2004年2月4日的（報(bào)刊文摘）以“保姆擦窗摔傷，<勞動(dòng)法>不保護(hù)”為題，報(bào)道了2003年12月24日，安徽來滬打工的周岱蘭因給雇主家擦窗戶不幸從4樓墜落的事件。報(bào)道說經(jīng)搶救，周生命無憂，但需再做手術(shù)才能擺脫終生癱瘓的危險(xiǎn)。由于周岱蘭家庭經(jīng)濟(jì)困難，雇主家經(jīng)濟(jì)狀況也不好，周岱蘭進(jìn)行了一次手術(shù)后，欠醫(yī)院2萬余元醫(yī)療費(fèi)，高額醫(yī)藥費(fèi)使周岱蘭無力支付，周的家人、雇主和醫(yī)院三方全都陷入困境。她的親戚朋友曾找過雇主家所屬居委會(huì)、街道、區(qū)勞動(dòng)局及公安局等部門，但這些部門均表示難以解決她的問題。而相關(guān)法律界人土也告訴她，保姆不屬于《勞動(dòng)法》管轄的范圍，她的意外受傷不屬于工傷，目前就她這種狀況，難以得到法律的保護(hù)；碰到此類情況，目前當(dāng)事人頂多只能通過民事訴訟向雇主爭(zhēng)取一定的賠償。

　　筆者在從事律師工作，為社會(huì)弱勢(shì)群體提供法律援助的過程中，也曾碰到過類似無“法”可援的尷尬境地。那是在一起前后長(zhǎng)達(dá)一年多的，為一位外來農(nóng)民工薛某因打工摔傷提供法律援助的案子中碰到的。2002年4月，薛某到上海沒幾天，就被一個(gè)建筑企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理下屬的一個(gè)小工頭喊去臨時(shí)幫忙，突擊完成一幢建筑用房的外墻涂料涂抹任務(wù)，但第二天，薛某就因缺乏安全意識(shí)和自我保護(hù)能力而從三樓的腳手架上摔下，造成二級(jí)傷殘終生癱瘓的嚴(yán)重后果。事情發(fā)生后，由于害怕安全生產(chǎn)監(jiān)察部門的嚴(yán)厲處罰，該建筑企業(yè)向施工地所在的區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察局寫了一份比較誠(chéng)懇的關(guān)于事故發(fā)生的原因、經(jīng)過及處理過程的檢查報(bào)告，將薛某稱為“我單位職工薛××”（其實(shí)薛某沒有與該企業(yè)簽訂過勞動(dòng)合同，到該企業(yè)工作也只是因同鄉(xiāng)小工頭的介紹而去的），區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)察局鑒于該企業(yè)的態(tài)度比較誠(chéng)懇，也就沒有作出停工停產(chǎn)等比較嚴(yán)厲的處罰措施，而只進(jìn)行了一定的罰款，并且就該事故作出了一個(gè)同意該企業(yè)處理報(bào)告的批復(fù)（該批復(fù)是法定的認(rèn)定工傷的文書）。之后，薛某多次找該企業(yè)要求按工傷標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)給予賠償，但該企業(yè)卻總是以種種原因推脫，實(shí)在躲不了了，就明確地對(duì)他說，他受到的傷害與企業(yè)無關(guān)。最后，薛某迫于無奈，找到筆者，尋求法律援助。薛某申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，由于對(duì)勞動(dòng)仲裁不服，薛某又將案子起訴到法院。但在法院審理該案的過程中，卻遇到了法律適用上的難題。對(duì)于工傷賠償，2002年9月1日之前，上海市制定有面向外地勞動(dòng)力待遇標(biāo)準(zhǔn)方面的文件《滬勞保發(fā)（1995）21號(hào)》和《滬勞保發(fā)（2000）58號(hào)》文件，國(guó)家勞動(dòng)部又頒布過《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》。如果適用《滬勞保發(fā)（1995）21號(hào)》和《滬勞保發(fā)（2000）58號(hào)》文件，則該農(nóng)民工只能獲得10多萬元的賠償，顯失公平，難以補(bǔ)償該農(nóng)民工身體所受到的傷害和今后的生活所需，且需事先辦理過用工手續(xù)（而薛某未曾辦過）；如果適用《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，則除了發(fā)給一次性的傷殘補(bǔ)助金（標(biāo)準(zhǔn)為本人22個(gè)月的工資）外，還按月發(fā)給傷殘撫恤金（標(biāo)準(zhǔn)為本人工資的85%）直至死亡，不僅執(zhí)行起來麻煩（薛某工傷發(fā)生時(shí)才22周歲），而且費(fèi)用都從工傷保險(xiǎn)基金中支付，難以落實(shí)（薛某此前并不是該企業(yè)的職工，企業(yè)也從未為他繳納過什么工傷保險(xiǎn)費(fèi)）。最終此案在法庭的調(diào)解下，雙方本著公平合理的原則，由該企業(yè)賠付給薛某近21萬元結(jié)案。

