一、當(dāng)前我國社會保障費改稅的基本思路

　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ象w制改革的一般思路。

　　完善社會保障制度在“十五”計劃中單獨列項，表明未來5年中國建立獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外社會保障體系的步伐將比原來預(yù)期更快一些。正在建立的社會保障體系，包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。其核心是社會保險，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等各項制度。

　　社會保障的制度選擇是一個很大的題目，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在這方面有不同的觀點，概括起來主要有三種看法：一種是主張實行完全現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌制度；另一種是主張實行徹底的個人賬戶積累制度；第三種是主張實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對第一種主張的批評是它難以應(yīng)對人口老齡化的危機；對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟；對第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)移、收入再分配的功能，又要發(fā)揮完全積累制培養(yǎng)個人責(zé)任心，提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用；同時還可以克服現(xiàn)收現(xiàn)付制無法應(yīng)對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點。因此這是一種比較理想的模式，目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革，我國也最終選擇了這種社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式。

　　建立穩(wěn)定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)。籌集社會保障資金的方式主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶；二是征收社會保障稅。前者實際上是一種強制性儲蓄；后者常見于實行政府提供保障模式的國家，其特點是：社會保障稅由專門的管理機構(gòu)（如稅務(wù)機關(guān)）負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國家預(yù)算，實行“專稅專用”，超支部分由財政撥款補足。從當(dāng)今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞。經(jīng)過慎重研究，我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費辦法。

　?。ǘ┥鐣Ｕ隙惗愔埔氐脑O(shè)想。

　　根據(jù)社會保障體制改革的一般思路，我國社會保障的籌資方式是以社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式為基礎(chǔ)開征社會保障稅。關(guān)于建立社會保障稅稅制的設(shè)想，有眾多不同的觀點，但經(jīng)過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點：（1）社會保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定。社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應(yīng)當(dāng)是全體社會成員，不應(yīng)分城市和農(nóng)村，不應(yīng)分部門和行業(yè)，也不分企事業(yè)單位的所有制性質(zhì)。然而，我國當(dāng)前的基本國情決定了農(nóng)民作為社會保障稅的納稅義務(wù)人顯然不現(xiàn)實；國家公務(wù)員的性質(zhì)決定了其社會保障與其他從業(yè)人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務(wù)人。所以，社會保障稅的納稅人在現(xiàn)階段應(yīng)定位在包括城鎮(zhèn)所有企業(yè)、事業(yè)單位的職工和個體工商戶等。（2）社會保障稅稅基的確定。社會保障稅應(yīng)由企事業(yè)單位和職工個人共同繳納，企事業(yè)單位按支付給職工的工資總額計征，職工個人則按其從企事業(yè)單位取得的工資收入計征，個體工商戶原則上可按企事業(yè)單位及其職工個人繳納的平均水平核定征收。（3）社會保障稅的稅目和稅率的確定?？梢韵仍O(shè)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險這三個項目，以后視情況再增加其他必需的稅目。社會保障稅按比例稅率計征，可由國家規(guī)定彈性幅度比例稅率，各?。ㄊ?、區(qū)）按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、職工收入狀況等，在規(guī)定的幅度內(nèi)具體確定稅率。如養(yǎng)老保險的綜合稅率可在25％——30％之間確定，個人負(fù)擔(dān)部分可在5％——10％之間確定。（4）社會保障稅的征收和運營管理。我國省級統(tǒng)籌的社會保障體系，決定了社會保障稅至少在當(dāng)前只能作為地方稅稅種，地稅部門負(fù)責(zé)依率征收，同時向社會保障業(yè)務(wù)運營機構(gòu)提供投保人納稅清單，以便于登記統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶；社會保障業(yè)務(wù)運營部門主要負(fù)責(zé)基金日常經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)服務(wù)工作；財政部門負(fù)責(zé)編制社會保障預(yù)算，監(jiān)督保障基金的運營使用。

