能基本喪失，社會保障制度具有集權(quán)特征。此時期我國農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國家的社會保障體系之外，城鎮(zhèn)居民享有的就業(yè)、醫(yī)療、住房、退休金等福利農(nóng)民均無權(quán)享受。

　　1.中央集權(quán)機(jī)制在社會保障中的集聚效應(yīng)與信息障礙。我國計劃經(jīng)濟(jì)體制是中央政府及美職能部門掌握重要經(jīng)濟(jì)資源并作出經(jīng)濟(jì)決策的集權(quán)制度，中央集權(quán)體制有利于國家集中資源進(jìn)行重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也有利于解決突出的社會保障問題。然而由于保障渠道單一，其他社會主體缺乏參與的能力，嚴(yán)重影響了社會保障功能的正常發(fā)揮。

　�。�1）全民性的剩余福利。我國實(shí)行的社會救災(zāi)制度是一種全民性的剩余福利，它主要是針對嚴(yán)重的自然災(zāi)害采取救助措施，力求在短時間內(nèi)迅速解決災(zāi)區(qū)人民的基本生活問題，具有補(bǔ)償性藥功能。我國地域遼闊，自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，且具有地域性特征。建國以來，我國投入了大量的人力、物力和財力對全國的大江大河進(jìn)行了綜合治理，興修了包括水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)等各個方面的防災(zāi)工程與設(shè)施，建立了包括地震、水利、海洋、氣象等各個方面的監(jiān)測、預(yù)報、報警系統(tǒng)，有效地增強(qiáng)了防災(zāi)抗災(zāi)能力。國家不但以其集中的資源在防災(zāi)方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用，而且在抗災(zāi)方面也解決了各地區(qū)無力抵御的嚴(yán)重自然災(zāi)害。通過國家的救濟(jì)扶持，基本解決了災(zāi)民保障生活、恢復(fù)生產(chǎn)的需要基本避免了舊中國災(zāi)荒現(xiàn)象的發(fā)生。

　　（2）農(nóng)業(yè)危機(jī)問題。集權(quán)體制在信息傳達(dá)和改革調(diào)整等方面的滯后，制約了社會保障職能的選擇。例如，大跌進(jìn)對知為了以組織和動員的方法來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最初的人民公社制度用平調(diào)生產(chǎn)隊的勞力和財物大辦社有經(jīng)濟(jì)，并實(shí)行工分制和供給制相結(jié)合的分配原則�！按筌S進(jìn)”和“公社化”為了推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)集體化而實(shí)行生活集體化，以“吃飯不要餞”為口號，大力發(fā)展公共食堂。農(nóng)村也實(shí)行糧食日。糧供給制度。農(nóng)村公共食堂被認(rèn)為是人民公社的政治、經(jīng)濟(jì)、文化核心，實(shí)際上這種控制生計收入分配的制度是為商征購服務(wù)的，是集體經(jīng)濟(jì)對家庭經(jīng)濟(jì)最后的擠壓，只不過“搭使車”行為難以抑制，反而浪費(fèi)糧食，最終演變成免費(fèi)供應(yīng)食物的假象。限制家庭自留養(yǎng)殖實(shí)際上減少了農(nóng)民食物來源，也造成了糧食需求的猛增，構(gòu)加劇了農(nóng)業(yè)危機(jī)。由于人民公社制度的激勵降低和管理混亂，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從1959年開始衰退，但在政治壓力下，農(nóng)民缺糧的呼聲事前被認(rèn)為是少數(shù)階級敵人的搗亂，事后被認(rèn)為是自然災(zāi)害的影響。此時，在浮夸風(fēng)的影響下，國家一方面仍然保持了高征購指標(biāo)，一方面仍在大量出口糧食，終于導(dǎo)致了1959一1961年全國性的三年困難時期。由于體制原因而造成的信息傳達(dá)和政策調(diào)整的滯后，使我們付出了更高的代價。更為值得注意的是；人民公社后農(nóng)村實(shí)行的“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救為主，輔之以國家必要的救濟(jì)”的集體保障制度，保障能力十分有限。1958－1962年，政府農(nóng)村救濟(jì)資金每年少于45000萬元，農(nóng)業(yè)人口每人每年僅合0.8元左右，而糧食短缺地區(qū)糧食的集市價格每公斤高達(dá)2元一4元。集體單位單位內(nèi)部的公益金也并不能成為對饑餓的農(nóng)民提供有較援助的另一個來源，1960年全國農(nóng)村公益金總額只有37000萬元，這是為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化犧牲農(nóng)村利益的結(jié)果。2.集體經(jīng)濟(jì)破壞了農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭經(jīng)濟(jì)保障功能。農(nóng)村公社制度是為國家工業(yè)化進(jìn)行原始積累服務(wù)的政社合一組織。集體利用其生產(chǎn)資料的所有權(quán)和經(jīng)營活動的支配權(quán)，首先保證國家對農(nóng)產(chǎn)品的征購，其次是集體提留的扣除，然后才對工分賦值，從分配機(jī)制上使農(nóng)民個人僅能應(yīng)付消費(fèi)，難以形成儲蓄，從而剝奪了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)保障功能。

