如同90年代的其他改革試驗一樣，農(nóng)村稅費改革也有“種下龍種收獲跳瘙”的尷尬。我們不得不承認：這個改革本來是從減輕農(nóng)民負擔入手，結(jié)果卻以增加農(nóng)民負擔告終。

　　1、背景說明

　　歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散；政府征收農(nóng)業(yè)稅費的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來2千年，政權(quán)只設置到縣一級。這是我們這個農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國家能夠維持下來的最經(jīng)濟的制度。

　　解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”就是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國家對農(nóng)村的管理成本也較低。

　　解放初期農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對土地的占有和收益權(quán)，地主消失了，這本來應該使得政府管理成本上升。但當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設政府，只設立由上級政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村處理公務，只安排由政府按照伙食標準支付的“派飯”到戶。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間在農(nóng)產(chǎn)品上的交易成本卻大幅度增加。于是出現(xiàn)了1953年嚴重的糧食供給短缺。這個時期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費的實質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

　　1958-78年的集體化時期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社這兩個相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設立政府，相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對較低。

　　改革近20年來，中國農(nóng)村實行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實行按照土地面積攤派大部分稅費任務的實際辦法，因此，直到這時，農(nóng)村稅費制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

　　1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設立了本級財政，1994年的分稅制又進一步強化了地方財政，使2800個縣市、5萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負擔問題日益突出，而且農(nóng)村稅費也逐漸演變成為對收益的二次分配和公共品開支的來源。

　　2、“稅費征收辦法”改革的教訓

　　農(nóng)村改革是農(nóng)民對原來人民公社集體所有制的財產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟”的制度作用之下，事實上已經(jīng)逐漸占有了94%的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對獨立的財產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護自己財產(chǎn)權(quán)利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準則，政府的稅費征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因為有這種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對農(nóng)民征收稅費的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

　　因此，我們在國家批準的農(nóng)村改革試驗區(qū)進行了與糧食購銷體制相聯(lián)系的“稅費征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計算所有稅費，折抵征收一定數(shù)量的糧食實物。這個改革試驗使我們得到一些經(jīng)驗，但主要的是教訓。我們認識到：只有解決5萬多個基層政府在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟關(guān)系。

　　3、下一步稅費制度綜合改革的建議

　　在農(nóng)村建立約5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府、70萬個行政村和400萬個自然村的村民委員會來對9億農(nóng)民進行控制和管理，這種制度的運行成本高到“史無前例”的程度。

　　鄉(xiāng)村基層組織制度不適應家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙?？紤]到在全面進入市場經(jīng)濟的條件下，寄希望于國家財政對鄉(xiāng)村公共品開支負責，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補貼，都是不現(xiàn)實的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負擔問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。

　　今后的設計是與基層組織建設和農(nóng)村政治體制改革相結(jié)合。針對多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負擔屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項農(nóng)村基本經(jīng)濟制度建設、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟主體的前提下，鄉(xiāng)級進行 “撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、清財轉(zhuǎn)社”，村級開展“普選、自治、合作”為主的改革；明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級合作社作為財產(chǎn)主體和納稅主體，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費）、不再承擔其他稅費；最終通過夯實基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國家長治久安。

　　一、農(nóng)業(yè)稅費制度的歷史特征

　　建國前中國農(nóng)地約50%是地主所有，農(nóng)民租種土地一般向地主交50%的實物地租，地主向政府交納10%田賦[1].因此，農(nóng)業(yè)剩余主要由地主與國家分享。由于政府的交易對象主要是地主，而地主作為農(nóng)村納稅主體僅占農(nóng)村人口的不到10%，因此稅費征收的制度成本相對較低。那時的問題，實際上產(chǎn)生于政府在小農(nóng)經(jīng)濟剩余太少的條件下要富國強兵、追求工業(yè)化，在小農(nóng)經(jīng)濟剩余太少的條件下只能采用“征借”的方式，提前相當長時期預收稅款，這成了索取農(nóng)業(yè)剩余的主要途徑之一[2].

