一、掌管政府收支是財(cái)稅部門專有的基本職能

　　從常理上講，任何政府職能部門，都須履行特定的職能或被賦予特定的任務(wù)。有其所履行的特定職能領(lǐng)域或有其被賦予的特定任務(wù)范圍，是一個(gè)政府職能部門得以設(shè)置或存在的前提條件。那么，財(cái)稅部門究竟有無自己特定的職能？如果有，財(cái)稅部門的特定職能又是什么？

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，盡管財(cái)稅部門所擔(dān)負(fù)的職能說起來不少，但如果做一下大致的區(qū)分，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這其中，有的是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而逐漸派生出來并與其他政府部門存在交叉的職能，如調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，有的則是從其產(chǎn)生的那一天起就具有且同其他政府部門沒有交叉也不能存在交叉的職能，如掌管政府收支。前者可以稱作派生職能，后者屬于原始職能或基本職能。換句話講，掌管政府收支是財(cái)稅部門專有的基本職能領(lǐng)域。

　　其中的道理不難說清。概而言之，古往今來，政府部門都是為了滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要而存在的。社會(huì)的公共需要是一個(gè)統(tǒng)稱，它可以區(qū)分為不同的類別。不同類別的社會(huì)公共需要，當(dāng)然要設(shè)置不同的政府職能部門一一加以滿足。由此，各個(gè)政府職能部門要在不同的領(lǐng)域，分別履行各自特定的職能，分別提供特定的公共物品或服務(wù)。政府部門職能的履行，公共物品或服務(wù)的提供，當(dāng)然是要花錢的，錢的來源當(dāng)然也要從其服務(wù)或管理對(duì)象，即企業(yè)和居民那里籌措。問題是如何籌措？讓各個(gè)政府職能部門像企業(yè)那樣，分別向自己的服務(wù)或管理對(duì)象直接收取，絕對(duì)不行。因?yàn)?，如果那樣做的話，即政府職能部門的行政、執(zhí)法行為以其服務(wù)或管理對(duì)象是否上繳錢或上繳的錢的多少作為取舍標(biāo)準(zhǔn)，這樣就偏離了既有的法律和政策軌道，進(jìn)而，本應(yīng)以追求公共利益為宗旨的政府行為很可能異化為以利潤最大化為動(dòng)機(jī)的企業(yè)行為。正因?yàn)槿绱?，從有政府記載的那一天起，無論是哪樣一種社會(huì)形態(tài)，無論是哪樣一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，亦無論是實(shí)行所謂“大政府”還是“小政府”的政策，在政府職能部門的設(shè)置中，如果說有些職能部門可以隨著政府職能的演變而時(shí)有時(shí)無的話，則專門掌管政府收支的財(cái)稅部門（即從企業(yè)和居民那里籌措資金，然后，轉(zhuǎn)手供給各個(gè)政府職能部門作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的部門）總是不可或缺的。其目的，就是要切斷政府職能部門的行政、執(zhí)法同其服務(wù)或管理對(duì)象的資金上繳之間的直接聯(lián)系，從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤。

　　由財(cái)稅部門將政府的收支統(tǒng)一管起來，而不是讓各個(gè)政府職能部門分別為其職能的履行去籌錢、花錢，本是一個(gè)常識(shí)性的問題。但是，我國政府收支的管理格局現(xiàn)狀，卻并非如此。

　　目前我國的政府部門收支可以分作幾個(gè)類別：預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支、制度外收支。其中，真正處于財(cái)稅部門直接掌管之下的只有預(yù)算內(nèi)收支一類，其余的兩類，基本上游離于財(cái)稅部門的管理之外。而且，如果將整個(gè)政府收支作為100%，那么，在其中，只有40%多一點(diǎn)兒屬于預(yù)算內(nèi)的收支，其余的近60%則由預(yù)算外收支和制度外收支所組成。也就是說，財(cái)稅部門所掌管的政府收支是不完全的，甚至是不占多數(shù)的。

　　進(jìn)一步看，納入預(yù)算內(nèi)的政府收入，基本上是稅收收入。游離于預(yù)算之外的政府收入，主要來自于各種各樣的政府收費(fèi)，如行政事業(yè)性收費(fèi)、基金性收費(fèi)、對(duì)農(nóng)民收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、各級(jí)政府的集資攤派等等。兩相比較，前者又大于后者，故有“費(fèi)大于稅”之稱。這即是說，財(cái)稅部門所掌管的政府收入，只限于以稅收為代表的規(guī)范性的收入。除此之外，政府以收費(fèi)名義取得的收入，大都由各個(gè)政府職能部門自收自支，自行管理。