　　集體經(jīng)濟(jì)下農(nóng)村居民保障形成兩種補(bǔ)充機(jī)制。

　�。�1）平均分配。在消費(fèi)基金一定的前提下，收入分配越平均全體成員的經(jīng)濟(jì)福利越高。消費(fèi)基金中有一部分屬于生計收入，相當(dāng)于當(dāng)時社會上僅能維持生存的階層的收入水平，而按勞分配只能以收入中超出生計收入的部分為基礎(chǔ)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下時，生計收入比重較大，生計剩余較�。浑S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，生計剩余的比重則越來越大，收入差距也會相應(yīng)擴(kuò)大�？墒羌�體經(jīng)濟(jì)故意壓低了農(nóng)民集團(tuán)的收入份額，使得農(nóng)民收入并不能隨國民經(jīng)流甚至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而有所提高，只能以平均分配來保障全體社員的基本生活，所以農(nóng)村人民公社長期實(shí)行“人七勞三”的口糧分配制度。平均主義一方面弱化了激勵機(jī)制，農(nóng)民通過消極怠工減少在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的消耗；一方面實(shí)際上形成集體保障職能。家庭保障決定于人力和收入兩個因素，在集體化淡化家庭經(jīng)濟(jì)保障功能的情況下，增加人口是農(nóng)民提高其家庭保障水平的理性選擇。

　�。�2）自留經(jīng)濟(jì)。自留經(jīng)濟(jì)是在合作化過程中，逐步形成的允許社員利用剩余時間和假日，從事農(nóng)村集體允許的自留地、飼料地、小片荒地、手工業(yè)等家庭副業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，它被認(rèn)為是集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充部分。自留經(jīng)濟(jì)在1958年人民公社化高潮中曾一度被取消。農(nóng)業(yè)危機(jī)后，中央于1960年開始進(jìn)行農(nóng)村整風(fēng)整社工作，確定了人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的基本制度，并重新承認(rèn)了家庭經(jīng)營（自留地、副業(yè)等）在集體經(jīng)濟(jì)中的地位�！掇r(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中規(guī)定社員可以經(jīng)營家庭副業(yè)生產(chǎn)。自留經(jīng)濟(jì)基本使農(nóng)民具有了自己可以控制的生活來源，起到了一定程度的保障作用，從而為防止大饑荒重新發(fā)生提供了安全閥門。然而家庭經(jīng)營畢竟是集體經(jīng)濟(jì)的異己力量，由于集體經(jīng)濟(jì)缺乏激勵作用，農(nóng)民往往減少他們投入集體生產(chǎn)的勞動，更多地經(jīng)營自留經(jīng)濟(jì)，致使自留地產(chǎn)量是公田的5－7倍。自留地的績效成為農(nóng)業(yè)危機(jī)后引發(fā)“包產(chǎn)到戶”的導(dǎo)火索。擴(kuò)大自留地更成為聯(lián)產(chǎn)承包變革初期放寬經(jīng)濟(jì)政策的重要措施。

　　3.作為社會控制的社會福利。用社會主義思想占領(lǐng)農(nóng)村文化陣地，寓社會控制于社會福利工作之中，是新中國成立后前30年里農(nóng)村社會工作的重要內(nèi)容和特點(diǎn)。它以解放區(qū)群眾工作經(jīng)驗為路徑依賴，且獲得了農(nóng)村人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在雄心勃勃的《一九五六年至一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中，不但提出了鞏固農(nóng)業(yè)合作社制度，發(fā)展農(nóng)村交通、運(yùn)輸、商業(yè)、信貸、郵電等事業(yè)，而且提出了發(fā)展農(nóng)村文化教育廣播事業(yè)，掃除文盲，移風(fēng)易俗，努力消滅危害人民最嚴(yán)重的疾病，實(shí)行“五�！�、優(yōu)撫工作等。應(yīng)該說，當(dāng)時對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和思想的社會控制是頗有影響的，集體經(jīng)濟(jì)在推動農(nóng)村社會福利事業(yè)發(fā)展方面具有一定的組織優(yōu)勢。

　�。�1）農(nóng)村“五保”制度。農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度產(chǎn)生于1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，完善于1960年的性國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，是適應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)形式的集體保障制度。它規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)必須保障農(nóng)村居民中無法定撫養(yǎng)義務(wù)人，無勞動能力，無生活來源者的吃、穿、住、醫(yī)、葬（孤兒保教），使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。規(guī)定“五保”供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)不低于當(dāng)?shù)匾话闳罕姷膶?shí)際生活水平。“五�！惫�養(yǎng)形式可以分為集體供養(yǎng)、分散供養(yǎng)、親友供養(yǎng)、義務(wù)供養(yǎng)等，農(nóng)村一直以分散供養(yǎng)為主。聯(lián)產(chǎn)承包變革過程中以鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留形式保證了“五�！惫�養(yǎng)的繼續(xù)性，五保供養(yǎng)人數(shù)、資金和水平也一度大幅增加，敬老院事業(yè)得到迅速發(fā)展。

　�。�2）農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療制度是在政府和集體經(jīng)濟(jì)的扶持下，農(nóng)民遵循自愿、互益和適度的原則，通過合作形式，民辦公助、互助共濟(jì)建立起來的滿足農(nóng)民基本醫(yī)療保健要求的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。政府利用其資金積累優(yōu)勢建立起了以縣醫(yī)院為龍頭的農(nóng)村衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)，并大力開展了地方病、傳染病等的預(yù)防和治療�；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)依靠生產(chǎn)隊公益金提取、農(nóng)民繳納保健費(fèi)和業(yè)務(wù)收入（藥品利潤），保證了主要經(jīng)費(fèi)來源，實(shí)現(xiàn)了“合醫(yī)合防不合藥”的合作醫(yī)療，基本解決了農(nóng)村缺醫(yī)少藥的問題，大大降低了城鄉(xiāng)居民的死亡率，提高了平均期望壽命。