　　二、社會保障費改稅前景預(yù)測

　　（一）社會保障費改稅將帶來的積極變化。

　　1.社保基金的征繳率明顯提高。過去社會保障資金由不同部門分別征收，缺乏資金籌集的強制性，且征繳制度、政策、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，征收方法多樣，征收效果也不理想。以安徽省為例，1995——1997年，由安徽省勞動部門采用差額繳撥方式征收基本養(yǎng)老保險費，征繳率僅為87％、84％和78％。從1998年8月起，安徽省將基本養(yǎng)老保險費劃歸地稅機關(guān)征收，由于征收剛性的加強，社?；鹫骼U率明顯提高，1999年征收養(yǎng)老保險費30.2億元，征繳率達(dá)95％，2000年上半年征收17億元，征繳率達(dá)95％以上。同安徽省一樣，全國各地凡由地稅機關(guān)征收社保基金的省市，均有較高的征繳率，如武漢市是全國較早（1995年3月）將養(yǎng)老保險費納入地稅機關(guān)征收的地區(qū)，從1995年至2000年，其平均征繳率超過94％，明顯高于其他未將養(yǎng)老保險費納入地稅機關(guān)征收的地區(qū)。

　　當(dāng)前由地稅機關(guān)征收社會保障費僅是開征社會保障稅的一種準(zhǔn)備，其實質(zhì)仍然停留在“代征”的性質(zhì)上，因此從以上數(shù)據(jù)還不能完全推測開征社會保障稅后的征繳率情況。但毫無疑問的是，開征社會保障稅后，地稅機關(guān)征收社?；鸬恼魇罩黧w地位更明確，執(zhí)法剛性更強，社?；鹫骼U率將超過當(dāng)前“代征”社保費的情形。

　　2.社保基金的征收成本明顯降低。開征社會保障稅可以利用現(xiàn)有稅務(wù)機構(gòu)和人力、物力進(jìn)行征管，不必另外組建征收隊伍，將大大降低征收成本，提高社?；鸬幕I資效率。一是社會保障稅的征繳范圍、計稅依據(jù)等與企業(yè)所得稅、個人所得稅等稅收有較一致的方面，且稅務(wù)機關(guān)對納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營情況有較深入的了解，除必要的票據(jù)印制和管理費用等成本外，可以大大削減人力、物力支出；二是稅務(wù)機關(guān)有著嚴(yán)格的管理機制和較為完善和征管手段、方式、方法，便于規(guī)?；?、集約化管理，而規(guī)模越大、集約化越高則相對成本越低，這是一條基本的成本管理法則。從當(dāng)前地稅機關(guān)征收社會保障費的征收成本來看，一方面可與過去社保部門的征收成本對比，另一方面也可推測將來開征社會保障稅的征收成本。1999年，安徽省地稅機關(guān)養(yǎng)老保險費征收成本大約在1500萬元左右，而過去勞動部門從當(dāng)年征收的養(yǎng)老保險費中按3％的比例提取管理費大約為6000萬元，僅此一項，征收成本降低4500萬元左右?？梢灶A(yù)見的是，開征社會保障稅全國范圍降低的征收成本每年應(yīng)該以數(shù)十億元計。

　　3.社會保障稅將成為經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。當(dāng)前政府所采取的社會保障臨時性措施尚構(gòu)不成一種制度保證。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1998年全國下崗職工已達(dá)1070萬人，其中600萬人需再就業(yè)，加上登記失業(yè)人數(shù)620萬人，共有1220萬人沒有工作。對于如何維持這些人的生活和解決再就業(yè)，中國政府采取了有力的臨時性措施，一是按企業(yè)、社會、財政各承擔(dān)1／3的原則籌集資金，以國有企業(yè)為依托成立了下崗職工的“再就業(yè)服務(wù)中心”，來解決下崗職工的生活和再就業(yè)困難；二是當(dāng)企業(yè)解決不了退休人員生活保障的時候，由政府來擔(dān)任“最后出場人”。1998年以來，中央財政每年拿出100多億元，用來保證下崗職工按時領(lǐng)到基本生活費，退休人員按時、足額領(lǐng)到養(yǎng)老金。國內(nèi)許多學(xué)者對這種臨時性措施持懷疑態(tài)度。其一，如果總是把失業(yè)問題放在企業(yè)的“再就業(yè)服務(wù)中心”，不僅國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)減不下來，勞動力的可流動性也無法解決，況且目前政府所拿出的資金，也就能支撐每年100多萬人的保險金發(fā)放，再涌入大量下崗職工恐怕難以承受；其二，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老措施說是一種“社會保障”，但大多數(shù)還是以企業(yè)為載體，缺乏社會共濟的養(yǎng)老機制。