　　二、政府收費(fèi)也是一種政府收入形式

　　這里問題的焦點(diǎn)在于，究竟應(yīng)當(dāng)如何看待政府收費(fèi)的性質(zhì)？

　　政府以收費(fèi)的形式取得收入，在國際上是非常普遍的現(xiàn)象。不過，從總體上說來，規(guī)范性的政府收費(fèi)通常只有兩類：一類是規(guī)費(fèi)（fees），另一類是使用費(fèi)（usercharges）。規(guī)費(fèi)，是政府部門對(duì)公民個(gè)人提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)或手續(xù)費(fèi)，如行政規(guī)費(fèi)（護(hù)照費(fèi)、商標(biāo)登記費(fèi)，律師執(zhí)照費(fèi)等）和司法規(guī)費(fèi)（民事訴訟費(fèi)、刑事訴訟費(fèi)、結(jié)婚登記費(fèi)等）。使用費(fèi)，是政府部門對(duì)公共設(shè)施的使用者按一定的標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用。如高速公路通行費(fèi)、橋梁通行費(fèi)、汽車駕駛執(zhí)照費(fèi)?？梢钥闯?，無論規(guī)費(fèi)還是使用費(fèi)，實(shí)質(zhì)都是政府為履行其職能而取得收入的形式。

　　作為一種政府收入形式，收費(fèi)當(dāng)然具有自身的特點(diǎn)。但是，費(fèi)與稅的區(qū)別，并不在于其性質(zhì)，而在于其形式。收費(fèi)的取得，要以交換或直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。稅收的征收，則是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。故而，在政府的收入體系中，后者屬于主角，是基本財(cái)源；前者扮演配角，起補(bǔ)充或輔助作用。但是，不管怎樣，扮演配角、起補(bǔ)充或輔助作用的政府收費(fèi)，終歸是政府收入的來源之一。既然是政府的收入，既然要作為政府部門履行職能的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)而存在，在性質(zhì)上，它就與其他的政府收入形式?jīng)]什么不同。

　　政府收費(fèi)不同于經(jīng)營性的企業(yè)收費(fèi)。企業(yè)，作為以利潤最大化為行為動(dòng)機(jī)的部門，它以提供服務(wù)或銷售產(chǎn)品為條件向服務(wù)或銷售對(duì)象的收費(fèi)，是牟利行為。所以，企業(yè)收費(fèi)的水平，不僅要與提供服務(wù)或銷售產(chǎn)品的成本相對(duì)稱，而且，在通常的條件下，還要力求最大限度地抬高收費(fèi)水平，從而最大限度地賺取收費(fèi)與成本之間的差額，即經(jīng)營利潤。政府，作為以追求公共利益為行為動(dòng)機(jī)的部門，它以直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)向服務(wù)或管理對(duì)象的收費(fèi)，則是為籌措履行職能所需經(jīng)費(fèi)而取得收入的活動(dòng)，絕不是為了牟利。所以，政府收費(fèi)的水平，不僅與提供公共物品或服務(wù)的成本不對(duì)稱，而且，在正常的條件下，還要低于提供公共物品或服務(wù)的成本———規(guī)費(fèi)，要限定在工本費(fèi)和手續(xù)費(fèi)的范圍內(nèi)。使用費(fèi)，不能高于提供公共設(shè)施的平均單位成本，其間的差額———負(fù)數(shù)，由政府的其他收入來源加以彌補(bǔ)。更值得指出的一點(diǎn)是，政府之所以要采用收費(fèi)的形式取得一部分純屬補(bǔ)充性或輔助性的收入，其主要的著眼點(diǎn)并不在于收入本身，而是要以此貫徹所謂受益原則，向那些覆蓋范圍相對(duì)狹窄的特定公共物品或服務(wù)的受益人（而不是向所有的社會(huì)成員）收費(fèi)或多收費(fèi)，從而讓其負(fù)擔(dān)或相對(duì)多負(fù)擔(dān)一些這部分特定公共物品或服務(wù)的提供成本。因此，如同政府行為根本不同于企業(yè)行為一樣，作為一種政府收入形式的政府收費(fèi)同作為一種牟利手段的經(jīng)營性的企業(yè)收費(fèi)，其區(qū)別是十分明顯的，不能也不應(yīng)將兩者混為一談。

　　明確了政府收費(fèi)是一種政府收入形式而不是其他，還需提及這樣一個(gè)問題：即當(dāng)前圍繞“費(fèi)改稅”展開的有關(guān)政府收費(fèi)性質(zhì)的爭(zhēng)論，并非單純理論意義上的筆墨官司，而是關(guān)系到“費(fèi)改稅”之成敗的大問題。這是因?yàn)椋?/p>

　　其一，政府收費(fèi)究竟是屬于價(jià)格范疇還是財(cái)政分配范疇，表面上是所謂“范疇之爭(zhēng)”，其背后則是“權(quán)力之爭(zhēng)”和“利益之爭(zhēng)”。因?yàn)?，如果將政府收費(fèi)視為價(jià)格范疇的話，那么，對(duì)政府收費(fèi)的管理權(quán)，自然就要納入價(jià)格管理部門（而不是財(cái)稅部門）的職能領(lǐng)域了；對(duì)政府收費(fèi)收入的支配和使用，自然就要作為與其他政府收入有別的資金來源，放到預(yù)算之外或做特殊性的安排了。