　　周岱蘭事件和薛某索賠的曲折經(jīng)歷，表面上是他們個(gè)人的悲慘遭遇，但卻折射出農(nóng)民工在工傷、醫(yī)療保障等方面的巨大空白。這些事件提出一個(gè)重大的社會(huì)問題：中國(guó)成千上萬的農(nóng)民進(jìn)城打工后，他們的社會(huì)保障問題誰來解決？立法上怎樣保障他們的合法權(quán)益，才能使他們不被邊緣化？據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料顯示，1978年至2000年期間，中國(guó)農(nóng)村累積向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力1.3億人，平均每年轉(zhuǎn)移591萬人。專家預(yù)測(cè)，今后幾年將是農(nóng)村勞動(dòng)力供給的高峰期，每年新增民工將超過800萬。從整個(gè)社會(huì)角度看，數(shù)以億計(jì)的民工，已經(jīng)成為一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模、身份和社會(huì)地位的十分獨(dú)特的社會(huì)群體。在如此眾多的外來人口中，沒有被媒體披露的“周岱蘭”會(huì)有多少，他們目前的社會(huì)保障情況又是怎樣的呢？

　　民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀

　　我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度中，如失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等都要求有本地戶口，這就造成一個(gè)明顯的問題，那就是覆蓋面過窄。

　　首先，從就業(yè)保障方面看，保障制度執(zhí)行不力。《勞動(dòng)法》規(guī)定，用人單位必須依法與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。但實(shí)際上，許多用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動(dòng)合同，造成一旦發(fā)生糾紛難以調(diào)查取證的后果。如，有的單位即使簽訂勞動(dòng)合同，保護(hù)的也僅僅是企業(yè)主利益，而民工則享受不到《勞動(dòng)》規(guī)定的權(quán)利；有的單位隨意解除勞動(dòng)合同，也不支付民工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。另外，大多數(shù)的城市民工由于就業(yè)受到限制，沒有平等的就業(yè)權(quán)，很難伸張基本的權(quán)益要求，勞動(dòng)力市場(chǎng)上巨大的供過于求的壓力迫使他們明顯地處于極為不利的境地，不敢對(duì)自己的工資、勞保等權(quán)益提出意見，而不得不接受極低的勞動(dòng)力價(jià)格的現(xiàn)實(shí)，和諸多的“不平等條約”。如年底支付工資、超時(shí)工作、沒有工休日等。即便如此，很多用人單位竟然還肆意侵害民工取得合理勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。一些企業(yè)、老板惡意拖欠民工工薪的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以至于國(guó)家總理在2003年底發(fā)起了一場(chǎng)全國(guó)性的追討欠薪活動(dòng)。民工一旦失業(yè)，在失業(yè)期間多數(shù)只能夠靠過去的積蓄或向親友、老鄉(xiāng)借錢生活。一小部分人不得不離開城市回家鄉(xiāng)去。此外，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的民工需要登記辦理的證、卡少說也有五六項(xiàng)，收費(fèi)手續(xù)多達(dá)十幾項(xiàng)，每年至少要交費(fèi)500元—600元，而且，證、卡必須年年審，手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)必須年年交。雖然2002年國(guó)家計(jì)委等部門相繼出臺(tái)了多種保護(hù)民工基本權(quán)益的政策，但根本問題并沒有解決。城市有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察、城管、公安、工商等一些行政執(zhí)法人員對(duì)民工存在歧視，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對(duì)民工權(quán)益損害時(shí)的行政不作為，使民工的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