　�。ǘ�）分權(quán)化保障階段（1978－1988年）：分享經(jīng)濟(jì)增長的份額

　　社會經(jīng)濟(jì)福利決定于國民收入的數(shù)量及其分配，而增加國民收入總量的根本途徑是實(shí)行經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置。只有提高資源配置效率，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，才能為提高社會經(jīng)濟(jì)福利水平奠定堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為協(xié)調(diào)分配關(guān)系創(chuàng)造出相對寬松的運(yùn)行空間。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革在政策的價值取向上可以劃分兩個階段。第一輪改革以地方政府主導(dǎo)型為主，表現(xiàn)為中央的“放權(quán)讓利”，地方政府、企業(yè)、集體、家庭特別是新興的經(jīng)濟(jì)主體，更多地分享了經(jīng)濟(jì)增長的份額。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包變革使得農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)功能恢復(fù)，保障功能增強(qiáng)，也動搖了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換剪刀差的組織基礎(chǔ)。國家連續(xù)提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，允許農(nóng)民從事多種經(jīng)營和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。家庭經(jīng)營制度實(shí)際上成為農(nóng)民生活保障的主要形式，也相對擴(kuò)大了農(nóng)村居民就業(yè)和消費(fèi)的選擇自由。這一時期農(nóng)村社會保障制度主要是農(nóng)村扶貧制度的建設(shè)，而且強(qiáng)調(diào)開發(fā)式扶貧、生產(chǎn)性救濟(jì)，充分體現(xiàn)了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的分配原則。這基本與我國處于社會主義初級階段的國情相符合。1978－1998年，全國農(nóng)民人均年純收入從134元增加到2162元，絕對貧困人數(shù)從2.5億人減少到4200萬人。通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中國成功地基本解決了農(nóng)村絕對貧困問題。

　　1.家庭經(jīng)營制度是農(nóng)民生活保障的主體形式。1978～1984年，我國農(nóng)村實(shí)現(xiàn)聯(lián)產(chǎn)承包變革，實(shí)行了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，為農(nóng)村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。

　�。�1）家庭保障。家庭是社會成員基于婚姻、血緣或收養(yǎng)關(guān)系形成的社會生產(chǎn)基本單位，是具有最持久的穩(wěn)定性的社會組織。家庭因其超經(jīng)濟(jì)性質(zhì)而使它能夠?qū)ψ陨淼姆e累和消費(fèi)決策保持一定的彈性，從而最為適應(yīng)以不確定性變化和風(fēng)險著稱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。實(shí)際上家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中是一個超越時空而普遍存在的事實(shí)。聯(lián)產(chǎn)承包變革使農(nóng)民真正分享了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余，為農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。1978一1997年，我國農(nóng)村居民人均家庭財富從233元增加到5940元，其中人均金融資產(chǎn)從18元增加到1334元；住房條件顯著改善，人均住房面積從8.1平方米增加到22.45平方米；年末糧食存量從人均64公斤（1980年）增加到562公斤。農(nóng)民家庭在生產(chǎn)上抵御自然災(zāi)害、生活上保障生老病死的能力大大增強(qiáng)。

　　受工業(yè)化的影響，農(nóng)村家庭的生活方式也有所改變。突出表現(xiàn)在：第一，為了降低家庭內(nèi)部生產(chǎn)和生活決策的摩擦成本，以“分家”的形式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大家庭向核心家庭的轉(zhuǎn)化；第二，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和離異現(xiàn)象的增多、殘缺型家庭地越來越多。家庭小型化表明家庭的一些基本功能如撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、教育等功能逐漸開始需要由社會來承擔(dān)。農(nóng)村家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化。一方面形成家庭內(nèi)部經(jīng)濟(jì)保障水平的提高，一方面說明農(nóng)村社會保障問題越來越突出。

　�。�2）土地保障。農(nóng)村家庭經(jīng)營制度將土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)賦予了農(nóng)民，從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能的恢復(fù)奠定了基礎(chǔ)。第一，聯(lián)產(chǎn)承包變革普遍堅持了土地福利性均分的原則，把土地作為保障農(nóng)民基本生活需要的主要手段。在具體操作中，土地經(jīng)過丈量面積，合理分等定產(chǎn)，以人劃分或人勞結(jié)合劃分（地多人少的地區(qū)往往提倡議以人勞結(jié)合劃分為主），盡量連片。據(jù)80年代初對全國253個村的調(diào)查，按人口、勞動力、人口和勞動力結(jié)合三種標(biāo)準(zhǔn)包干到戶的村分別占69.4％、4.3%和25％。土地承包表現(xiàn)出明顯的福利性質(zhì)。土地福利性均分是農(nóng)民公共選擇的結(jié)果，具有高度的同意一致性，體現(xiàn)了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益，交易費(fèi)用的降低更有利于責(zé)任制的實(shí)施。第二，土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績效足以抵消其效率損失。我國現(xiàn)行土地制度把人口作為分配土地權(quán)利的依據(jù)，幾乎隨時都面臨著重新調(diào)整的壓力。收入水平越低的地方，土地的調(diào)整就越頻繁，因為不公平的資源占有造成一部分人的福利增加總是以另一部分人的福利減少為代價。應(yīng)該說土地的福利需求是有一定的量的標(biāo)準(zhǔn)的，土地資源狀況決定著其配置的公平與效率的取向。因此都分地區(qū)搞的“兩田制”試驗，明確了土地的“口糧田”的福利性質(zhì)和“承包田”的效率原則，以應(yīng)付人口增減或其他變故。周期性地進(jìn)行土地調(diào)整，嚴(yán)重地?fù)p害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。土地第二輪承包工作進(jìn)展緩慢，說明土地福利性均分的壓力仍然十分嚴(yán)重。延長承包期賜予了土地承包權(quán)某種程度的所有權(quán)屬性，土地是農(nóng)民最后的生活保障，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險和不確定性，致使他們即使無力耕種甚至撂荒，也力圖占有一份土地以作“退路”，所以土地的轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象極少。在經(jīng)濟(jì)緊縮時期，大量勞動力回流，土地分配的分散有效地起到了吸納和穩(wěn)定勞動力的作用。現(xiàn)行家庭經(jīng)營制度較好地滿足了農(nóng)民對公平與效率的需求。