　　社會保障稅將成為經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度保證。首先，社會保障稅的最大特點是社會化，它將“企業(yè)人，，轉(zhuǎn)化成”社會人“，將職工保障責(zé)任由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會保障體系。所謂”社會保障“就是改變小團體保障，對于中國來說就是改變企業(yè)保障，保障體系只有獨立于企業(yè)之外，才可能具有社會共濟的性質(zhì)。對國有經(jīng)濟實施戰(zhàn)略性調(diào)整，所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整必須與勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整相伴而行。社會保障的”社會化“調(diào)整的是國有企業(yè)與職工的關(guān)系，實質(zhì)上也就是一種勞動力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，社會保障稅在經(jīng)濟上的可持續(xù)性，不僅僅是為了處理短期的支付危機，而且從制度設(shè)計上為解決經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的長期資金平衡問題提供了保證。

　　4.社會保障稅作為社會經(jīng)濟生活的利好消息將刺激消費需求。社會保障基金的征收形式，由收費改為征稅，不僅僅是簡單的形式轉(zhuǎn)移，對整個社會經(jīng)濟生活都是一個巨大的利好消息。人們的消費需求有著天然的層次性，安全需要是最低層次的需要，如果這個層次的需要得不到滿足，其他需求只能是奢談?，F(xiàn)在我國的個人存款高達(dá)7萬億元，人們緊守個人存款這道“最后防線”不松，原因就在于此。解開需求不足這個結(jié)，關(guān)鍵是給消費者一種安全感。經(jīng)濟低迷、機構(gòu)改革、下崗分流，許多人對預(yù)期收入心中沒底；同時，個人預(yù)期支出明顯增加，醫(yī)療費、保險、住房、教育等都得切實考慮。建立強有力的社會保障體系，營造一個良好的消費環(huán)境，不用“揚鞭”，居民存款自會“出籠”。消費是刺激經(jīng)濟增長的三大動力之一，而且是最終動力，消費增長了，何愁經(jīng)濟不隨之增長。這種增長是一種生態(tài)增長，是以社會福利提高為基礎(chǔ)的增長，而非那種人為的以巨大的投資浪費為代價的增長。

　　（二）社會保障費改稅可能會出現(xiàn)的問題。

　　1.社會保障基金的財務(wù)危機日漸顯現(xiàn)。

　　（1）龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本。權(quán)威觀點認(rèn)為，隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本是兩個不同的概念。前者指現(xiàn)收現(xiàn)付制下參保人員所積累的全部養(yǎng)老金權(quán)益，后者指根據(jù)特定轉(zhuǎn)軌目標(biāo)在當(dāng)期必須支付的那部分已顯性化的隱性債務(wù)，即“空賬”。這兩個數(shù)字究竟有多大？各種估計之間相差較遠(yuǎn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報告顯示，如果想把現(xiàn)有的個人賬戶做“實”，彌補現(xiàn)收現(xiàn)付制下對“老人”、“中人”的歷史欠賬，至少需2萬億元資金；轉(zhuǎn)制成本雖然是分年度支付的，但最高年份的支付額也將達(dá)3000億元。龐大的隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)制成本將使我國社會保障基金的財務(wù)狀況呈現(xiàn)出“先天不足”。