　　1952年全國土地改革完成，當時約4億農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)稅負的納稅主體。盡管這期間農(nóng)民因為剛剛無償?shù)玫酵恋兀敢夥e極交售公糧，但由于納稅主體從農(nóng)村人口的10%變成90%，農(nóng)村稅費制度的運行成本當然大幅度提高，1952年土改完成當年就出現(xiàn)糧食短缺，1953年9-10月在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)3年大幅度增長的情況下，糧食問題反而愈益嚴重起來，政府不得不強制推行統(tǒng)購統(tǒng)銷。隨之，為了配合貫徹統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，中國于1955年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，1958年全國人民公社化。集體化使土地由農(nóng)民私有變成社區(qū)集體公有，納稅主體也由4億農(nóng)民變?yōu)?00萬個合作社（1955）和后來的7萬個人民公社（1958）。這才相對解決了政府與分散農(nóng)民無法交易的問題。

　　有鑒于此我們認為，改革前的農(nóng)業(yè)稅負制度，并不體現(xiàn)對小農(nóng)、集體、政府三者的利益分配調(diào)節(jié)；而體現(xiàn)出國家在農(nóng)村的主要利益是必須拿到足夠的糧食實物，因此其農(nóng)業(yè)稅政策視其獲糧方式的變化而定。

　　建國初期國家主要通過農(nóng)業(yè)稅征實和采購兩種手段取得糧食。例如：從1950年到1952年，在國家掌握的918億斤原糧中，從農(nóng)業(yè)稅征實中獲得的占57%，從采購得到的占43%[3].在此期間，農(nóng)業(yè)稅征實量的比重為93.9%，只有極少量的代金收入[4].自從1953年國家實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策以后，從農(nóng)民那里獲取糧食的方式從原來的主要依靠農(nóng)業(yè)稅征實，轉(zhuǎn)向依靠統(tǒng)購。到1978年，國家從農(nóng)業(yè)稅征實中獲得的糧食為248億斤，占當年國家糧食收購量1234.8億斤的20.1%；到了90年代，國家取得糧食約1200億斤，農(nóng)業(yè)稅征實部分也只有250億斤左右，仍然約占20%.

　　此外，中央政府對地方參與農(nóng)業(yè)利益分享十分寬容。建國以后，中央政府無力照顧?quán)l(xiāng)村財政開支，允許地方在征收農(nóng)業(yè)稅正稅的同時，按一定比例征收農(nóng)業(yè)稅地方附加。1950年《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅地方附加的比例是最高不得超過正稅的15%，1951年變?yōu)?0%，1956年為22%，1957年為15%.最終這一比例被1958年頌布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》以法律形式固定為15%.

　　盡管一直有最高限額的規(guī)定，但由于它不能滿足鄉(xiāng)村財政開支的需要，因而農(nóng)村各種攤派相當嚴重。據(jù)財政部估計[5]，1950年全國農(nóng)村攤派約為3億元，1951年達5.74億元（相當于當年全國農(nóng)牧業(yè)稅21.69億的27%），1952年為1.5億元，1953年為8318萬元，1957年為1700萬元。這種下降主要是由于興辦農(nóng)業(yè)合作社以后，一部分攤派轉(zhuǎn)由集體開支。到文革期間，平均每年的雜項負擔相當于農(nóng)業(yè)稅的60—80%.

　　改革初期，中央政府提出整頓農(nóng)民不合理負擔的十項措施，并相繼采取了農(nóng)業(yè)稅起征點政策和提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格政策，但并未有效降低農(nóng)民的稅外負擔。據(jù)有關(guān)部門估計[6]， 1983年全國農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅外負擔約210億元，相當于當年農(nóng)業(yè)稅47.4億元的4.4倍，占當年農(nóng)民人均純收入的8.07%；另據(jù)1984年對河北等15個省、市、區(qū)1017.9萬人的調(diào)查，農(nóng)民人均稅外負擔50.5元，占當年人均純收入的16.8%.這一方面說明中央政府很難約束地方利益擴張行為，另一方面也說明農(nóng)業(yè)稅并不起對農(nóng)民利益的調(diào)節(jié)作用。

　　二、改革以來農(nóng)業(yè)稅費制度的問題

　　1、政府面臨“兩害相權(quán)取其輕”的兩難選擇

　　1958年中國政府頒布了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》[7]，當時確定的稅收原則、計稅標準、課稅對象等內(nèi)容，本來都是根據(jù)當年全國實現(xiàn)人民公社化以后的實際情況制定的，迄今為止，中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅負制度仍然以此為基礎(chǔ)。

　　由于80年代初期的土地按人口均分已經(jīng)基本恢復了分散的小農(nóng)經(jīng)濟，所以政府實際上面臨兩難選擇：如果繼續(xù)執(zhí)行原來的制度，就需要重新建立社區(qū)合作經(jīng)濟組織來替代分散小農(nóng)作為納稅主體。如果按照國際通行的原則建立稅費制度，就不得不再次面對與9億農(nóng)民交易費用高到無法操作的矛盾。