　　2.集體福利差距的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)的崛起是利益多元化的結(jié)果。差別性集體福利的形成，起源于自上而下的第一輪改革，“放權(quán)讓利”提高著效率，同時也降低了公平，集體福利決定于集體對資源和權(quán)力的占用及其使用效率。農(nóng)村公共收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和土地資本增值是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新基礎(chǔ)，特別是城市郊區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村更多地分享了工業(yè)化利益。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的集體福利和保障水平越高。農(nóng)村地域間集體福利千差萬別。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有條件通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來以工補(bǔ)農(nóng)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高福利水平；而經(jīng)濟(jì)越是不發(fā)達(dá)的地區(qū)，各項事業(yè)越依賴于收取稅費(fèi)來運(yùn)轉(zhuǎn)，集體福利與家庭經(jīng)營存在一定的矛盾。

　�。�1）農(nóng)村公共收入�！百M(fèi)”的性質(zhì)更多地是我國鄉(xiāng)政府及其派出機(jī)構(gòu)的公共收入，它主要用于鄉(xiāng)村集體范圍內(nèi)的公共福利和公共積累。由于提留的技術(shù)問題，校田畝或人口平攤稅費(fèi)實(shí)際上形成了農(nóng)村稅費(fèi)的累退機(jī)制。無論是從受益原則還是支付能力原則來說，這種損害低收入階層經(jīng)濟(jì)福利的做法都是缺乏公平的。中央也積極采取一些方式來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。收入形式的“費(fèi)改稅”實(shí)質(zhì)上淡化了受益原則，提留方式的“鄉(xiāng)改村”則有意強(qiáng)化了支付能力原則。但農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)該由社區(qū)內(nèi)部的需求決定。歸根結(jié)蒂是個公共選擇問題。給予農(nóng)民決定農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的政治權(quán)利，是建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村集體保障的重要前提。

　　（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。提高社區(qū)居民福利水平是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要的發(fā)展目標(biāo)之一。1984－1996年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤中用于以工補(bǔ)農(nóng)的資金從6.4億元增加到80億元，用于集體福利的資金從15.7億元增加到74億元。農(nóng)民人均從企業(yè)獲得的收入從1985年的27.4元增加到1998年的311.5元。其中1998年農(nóng)民人均從企業(yè)獲得的收入上海為2811.5元。寧夏為213.87元，從集體組織中獲得的勞動報酬上海為2092.94元，寧夏為65.81元，勞動者的報酬收入分別占其純收入的71.56%和20.9％。值得注意的是：發(fā)達(dá)地區(qū)令人羨慕的農(nóng)村集體福利；是一種建立在外來農(nóng)民創(chuàng)造的剩余價值之上的共產(chǎn)主義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并沒有為其職工提供應(yīng)該享受的社會保障，這也是它迅速崛起的秘訣之一。即使在集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為其職工提供的保障也非常有限，享受一定程度保障的勞動者在全部職工中所占的比例很低；社會保障在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中很大程度上并不是一種制度，而是一種因事、因人、因地而定的人道措施，其實(shí)質(zhì)為“補(bǔ)助”而非“保障”。尤其是私營企業(yè)在利潤極大化的目標(biāo)下根本不愿承擔(dān)為勞動者提供社會保障的成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工年紀(jì)輕流動性大的特點(diǎn)，使得他們偏好即時的實(shí)際收入甚于長期的預(yù)期收入。

　�。�3）土地資本增值收益。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地資本因非農(nóng)建設(shè)用地需求的迅速膨脹而增值，其收益也趨于多元化。土地資本增值收益即征地成本與批租出讓金間的巨額租金被基層政府部門、集體組織及鄉(xiāng)村權(quán)勢階層獲得。農(nóng)村集體和居民利用土地資本增值形成的原始積累，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，并建設(shè)老年公寓等集體福利設(shè)施，為提高集體福利水平起到了重要作用。

　　3.開發(fā)式扶貧的涓滴效應(yīng)。我國農(nóng)村扶貧工作是在社會救濟(jì)保證貧困戶最基本的生活需求的基礎(chǔ)上，利用部分資金幫助貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的社會活動。它雖然產(chǎn)生于50年代，但由于受諸多因素的制約，長期局限于救濟(jì)扶貧。1978年民政部肯定了各地扶貧的做法。1983年第八次全國民政會議召開，國務(wù)院成立了全國扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，扶貧工作引起重視且獲得了組織和資金的保證，實(shí)現(xiàn)了由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，扶貧工作得以在全國普遍開展起來。此時期，我國農(nóng)村扶貧工作形成了政府兩套扶貧組織系統(tǒng)，并且越來越制度化、社會化和市場化。

　　（1）救濟(jì)式扶貧。由民政部門組織實(shí)施的扶貧對象是具備經(jīng)扶持短期內(nèi)可以達(dá)到脫貧潛在能力的貧困戶。這種被稱九“小扶貧”的方式，通過政府和社全組織動員經(jīng)濟(jì)資源，直接針對貧困人口、具有社會保障藥色彩。但由于扶貧資源并未主要配置在“小扶貧”方面，影響了救濟(jì)式扶貧功能的充分發(fā)揮。