　?。?）就業(yè)高峰和人口老齡化。“十五”期間我國新增勞動力500萬到600萬人，新生勞動力供給總量將升到4650萬人的峰值。與此同時，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力已達(dá)1.5億人以上，“十五”期間需轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力4000萬人。就業(yè)高峰的到來，使勞動力的供給與需求不可避免地出現(xiàn)矛盾，城鎮(zhèn)實際失業(yè)率將維持在一個較高的水平，“十五”規(guī)劃要把城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在5％以內(nèi)，而未來十年中國的城鎮(zhèn)失業(yè)率實際可能保持在10％左右。就業(yè)高峰所帶來的高失業(yè)率，將使失業(yè)保險資金的支付面臨較大的壓力。

　　由于實行獨生子女政策，我國人口的老齡化過程迅速加快。據(jù)預(yù)測，2005年我國60歲以上人口將占全部人口的10.5％，至2050年我國60歲以上人口占全部人口的比例將上升到28％。同時，企業(yè)離退休職工的人均壽命（通常指職工離退休至死亡之間的平均壽命）將由現(xiàn)在的10年延長到15——20年。人口老齡化趨勢的加劇，使我們不得不面臨1個勞動者養(yǎng)活6個老人的局面，社會養(yǎng)老資金的支付同樣面臨沉重的壓力?？梢哉f，人口老齡化是影響社會保障基金財務(wù)危機的主要因素。

　?。?）逐年加大的資金收支缺口。繳費人數(shù)將呈逐年下降的趨勢。一是由于技術(shù)進(jìn)步的加快，造成“機器排擠工人”，用工人數(shù)逐年下降，繳費人數(shù)隨之下降；二是企業(yè)改制、破產(chǎn)、經(jīng)濟效益下滑成為繳費人數(shù)下降的一個重要因素；三是私營企業(yè)和個體工商戶以及自由職業(yè)者參保積極性不高，社會保險的擴面工作進(jìn)展緩慢。

　　資金支出將急劇增加。隨著離退休人員的日益增多和離退休費標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會保障資金支出將越來越大，據(jù)預(yù)測，到2020年，我國離退休人員將超過7000萬人，養(yǎng)老費用支出將超過8000億元。

　　2.偏高的初始保障水平將使社會保障制度的運行騎虎難下。劍橋大學(xué)管理學(xué)院學(xué)術(shù)主任查爾德教授認(rèn)為，在建立社會保障體制時一定要注意設(shè)計一個花費不是太高的體系。在確定社會保障水平的基線時，一定要謹(jǐn)慎，因為社會保障有一個重要特點，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，那就只會上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實和設(shè)計思路來看，我國的初始保障基線偏高，不僅不符合我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且將使日后社會保障制度的運行騎虎難下。這個問題突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一是社會保險的繳費率偏高。我國社會保險（包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險）的繳費率各地略有差別，但一般均已達(dá)到40％左右，據(jù)調(diào)查，武漢市的綜合繳費率為42％。如果再加上住房公積金，繳費率將接近50％，這一繳費水平已超過世界發(fā)達(dá)國家社會保險的繳費率（世界上社會保險繳費率最高的是瑞典，為42.9％）。如此高的費率加重了企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)，特別是企業(yè)不堪重負(fù)。我國現(xiàn)在的社會保險費率是今后社會保障稅稅率的基礎(chǔ)，現(xiàn)在初始費率偏高，今后初始稅率降下來就會較困難。

　　二是工資替代率水平偏高。美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國的養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區(qū)甚至高達(dá)100％以上。我國的經(jīng)濟發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負(fù)擔(dān)水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這幾個國家，這無疑是不合理的。問題是，社會保障稅開征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因為福利分配有慣性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會遭到受益者的反對。如此，在未來一定的時間里，政府不得不以較高的福利分配成本來維持社會的穩(wěn)定。