　　其二，一旦將政府收費(fèi)納入價(jià)格管理的軌道，隨之而來的，不僅有關(guān)政府收費(fèi)的立項(xiàng)、審批、征收、使用，要走上事實(shí)上存在的與規(guī)范性

　　政府收支管理不同的非規(guī)范性軌道，從而默認(rèn)或強(qiáng)化，而不是削弱，直至取消政府收支管理的“雙軌制”。而且，出于本身利益的考慮，有關(guān)政府部門很可能熱衷于保留甚至擴(kuò)大，而不是壓縮收費(fèi)的種類和范圍，給“費(fèi)改稅”的實(shí)施設(shè)置障礙。

　　其三，將政府收費(fèi)冠之以價(jià)格名義或性質(zhì)，無異于將政府行為同企業(yè)行為相混淆。只要政府收費(fèi)帶有市場(chǎng)的色彩，只要政府部門的肌體中存在牟利的動(dòng)因，就免不了“權(quán)錢交易”的發(fā)生，腐敗的土壤也就會(huì)繼續(xù)存在下去。

　　說到這里，做出如下結(jié)論顯然是適當(dāng)?shù)模杭凑ㄟ^收費(fèi)取得的收入，亦要同其他的政府收入一樣，統(tǒng)一由財(cái)稅部門管起來。

　　三、“費(fèi)改稅”是實(shí)現(xiàn)財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支的重要契機(jī)

　　由以上分析可見，我國之所以要進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革，其直接原因固然是“費(fèi)大于稅”的政府收入格局不正常，其深層次的原因則在于：現(xiàn)行的不規(guī)范的政府收支管理格局已經(jīng)成為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的極大障礙。因此，以“費(fèi)改稅”為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)所有政府收支統(tǒng)一歸口于財(cái)稅部門管理，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的規(guī)范化的政府收支機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是下一步財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)。

　　———市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)帶有根本性的變化，就是各個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體之間的利益邊界越來越明晰，經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境一旦走到這一步，政府的收支行為同企業(yè)和居民的切身利益，事實(shí)上已經(jīng)掛上了鉤。政府收支機(jī)制的規(guī)范性，事實(shí)上已經(jīng)成為企業(yè)和居民的必然要求。無視這一變化或違背這一要求，不論對(duì)于政府收支運(yùn)轉(zhuǎn)本身，還是對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，都將產(chǎn)生極大的副作用。所以，實(shí)現(xiàn)政府收支機(jī)制的規(guī)范化，已經(jīng)到了勢(shì)在必行的地步。

　　———其實(shí)，“費(fèi)改稅”的主要著眼點(diǎn)，從來就不是把一部分政府收費(fèi)改為征稅。實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制以及整個(gè)政府收支機(jī)制的規(guī)范化，才是“費(fèi)改稅”的實(shí)質(zhì)所在和真正動(dòng)因。毫無疑問，規(guī)范化的政府收支機(jī)制與政府收費(fèi)游離于財(cái)稅部門的管理之外不相容。將財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支作為“費(fèi)改稅”的一個(gè)目標(biāo)加以追求，應(yīng)是“費(fèi)改稅”的題中之義。

　　———“費(fèi)改稅”的過程，實(shí)質(zhì)是我國政府收支機(jī)制由不規(guī)范走向規(guī)范化的過程。為了達(dá)到這一目的，不僅要將那些純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目堅(jiān)決取消，把那些名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目納入稅收軌道，而且，可能也是更費(fèi)氣力的，就是要“規(guī)范費(fèi)”，即從把政府收費(fèi)納入財(cái)稅部門的管理范圍入手，實(shí)現(xiàn)政府收費(fèi)管理的規(guī)范化。否則，如果只是就“費(fèi)改稅”論“費(fèi)改稅”，其結(jié)果，很可能像割韭菜那樣，割下一茬（將一部分收費(fèi)納入稅收軌道）后，由于其根（不規(guī)范的政府收支機(jī)制）還在，新的一茬韭菜（亂收費(fèi)項(xiàng)目）還會(huì)不斷地生長出來。

　　可以確信，隨著時(shí)間的推移和改革的深化，由政府收支管理格局不規(guī)范所帶來的種種弊端，我們將看得越來越清楚；實(shí)現(xiàn)政府收支機(jī)制規(guī)范化對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要意義，我們也將有越來越深刻的體會(huì)。所以，盡管打破現(xiàn)行不規(guī)范的政府收支管理格局牽涉頗多的既得利益，因而會(huì)遇到相當(dāng)大的困難。但是，不管怎樣，既然我們已經(jīng)選擇了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，朝著而不是偏離政府收支機(jī)制規(guī)范化的目標(biāo)邁進(jìn)，終歸是我們的歷史選擇。