　�。�2）開發(fā)式扶貧。由國家農(nóng)業(yè)建設(shè)委員會負(fù)責(zé)的牙發(fā)式扶貧系統(tǒng)，掌握著支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金、扶貧信貸資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項資金等主要扶貧資源。80年代初開展大規(guī)模扶貧工作伊始，我國農(nóng)村絕對貧困形成的經(jīng)濟(jì)因素甚于社會因素，主要表現(xiàn)為資源制約的區(qū)域性貧困。政府相應(yīng)制定了以開發(fā)式扶貧方式促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)消除組對貧困目標(biāo)的戰(zhàn)略。扶貧資金初期主要投向于農(nóng)業(yè)部門，那是在農(nóng)產(chǎn)品短缺背景下農(nóng)業(yè)增產(chǎn)能夠增收的時期，家庭經(jīng)營制度也決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展可以直接體現(xiàn)為農(nóng)民生活的改善、所以在實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的同時，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入迅速提高，農(nóng)村絕對貧困人口溫飽問題大量解決的同標(biāo)。然而，受市場格局變動的影響，1988年以后我國農(nóng)村扶貧資金傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、縣辦工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)式扶貧演變成了貧困地區(qū)的工業(yè)投資戰(zhàn)略，偏離了解決貧困人口溫飽的目標(biāo)。貧困地區(qū)財政壓力的加劇，扶貧組織效率的降低，也吞嗜了大量的扶貧資金。由于扶貧目標(biāo)的偏移，貧困地區(qū)公路等基礎(chǔ)設(shè)施雖有顯著改善，但靠天吃飯的局面并未得到根本改變。農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量減少的速度逐步放慢。實(shí)際上開發(fā)式扶貧的效率導(dǎo)向原則，決定了它主要針對貧困地區(qū)中處于相對貧困的群體，通過地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)利益主要流向絕對貧困階層的設(shè)想很難行得通。實(shí)踐證明：改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和開展勞務(wù)輸出是減緩絕對貧困的兩個主要有效途徑。

　　（3）社會化扶貧。通過政府、社會和市場等多種渠道動員社會資源參與扶貧工作，是分配格局多元化后反貧困工作的客觀需要。它有利于建立多層次的扶貧制度，提高對口扶貧效率，擴(kuò)大扶貧范圍。狹義的社會扶貧是具有中國特色的社會扶貧措施。從80年代中期開始，中央和貧困地區(qū)政府用行政手段，通過“對口”、“掛鉤”、“結(jié)對”等方式把社會組織與特定的貧困地區(qū)和貧困戶聯(lián)結(jié)在一起，通過制定扶貧責(zé)任制，定點(diǎn)幫扶，限期脫貧。這些社會組織在政治上成為貧困地區(qū)與貧困群體利益的代表，在經(jīng)濟(jì)上為幫扶對象捐款捐物，并且為貧困地區(qū)提供了項目合作、勞務(wù)輸出、信息傳遞、干部交流等發(fā)展的機(jī)會。社會扶貧呈現(xiàn)出范圍逐步擴(kuò)大、責(zé)任逐步明確、目標(biāo)逐步細(xì)化的特征。對口扶貧的主體從部門扶貧發(fā)展到東西部協(xié)作扶貧，扶貧目標(biāo)從包縣、包鄉(xiāng)、包村發(fā)展到包戶。并且通過政府擔(dān)保的世界銀行等扶貧貸款，社會組織發(fā)起的“希望工程”、“春蕾計劃”以及社會福利募捐等更為社會化、市場化的方式動員扶貧資源，為社會化扶貧展現(xiàn)出廣闊的前景。

　�。ㄈ�）制度化保障階段（1989年以來）：抵御市場經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險

　　進(jìn)入90年代以來，建立現(xiàn)代社會保障制度成為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要課題，社會保障進(jìn)入制度化階段。黨的十四屆三中全會出臺的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，提出建立與我國目前社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)的多層次的社會保障體系，并規(guī)定建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)。1998年九屆人大通過的政府機(jī)構(gòu)改革方案中，組建了勞動與社會保障部，統(tǒng)一主管養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等保障工作。在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)社會保障制度建立與完善的同時，有關(guān)部門進(jìn)行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和低生活保障等制度的試點(diǎn)工作，并逐步在全國農(nóng)村推廣試行。

　　建立社會保障制度是第二輪改革的客觀需要和重要內(nèi)容。以“放權(quán)讓利”為特征的第一步改革，雖然解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，但也嚴(yán)重削弱了政府特別是中央的宏觀調(diào)控能力。1989年以后，對如何降低改革成本，保持社會穩(wěn)定，解決好地區(qū)差距、農(nóng)村貧困等社會問題引起重視。同時，國有企業(yè)改革引起的下崗問題和國家機(jī)構(gòu)改革引起的分流問題，也迫切需要社會保障這張保護(hù)網(wǎng)。建立符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的規(guī)范的社會保障制度，是改革和發(fā)展的迫切需要。