　　3.社會保障制度的固態(tài)化和低覆蓋，將嚴(yán)重阻礙我國的經(jīng)濟體制改革。社會保障的固態(tài)化是指政府及國有企事業(yè)單位職工的社會保障，不能隨著受保障主體的流動而流動，受保障主體只有在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，才能享有失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障，一旦離開政府及國有企事業(yè)單位而到非國有企業(yè)就業(yè)，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。社會保障在未來一定時期的固態(tài)化，不利于人才的流動和優(yōu)化配置，這與市場經(jīng)濟的要求是背道而馳的，將嚴(yán)重阻礙我國以建立社會主義市場經(jīng)濟為目標(biāo)的經(jīng)濟體制改革。

　　社會保障的覆蓋面已經(jīng)包含了城鎮(zhèn)國有、集體、涉外企業(yè)，我們正致力于將城鎮(zhèn)私營企業(yè)及自由職業(yè)者納入社會保障體系。即便如此，社會保障依然表現(xiàn)為嚴(yán)重的低覆蓋性，這種低覆蓋性主要體現(xiàn)在兩個方面。一是社會保障不覆蓋國家公務(wù)員。二是農(nóng)村社會保障體系缺位。

　　4.社會保障資金的征集困難重重。

　?。?）工資收入管理的不規(guī)范，使社會保障資金的收繳嚴(yán)重失真。資料顯示，作為職工繳費基數(shù)的繳費工資與其實際工資相差較大，如1999年廣東省企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費工資僅占實際工資總額的70％；世界銀行1995年調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)職工1994年的養(yǎng)老金實際繳費率為13％，而當(dāng)年名義繳費率為23.5％，高于國際上大約20％的平均水平。據(jù)我們調(diào)查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費工資為313元，沙洋縣人均月繳費工資為300元，均大大低于人均月實際工資。繳費工資的失真，意味著稅基的失真，開征社會保障稅后的稅基核實問題，將是社會保障資金征集的困難之一。

　?。?）社會保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，使社會保障稅的納稅人界定不清。我國社會保障資金的征收主體將沿著“社會保障部門收費——稅務(wù)部門收費——稅務(wù)部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過程中，由于社會保障登記與稅務(wù)登記的不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)納稅人的流失。

　　（3）社會保障費拖欠現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。由于經(jīng)濟效益下滑等因素，全國社會保障費欠費情況相當(dāng)嚴(yán)重，1998年全國企業(yè)欠繳318億元，1999年欠繳388億元，2000年欠繳超過400億元。安徽省2001年各企業(yè)共欠基本養(yǎng)老保險費72708萬元，其中欠50萬元以上的419家，欠500萬元以上的16家，欠費企業(yè)中，國有企業(yè)占了大頭。社會保障費沒有征收，就沒有管理，更談不上使用，而社會保障費拖欠現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，使社會保障費（稅）的征收越發(fā)艱難。

　　5.社會保障資金難以保值增值。社會保障本質(zhì)上應(yīng)是一種未來保障，社會保障資金只有保值增值才能符合社會保障本質(zhì)。由于大部分地方特別是老工業(yè)基地，當(dāng)期負(fù)擔(dān)較重，當(dāng)月征收的社會保障資金還不足以保證支出，根本沒有資金積累，談不上保值增值；一些地方雖有部分資金的滾動積累，可這些為數(shù)不多的資金結(jié)余，按現(xiàn)行規(guī)定只能用于購買債券或存入銀行，增值十分有限。有人批評目前我國社會保值基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強調(diào)資金的安全性，而忽視了資金的贏利性。但從國際經(jīng)驗來看，社會保障基金的投資必須同時兼顧安全性、贏利性和流動性，絕不可顧此失彼，而基于社會保障基金的特性，對資金的安全要求更高。的確，社會保障基金入市是資本市場發(fā)展和社會保障基金保值增值的共同需要，但必須選擇一個適當(dāng)?shù)?、成熟的時機，目前諸多方面的因素表明，現(xiàn)在社會保障基金入市的時機尚不成熟。