　　其次，從醫(yī)療和工傷保障看，民工生病之后，大多數(shù)人采用的辦法是仗著年輕、體質(zhì)好硬挺過來，或找一些江湖游醫(yī)診治，導(dǎo)致上當(dāng)受騙，或者延誤病情，危及性命，直到挺不過去了才不得已而花錢看病，用人單位為他們支付的只占少數(shù)。他們中的很多人又比較集中在所謂“3D”（險(xiǎn)、臟、難的英文第一個(gè)字母）職業(yè)崗位上，干的是某些城里人不愿干的活。工作環(huán)境惡劣、缺乏勞動(dòng)保護(hù)是司空見慣的現(xiàn)象。由于勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施差，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，民工因此而患職業(yè)病的情況也時(shí)有發(fā)生。一些對(duì)職業(yè)危害有些了解的“黑心”企業(yè)主明知故犯，經(jīng)常采取“民工互換”的手段，轉(zhuǎn)嫁職業(yè)病侵害所要承擔(dān)的責(zé)任。一旦民工發(fā)現(xiàn)自己患了職業(yè)病，因勞動(dòng)場(chǎng)所經(jīng)常調(diào)換，企業(yè)主常�；ハ嗤菩敦�(zé)任，民工也拿不出有力的證據(jù)證明，自己在哪里患的職業(yè)病，只好自認(rèn)倒霉。而大多數(shù)農(nóng)民工、臨時(shí)工又缺乏自我保護(hù)意識(shí)，他們不知道勞動(dòng)安全衛(wèi)生防護(hù)知識(shí)，不了解自己所從事的有害作業(yè)情況，不懂得采取個(gè)體防護(hù)措施，不愿或不會(huì)正確使用勞動(dòng)防護(hù)用品，常常成為安全生產(chǎn)事故、職業(yè)危害的直接受害者。但他們絕大多數(shù)又都沒有工傷事故保險(xiǎn)，頻頻發(fā)生的工傷事故成了他們家破人亡的直接原因。

　　由于民工的社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重滯后于民工的大幅度增加和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，民工游離在城市和農(nóng)村的邊緣，得不到基本的身份認(rèn)同，更難受到社會(huì)保險(xiǎn)的惠顧，他們成了這個(gè)時(shí)代的城市中的弱勢(shì)群體。農(nóng)村把青壯年勞動(dòng)力輸送到城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)卻將勞動(dòng)后老弱病殘人員送回農(nóng)村，被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度之外的民工，他們被迫從土地剝離出來，又融不進(jìn)城市，他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”。

　　民工社會(huì)保障缺位的原因

　　首先，法律上的缺失是民工社會(huì)保障缺位的首要原因�，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，至今沒有一部綜合的關(guān)于民工社會(huì)保障的全國(guó)性專門法律、法規(guī)或規(guī)章，全國(guó)性立法中對(duì)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。如1991年的（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）對(duì)民工社會(huì)保險(xiǎn)作了較為具體卻不完整的規(guī)定；1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行了（社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例），首次將非公有企業(yè)職工和外來勞動(dòng)力納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌�！秳趧�(dòng)法》頒布后的一系列全國(guó)性勞動(dòng)立法中，在適用范圍上大多未對(duì)職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關(guān)于民工社會(huì)保險(xiǎn)的地方性法規(guī)也差別很大。2000年，廣東省出臺(tái)了《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》、《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》，明確提出了民工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)的問題；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)；2002年，南京市出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，也對(duì)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)作了明確的規(guī)定；同年9月，上海市推出了《外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人，必須辦理綜合保險(xiǎn)；2003年，成都市下發(fā)了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺(tái)的所有相關(guān)條例和辦法中針對(duì)民工內(nèi)容最全面的社會(huì)保障條例。其中，明確規(guī)定民工可以享受老年補(bǔ)貼、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷、工傷補(bǔ)償或意外補(bǔ)償?shù)葞醉?xiàng)綜合社會(huì)保險(xiǎn)。然而，有的地方則還沒有出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。在各地制定的法規(guī)中，有不少規(guī)定的險(xiǎn)種不完整。由于這些法規(guī)和規(guī)章效力的層次較低，也很難保障民工的權(quán)益。