　　計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，為社會保障制度變遷提供了動力。首先，改革計劃經(jīng)濟(jì)體制動搖了傳統(tǒng)的社會保障體制賴以建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。例如：農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，依靠集體經(jīng)濟(jì)組織動員資源，其籌資、補(bǔ)償和管理方式都與人民公社體制相適應(yīng)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營、分配、管理方式都發(fā)生了根本變化，喪失集體經(jīng)濟(jì)支配權(quán)的合作醫(yī)療體制基本解體。再次，制度邊際效用遞減規(guī)律決定了隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障制度需要創(chuàng)新。例如，80年代初我國農(nóng)村高貧困率現(xiàn)象是計劃經(jīng)濟(jì)體制形成的，這種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定了“開發(fā)式扶貧”制度具有較高的適應(yīng)效率。然而進(jìn)入90年代以后，我國已經(jīng)大大減少的貧困人口主要分布于少數(shù)自然條件惡劣的貧困地區(qū)，貧困地區(qū)外的階層性貧困也越來越突出。扶貧組織效率明顯降低，挪用、貪污抉貧資金的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，且扶貧資金傾向投向于基礎(chǔ)設(shè)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，結(jié)果國家雖然每年向貧困地區(qū)投入巨額扶貧資金，但絕對貧困人口獲益十分微薄�！伴_發(fā)式扶貧”方式亟待改革。

　　現(xiàn)代社會保障制度在農(nóng)村落實(shí)得并不十分理想。除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點(diǎn)。不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。制度創(chuàng)新成功的基本條件是邊際收益大于邊際成本。這就要求制度邊際轉(zhuǎn)換成本不能超過維持原有社會保障的制度成本。主要包括發(fā)生在權(quán)利重新界定、設(shè)計和執(zhí)行制度以及監(jiān)督的成本。國外社會保障資金主要來源于稅收，而我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)水平還難以有效保證農(nóng)村居民社會保障的資金來源，普遍“堅持以個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則”。以商業(yè)保險方式運(yùn)行社會保險，超越了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。由于國家提供的制度運(yùn)行成本難以到位，部分地區(qū)社會保障工作停留在發(fā)文件，甚至連試點(diǎn)工作都難以開展。

　　1.農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包變革削弱了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村三級醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)“底破線斷”的，局面。村集體衛(wèi)生室基本承包給了赤腳醫(yī)生，同時鼓勵社會化辦醫(yī)，農(nóng)村出現(xiàn)大量個體開業(yè)診所，為方便群眾就醫(yī)、緩解就醫(yī)矛盾起了重要作用。由于缺乏有力的衛(wèi)生行政管理，出現(xiàn)了許多缺乏行醫(yī)資格的庸醫(yī)、游醫(yī)甚至“神醫(yī)”；送藥渠道混亂，假冒偽劣藥品流入農(nóng)村。各級醫(yī)療衛(wèi)生單位已經(jīng)從合作關(guān)系變成了競爭關(guān)系，縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)院門診量下降，設(shè)備利用率低，特別是鄉(xiāng)衛(wèi)生院人才大量外流，而非專業(yè)人員膨脹。衛(wèi)生資源在市場配置中更多地傾向了城市，有些地區(qū)農(nóng)村再度出現(xiàn)缺醫(yī)少藥的局面，醫(yī)療價格大幅上升，有相當(dāng)一部分農(nóng)民醫(yī)療狀況惡化。

　　農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫(yī)療預(yù)防保健基金并按一定比例補(bǔ)償?shù)母鞣N形式的醫(yī)療保健制度。包括合作醫(yī)療。醫(yī)療保險、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)及預(yù)防保健合同等形式，其中合作醫(yī)療是主要形式。它主要解決農(nóng)村居民因病致貧等風(fēng)險問題，而傳統(tǒng)的合作醫(yī)療主要解決缺醫(yī)少藥問題。農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)過1992年和1997年兩次推廣，目前覆蓋率已經(jīng)回升到10％以上，江蘇、山東等發(fā)達(dá)地區(qū)覆蓋率已達(dá)50％－65％，湖北、河南等中部地區(qū)覆蓋率均在30％左右，西部不發(fā)達(dá)地區(qū)除西藏發(fā)展較快外，仍然處于試點(diǎn)階段。農(nóng)村合作醫(yī)療主要有鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)村聯(lián)辦、村辦鄉(xiāng)管、村辦村管四種管理形式，一般提倡鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管。有合醫(yī)合藥、合醫(yī)不合藥、合藥不合醫(yī)三種類型，以合醫(yī)合藥為主。有保小不保大、保大不保小，保小又保大三種補(bǔ)償方式，以保小又保大最為普遍。各地一般成立縣鄉(xiāng)農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會，管理合作醫(yī)療基金�；I資方式以個人投人為主，集體扶持，政府適當(dāng)引導(dǎo)支持，許多省份建立了初級衛(wèi)生保健專項資金，按一定人均標(biāo)準(zhǔn)下?lián)芸h鄉(xiāng)作為合作醫(yī)療引導(dǎo)資金。村集體從公益金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利稅中提取一定比例的資金納入合作醫(yī)療基金。農(nóng)村個人籌資額度一般控制在當(dāng)年農(nóng)民人均純收人的1％－3％。

　　2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的基本歷程是：（l ）探索階段（1986－1990年）。1986年民政部和有關(guān)部委召開全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會，正式提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險，但未獲成功。（2）試點(diǎn)階段（1991－1992年）。1991年國務(wù)院決定由民政部選擇一批有條件的地區(qū)，開展建立縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點(diǎn)，并在山東等20多個省市區(qū)推廣。（3）制度化階段（1993－1995年）。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺，農(nóng)村社會養(yǎng)老工作在全國推廣。（4）分類推進(jìn)階段（1995年至今）。1995年10月召開的全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作會議，明確了在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，并分類指導(dǎo)，規(guī)范管理。力爭在2000年初步建立、2005年基本建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我國在20年左右時間內(nèi)將進(jìn)入人口老齡化社會，而且老齡人口集中在經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村地區(qū)。因青年價值觀念轉(zhuǎn)變等功能弱化，農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主的政策難以長期實(shí)行。由于我國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展缺乏相互協(xié)調(diào)，特別是城市化進(jìn)程滯后，建立農(nóng)村社會保障制度工作十分困難。