　　三、社會保障費改稅的相關(guān)策略

　　（一）積極避免社會保障基金財務(wù)危機的發(fā)生。

　　1.減持國有股。目前理論界和管理層均已就此觀點達(dá)成共識，爭論的焦點在于國有股減持的規(guī)模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60％左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時賣出，則可套現(xiàn)一大筆資金，用于補充社?；稹Ｄ壳昂芏嗳藫?dān)心的是國有股減持會對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔(dān)心是沒有必要的。首先，國有股減持僅僅是補充社?；鸬亩喾N途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數(shù)量，等資本市場規(guī)模擴大、市場承受能力增強后，再逐步增加減持的數(shù)量；其次，政府可以規(guī)定將國有股減持的所得大部分轉(zhuǎn)為社?；?，再逐步放寬社?；鹑胧械南拗?，這樣從股市套現(xiàn)的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當(dāng)，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時，社保基金的實力則會不斷壯大。

　　2.變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)。根據(jù)財政部統(tǒng)計，1999年我國全部國有資產(chǎn)總量為90964.2億元，其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現(xiàn)或劃撥部分國有資產(chǎn)來消化轉(zhuǎn)制成本，補充社?；?。

　　3.調(diào)整國家財政支出結(jié)構(gòu)。該方法操作簡單，但由于我國長期實行赤字財政，財政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉(zhuǎn)制成本消化的補充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財政收入統(tǒng)一切塊，如10％，永久性地納入社保基金。

　　4.發(fā)行特種長期國債。這種債券期限可定長一些，以便能將債務(wù)負(fù)擔(dān)分散在今后二三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發(fā)行數(shù)量及期限必須經(jīng)過權(quán)威機構(gòu)的嚴(yán)密測算，即要考慮養(yǎng)老金欠賬的多少，又要考慮政府未來的償還能力。

　　5.征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉(zhuǎn)制成本，補充社保基金。政府可考慮征收遺產(chǎn)稅、奢侈消費稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收劃出一定比例，用于補充社?；?。

　　6.通過發(fā)行福利彩票籌集資金來消化部分轉(zhuǎn)制成本，補充社?；?。福利彩票具有強大的社會集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發(fā)行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發(fā)行福利彩票來籌資金，只要運作得當(dāng)，也完全可以成為消化轉(zhuǎn)制成本的一種方式。

　?。ǘ┻m度降低初始保障基線。

　　1.適度降低社會保險繳費率。繳費率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平?？梢钥紤]的是，將現(xiàn)行的社會保險繳費率適當(dāng)降低，如由40％左右下調(diào)到35％左右，這樣，社會保障稅剛開征時，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會保險繳費率的同時，必須要適度擴大社會保障的覆蓋面。因為單純降低繳費率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進(jìn)城市的青年農(nóng)民納入征稅范疇，推進(jìn)城市化進(jìn)程。否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機，作為基金償付的最后擔(dān)保人，甚至還將面臨嚴(yán)峻的政治風(fēng)險。

　　2.適度降低工資替代率水平。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障“激勵與保護相統(tǒng)一”的原則，應(yīng)將養(yǎng)老金工資替代率水平由當(dāng)前的90％左右降低到繳費工資的60％左右。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，再逐步把已經(jīng)降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規(guī)律的。

　?。ㄈ┙⒘鲃有院蛷V覆蓋的社會保障制度。

　　1.增強社會保障的流動性。人才的流動和優(yōu)化配置，是市場經(jīng)濟的必然要求。流動性的增強，意味著保障主體不管是在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，還是在非國有企業(yè)就業(yè)，均享有失業(yè)、醫(yī)療、退休等社會保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯(lián)結(jié)在一起，保障基金隨著受保障主體流動而流動。這就要求社會保障號、信用號、身份證號三號合一，否則就難以從制度上和技術(shù)上建立流動性很強的社會保障。