　　其次，觀念上的慣性思維作祟是民工社會(huì)保障缺位的深層次原因。長(zhǎng)期以來，在工業(yè)化過程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)、歧視農(nóng)民的政策在民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)上存在慣性作用，使得城市社會(huì)考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護(hù)，出于對(duì)既得利益的維護(hù)，城市管理者還沒有切實(shí)地考慮和解決這些“新來者”的權(quán)益問題，并且還會(huì)對(duì)這些“新來者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市民工各方面的基本權(quán)益自然就難以落到實(shí)處。城市社會(huì)由二元社會(huì)結(jié)構(gòu)所形成的就業(yè)、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障等制度也不可能立即得到改變。雖然面對(duì)此起彼伏的呼吁聲，政府管理部門作出了相關(guān)反應(yīng)，也曾進(jìn)行過一定的改革，但這些有限的改革與國(guó)家工業(yè)化對(duì)城市化的要求來講仍然十分不夠。以戶口身份為準(zhǔn)人條件的就業(yè)、就學(xué)、人事、保險(xiǎn)、福利、醫(yī)療等相關(guān)制度仍將民工拒之門外。

　　再次，企業(yè)和勞動(dòng)者的“短視”也是造成農(nóng)民工權(quán)益缺位的重要原因。在實(shí)際生活中，企業(yè)出于節(jié)約用工成本的考慮，不愿為民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而民工由于收入不穩(wěn)定且偏低，普遍不具備繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)承受能力，也缺乏主動(dòng)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的意識(shí)。故有的地方雖然有要求將民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)范圍的規(guī)定，但也未能實(shí)際落實(shí)。

　　我國(guó)民工社會(huì)保障體系的構(gòu)建及立法建議

　　從道理上講，各類從業(yè)人員，包括外來從業(yè)人員都必須得到有效的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保障，這是不容置疑的。但是，關(guān)鍵是要建立起有彈性的、能適應(yīng)不同社會(huì)需求的、不同類型的社會(huì)保障體系。民工社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育等險(xiǎn)種，但現(xiàn)階段顯然不可能各個(gè)險(xiǎn)種的制度建立都齊頭并進(jìn)。社會(huì)保險(xiǎn)體系中各個(gè)險(xiǎn)種的實(shí)施時(shí)間有先后次序的差別。

　　當(dāng)前，為了切實(shí)和有效地使農(nóng)民工的各項(xiàng)社會(huì)保障得到落實(shí)，關(guān)鍵是要有破有立，改變現(xiàn)行的戶籍制度，加快立法的進(jìn)程，盡快制定全國(guó)性的統(tǒng)一法律、法規(guī)。一是要加快制定（戶籍法），建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對(duì)民工制定的限制性就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善流動(dòng)人口管理制度，保障外來人口子女公平地接受義務(wù)教育的權(quán)利；二是要抓緊起草有關(guān)民工社會(huì)保障方面的法律和法規(guī)�？煽紤]制定綜合性的面向全體公民的《社會(huì)保險(xiǎn)法》或針對(duì)民工的綜合或單項(xiàng)社會(huì)保障的法律與法規(guī)。

　　黨的十六屆三中全會(huì)通過的（中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定），把逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要任務(wù)提出來，放在突出位置。這是貫徹黨的十六大突出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)帶有根本性的重大措施。只有從立法以及執(zhí)法上高度重視民工社會(huì)保障等合法權(quán)益的保護(hù)，賦予民工以國(guó)民待遇，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)才能健康持續(xù)地發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。