　　實(shí)際上西方發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老年金制度，均是在工人社會養(yǎng)老金保險制度實(shí)行后，經(jīng)歷數(shù)十年漫長的歷程才趨于成熟的。美國和加拿大甚至是1990年才建立起來的。建立農(nóng)民社會養(yǎng)老年金保險制度是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一個組成部分，“強(qiáng)制性”是社會保障的“固有屬性”，因為它強(qiáng)制的是雇主或企業(yè)，而不是工人或農(nóng)民等保險對象，所以社會保障制度的籌資原則應(yīng)該是國家、企業(yè)負(fù)擔(dān)大頭，個人交納小頭。我國實(shí)行的“以個人交納為主”的戶村社會養(yǎng)老保障制度，實(shí)質(zhì)上是以大數(shù)法則規(guī)律來解決農(nóng)民集團(tuán)內(nèi)部的跨期轉(zhuǎn)移問題。然而，我國農(nóng)村居民集團(tuán)十分龐大，各個家庭又處于不同的家庭生命周期，集資的組織成本十分昂貴。追溯社會保障發(fā)展的歷史，農(nóng)村社會保障大都是國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展的成熟時期才開始普遍建立起來的。實(shí)施農(nóng)村社會保障是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴(kuò)展到全體農(nóng)民。我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、定職村干部、農(nóng)村義務(wù)兵、民辦教師等所謂職業(yè)保險容易發(fā)展的事實(shí)，也印證了這條規(guī)律。據(jù)楊翠迎、庹國柱的研究，各國建立農(nóng)民社會養(yǎng)老年金保險時的經(jīng)濟(jì)社會條件是：（1）工業(yè)化過度發(fā)展破壞了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰退，社會問題突出，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位顯著降低，農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)份額在20％以下，農(nóng)業(yè)在國民生產(chǎn)總值中的份額在15％以下。（2）一個國家的人口需要經(jīng)歷一個由高出生率一高死亡率一低增長率到低出生率一低死亡率一低增長率的轉(zhuǎn)變過程，在人口高出生率時期后的半個世紀(jì)，將有一個老齡人口高峰期，會給社會帶來負(fù)擔(dān)。此時農(nóng)業(yè)人口在全國總?cè)丝谥兴�占比例已下降�?0％以下。（3）工業(yè)化一般經(jīng)過以農(nóng)養(yǎng)工階段、工農(nóng)自養(yǎng)階段和以工養(yǎng)農(nóng)階段，只有當(dāng)工業(yè)化水平處于第三階段，經(jīng)濟(jì)水平總體較高時（人均GDP2000美元以上），才有條件建立農(nóng)村社會養(yǎng)老年金保險制度。初步判斷我國正處在工業(yè)化發(fā)展的第二階段，農(nóng)村社會保障制度在2020－2030年人口高峰期才能夠真正順利建立起來。

　　3.農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟(jì)制度。傳統(tǒng)的救濟(jì)方式一般不規(guī)范、不統(tǒng)一，實(shí)施中具有很大的隨意性，救濟(jì)方式以臨時救濟(jì)為主，定期救濟(jì)以集體救濟(jì)為主。農(nóng)村最低生活保障制度則是以科學(xué)的方法確定保障線標(biāo)準(zhǔn)，使得生活水平低于保障線的農(nóng)民都能夠理所當(dāng)然地獲得最基本的物質(zhì)需要。它避免了過去有錢多救助、無錢少救助的人為隨意性，擴(kuò)大了保障對象的覆蓋面，提高了保障標(biāo)準(zhǔn)。這種由國家和社會保障作為常規(guī)的“第一線”的危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)，是對人的基本生存權(quán)的尊重和保護(hù)。實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度以后，原先對困難戶的定期救濟(jì)職能被包括進(jìn)去，而臨時救濟(jì)職能仍名義存在。

　　依照國務(wù)院《關(guān)于在全國建立最低生活保障制度的通知》，各地制定了農(nóng)村社會最低生活保障制度，農(nóng)村最低生活救助對象確定為四類：一是家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的無勞戶；二是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；三是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；四是家庭主要成員因病、因災(zāi)死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。在具體審查過程中，部分縣市又規(guī)定七個“不定”，有效地抑制了問題戶的“搭便車”行為。凡符合保障條件的農(nóng)戶，由本人申請，村民會議討論，村委會上報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，張榜公布，報請民政部門審批后實(shí)施。實(shí)施農(nóng)村最低生活保障審度所需要的資金，基本由各級財政分級負(fù)擔(dān)，這是這一制度能夠順利開展的關(guān)鍵因素。資金基本來源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級財政自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)。本著低標(biāo)準(zhǔn)起步、逐步調(diào)整的原則，資金僅能保障救助對象最低層次的生活需要和僅能保障特困戶的基本需求。

　　通過以上的歷史回顧與現(xiàn)狀研究，我們對農(nóng)村社會保障問題有了比較完整的認(rèn)識。如何建立農(nóng)村社會保障體系，我們認(rèn)為：雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了國家不可能把農(nóng)民的社會保障全包下來，近期農(nóng)民家庭保障仍然是主體，但是從以家庭保障為主向以社會保障為主的轉(zhuǎn)變，正是強(qiáng)化國家職能的體現(xiàn)，這一轉(zhuǎn)變可能需要幾十年的長期努力才能完成。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會保障工作，目前仍有一定的意義、必要和可能。