　　2.增強社會保障的廣覆蓋性。一要將國家公務(wù)員作為社會保障稅的納稅人。既讓國家公務(wù)員拿出工資的一部分，為社會互濟增添力量，又讓國家公務(wù)員在機構(gòu)改革、人事制度改革中能夠承受待崗、失業(yè)和養(yǎng)老的風(fēng)險。同時，廣覆蓋與流動性是相互作用、相互影響的，沒有廣覆蓋，流動性的鏈條就會中斷；沒有流動性，廣覆蓋就難以充分發(fā)揮活力。二要建立農(nóng)村社會保障體系。根據(jù)我國農(nóng)村幅員廣闊、地區(qū)差異很大的實際，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加進(jìn)來是不可能的，農(nóng)村社會保障體系必須是多元化的，除探索農(nóng)村社會化養(yǎng)老保障制度以外，還可建立承包土地轉(zhuǎn)讓制度、儲蓄互助會等多種形式，同時充實農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的資金來源，使農(nóng)村五保制度真正做到名實相符。

　?。ㄋ模┖粚嵣鐣Ｕ腺Y金的征管基礎(chǔ)。

　　一要加大清理、催繳拖欠社會保障費的力度。欠費問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務(wù)部門征繳手段強硬、征收渠道通暢、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)健全等優(yōu)勢，進(jìn)一步增強社會保險籌資的強制性。對于欠費數(shù)量大、欠費時間長的典型企業(yè)，采取新聞曝光等多種形式，并適當(dāng)采用稅收保全與強制執(zhí)行措施，力求將欠費降低到最低限度，為社會保障“費改稅”打下良好基礎(chǔ)。

　　二要核實稅基。核實企業(yè)職工的繳費工資，減少繳費工資與實際工資之間的差距、名義繳費率與實際繳費率之間的差距；核實非企業(yè)職工如個體經(jīng)營者的經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)，杜絕私營、個體經(jīng)營者瞞報、少報經(jīng)營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象。

　　三要搞好稅源監(jiān)控。加強稅務(wù)登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性，做好按人監(jiān)控的繳費記錄；提高稅源監(jiān)控的技術(shù)手段，通過綜合稽查，從整體上改善稅源監(jiān)控效果。例如，社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個人所得稅稅基互補，納稅人為少繳社保稅有可能少報職工人數(shù)，為少繳企業(yè)所得稅又必須多報職工人數(shù)以擴大扣除額。如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性，把二者綜合起來進(jìn)行稽核監(jiān)控，必然會取得良好效果。

　　（五）擇機推動社會保障基金入市。

　　發(fā)達(dá)國家社會保障基金投資具有兩個明顯特點：一是投資渠道多元化，社會保障資金不僅投資于股票、政府債券、企業(yè)債券，還投資于存款、抵押貸款、不動產(chǎn)、外國資產(chǎn)等；二是股票投資所占比重都比較高，尤其是美、英兩國，其養(yǎng)老金投資于股票的比重分別占到46％和53％。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，社會保障基金利用多種金融工具進(jìn)行投資（尤其是利用股票進(jìn)行投資）已是大勢所趨。因此，我國社會保障基金的投資渠道也必須進(jìn)行改革。改革的方向是：第一，要利用多種金融工具進(jìn)行多元化投資；第二，要允許社會保障基金入市，投資于股票。而社會保障基金入市，反過來又可促進(jìn)資本市場的發(fā)展，一方面社會保險基金規(guī)模大，可以滿足資本市場對資金的需求，解決其擴容壓力；另一方面社會保險基金每年收入與支出的總量相對穩(wěn)定，不會有劇烈波動，因此可以在一定程度上削減資本市場上短線投機的沖擊，起到市場穩(wěn)定器的作用。可見，從法律上、證券市場上做好準(zhǔn)備，在兼顧社會保障基金的安全性、贏利性和流動性的基礎(chǔ)上，擇機而動，推動社會保障基金入市，是實現(xiàn)社會保障基金保值增值的有力手段。