　　1.農(nóng)村社會保障制度是工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的產(chǎn)物。我國目前處于工業(yè)化發(fā)展的中期，不發(fā)達(dá)地區(qū)更是處于以農(nóng)養(yǎng)工階段向工農(nóng)自養(yǎng)階段的過渡時期，建立規(guī)范的農(nóng)村社會保障制度的條件還不夠成熟。經(jīng)濟(jì)增長是社會保障的基礎(chǔ)，必須從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善分配兩方面著手，加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力。在制訂農(nóng)村社會保障方案時，必須因地制宜、量力而行、形式多樣、分類推進(jìn)，切切不可超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而拔苗助長。

　　2.開辟新稅源，解決農(nóng)村社會保障資金缺乏的問題。國外社會保障資金主要來源于稅收。我國目前實(shí)行的以“個人交納為主”的所謂農(nóng)村社會保障制度，還不具有“社會”性質(zhì)。以商業(yè)保險方式運(yùn)作社會保險，超越了目前我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段。民政部門的社會保障往往被農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的措施，社會保障制度成本十分高昂，這也是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村合作醫(yī)療保險工作難以開展的根本原因。如何籌措農(nóng)村社會保障資金是農(nóng)村社會保障成功與否的關(guān)鍵。國家應(yīng)該開征有關(guān)的稅收或完善有關(guān)的稅收制度。

　　3.調(diào)整扶貧資金的使用方向。我國農(nóng)村開發(fā)式扶貧已經(jīng)取得了顯著的成績，然而，由于目前農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量與分布范圍已經(jīng)明顯縮小，扶貧工作的組織效率和投資效率明顯降低。2000年以后基本解決溫飽問題后，農(nóng)村扶貧資金的使用方向應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整。扶貧資金使用一是要集中化，二是要多元化，三是要市場化。

　　4.提高農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)的組織效率和制度效率。社會保障資金使用的安全、增值和高效要求社會保障機(jī)構(gòu)必須廉潔和高效。目前農(nóng)村居民對有關(guān)保障部門的信任感和預(yù)付保證金回報的預(yù)期值均不高，這也是農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險工作難以開展的重要原因。應(yīng)該建立健全各項管理規(guī)章制度，加強(qiáng)行政審計和民意監(jiān)督，合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險應(yīng)該建立家庭或個人賬戶。

　　5.農(nóng)村社會保障應(yīng)該依據(jù)社會群體分類逐步推進(jìn)。農(nóng)村社會保障首先從被雇傭階層開始，當(dāng)個體經(jīng)營者比例降到一定程度后，再普遍推行。所以，農(nóng)村社會保障特別是社會養(yǎng)老保險、退休金制度等，應(yīng)該優(yōu)先開展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、定職村干部、民辦教師等的職業(yè)保險；國家應(yīng)該在《勞動法》和《社會保障法》等法規(guī)中制定制度，保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)利，使他們享受必要的社會保障和福利。

　　6.充分發(fā)揮家庭保障在近期農(nóng)村居民生活中的主體保障作用。提高家庭保障水平必須依靠增加農(nóng)民的收入水平、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和加強(qiáng)非正式約束。增加農(nóng)民收入應(yīng)該注重轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)。社會保障應(yīng)該是家庭保障的補(bǔ)充，不能削弱家庭保障。加重農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)，將會削弱家庭保障功能，再加上我們的行政效率目前較低，會耗散掉許多資源。

　　7.土地政策必須具備兼顧公平與效率的靈活性。首先必須堅持農(nóng)村家庭經(jīng)營制度，這是保持農(nóng)村土地分配福利性質(zhì)的需要。其次，抑制鄉(xiāng)村權(quán)勢階層假借“雙田制”解決人口變動后的土地福利問題，強(qiáng)化集體所有制的意圖。再次，停止“四荒地”拍賣，由政府征用農(nóng)村社區(qū)中集中連片的“四荒地”進(jìn)行吊莊移民開發(fā)，將稀缺的土地資源作為社會保障的重要手段，避免土地分配的兩極分化問題。

　　8.在家庭保障的基礎(chǔ)上建立不同層次的社會養(yǎng)老保障體制。聯(lián)產(chǎn)承包變革以后，我國農(nóng)村家庭內(nèi)部收入的代際轉(zhuǎn)移取代了集體收入的代際轉(zhuǎn)移來作為贍養(yǎng)老人的主要方式。由于家庭保障水平低下及其不確定問題日益突出，迫使許多農(nóng)村老年人盡管年老體弱仍然不得不繼續(xù)從事生產(chǎn)勞動以維持自我生存。農(nóng)村養(yǎng)老問題必須在家庭保障的基礎(chǔ)上增強(qiáng)社會保障的作用。（l ）完善農(nóng)村“五�！敝贫�。（2）逐步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。（3）通過賦予農(nóng)村土地永佃權(quán)，使地租成為農(nóng)村老年人口的重要收入來源。

　　9.強(qiáng)化農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保險性質(zhì)。農(nóng)村家庭經(jīng)營制度已經(jīng)使絕大多數(shù)農(nóng)村居民解決了缺醫(yī)少藥問題，而農(nóng)村醫(yī)療保險制度必須采取“保大”的形式來重點(diǎn)防止農(nóng)民因病致貧的風(fēng)險。貧困地區(qū)應(yīng)該主要采取“保小不保大”的補(bǔ)償方式，保小又主要通過增加財政對基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的支持，有條件的鄉(xiāng)村農(nóng)民“保小”也可通過集體福利解決；非貧困地區(qū)主要采取“保大不保小”的補(bǔ)償方式。另外，應(yīng)該改革農(nóng)村衛(wèi)生行政管理體制，形成完全競爭的農(nóng)村醫(yī)療市場，降低醫(yī)療成本。