　　這個兩難選擇是典型的“兩害相權(quán)取其輕”。而且無論做何選擇，現(xiàn)行稅制也客觀上不能起到調(diào)節(jié)收益分配的作用。有鑒于此，中國農(nóng)村稅費制度即使真改革，也無條件照搬發(fā)達國家的制度經(jīng)驗，更不可能單獨進行。

　　2、外部環(huán)境的變化

　　以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革和1982-84年的連續(xù)3年大豐收，產(chǎn)生巨大的“制度效益”，一度使國家、集體和農(nóng)民在收益增長的情況下，形成增量利益分配的相對均衡。尤其值得注意的制度環(huán)境約束條件是：當時還沒有建立各級地方政府財政；糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制也并未改變，在只有這個被中央政府直接控制的壟斷流通部門與農(nóng)民交易的特殊條件下，政府并不受到交易成本增加的困擾。

　　但是自80年代中期以來，農(nóng)村稅費制度的外部環(huán)境發(fā)生了根本變化：

　　一是1985年在農(nóng)業(yè)3年大豐收出現(xiàn)賣糧難的壓力下，政府對2百多種農(nóng)產(chǎn)品放開市場，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的壟斷經(jīng)營也一度被打破，政府對農(nóng)民的糧食交易改為“合同定購”和計劃與市場并行的“雙軌制”。

　　二是1986年完成了撤消人民公社、改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村組織體制改革，成立了約7萬個有自己獨立的財政利益和相應的稅收權(quán)利的基層政府。他們都有工業(yè)化、現(xiàn)代化的沖動，都會參照中央政府改革前的制度經(jīng)驗，在占有資源和從農(nóng)業(yè)提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴”。

　　3、稅費、組織、糧食，這3方面形成了依存關(guān)系

　　80年代中期以來，雖然原有的農(nóng)業(yè)稅費制度的基本框架沒變，但在上述市場化和農(nóng)村組織制度改革之下形成了新的外部環(huán)境，直接導致了基層農(nóng)業(yè)稅費制度出現(xiàn)了地方政府和黨政組織收益不得不增加的變化。

　　隨著建立了“6套班子[8]”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不斷擴張，和代表上級政府部門的所謂“7所8站[9]”不斷增加和強化有利于本部門的“管理（收費）”職能，以及完善鄉(xiāng)級財政和加強村級組織建設等項自上而下的任務的全面落實，地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織開支大幅度增加，并且只能從土地和農(nóng)民那里收??；而最節(jié)約交易費用的辦法主要是與國家“正稅”搭車，通過糧食定購收取。于是，近10年來農(nóng)業(yè)稅及地方附加、各種鄉(xiāng)村攤派和由“價稅合一”的糧食統(tǒng)購演變而來的低價糧食定購等都在不斷增加。

　　此外，國家為了滿足地方黨政組織和下設部門不斷增長的開支需求，又給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增加了多種負擔：一是由農(nóng)業(yè)稅派生的農(nóng)林特產(chǎn)稅，二是《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定的不超過上年人均純收入5%的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留費以及義務工、積累工的以資代勞；三是各級政府部門出臺的行政事業(yè)收費及攤派、集資、罰款。

　　而且，以上稅費的征收，都是通過由地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織操作的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費制度和糧食定購體制實現(xiàn)的，也就是說，近10年來基層組織體制、農(nóng)業(yè)稅費制度和糧食購銷體制這3個方面已經(jīng)構(gòu)成相輔相成的關(guān)系。

　　4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費制度運行中的問題

　　l  現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不科學：

　　一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制幾十年一貫制，已使當前農(nóng)業(yè)稅的征收出現(xiàn)了諸多與現(xiàn)實情況脫節(jié)的地方：如計稅常產(chǎn)與實際常產(chǎn)、名義稅率與實際稅率、計稅土地面積與實際土地面積等，從而產(chǎn)生了高產(chǎn)低稅或低產(chǎn)高稅、名義稅率高實際稅率低或名義稅率低實際稅率高、有稅無地或有地無稅等種種不合理現(xiàn)象。

　　二是農(nóng)林特產(chǎn)稅存在著“五難”、“四多”、“一高”的問題：“五難”是指面積確定難、產(chǎn)量核實難、價格定準難、征收操作難、減免落實難：“四多”是稅目多（包括6個稅種、26個細目）、稅率多（包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購環(huán)節(jié)的12個稅率）、征收環(huán)節(jié)多（有的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征，有的收購環(huán)節(jié)征，也有的兩個環(huán)節(jié)都征）、征收方法多（包括查帳征收法、查實征收法、查驗征收法、委托代征法、核實收入征收法）：“一高”是指征收成本高。因此在實際操作中農(nóng)林特產(chǎn)稅根本不可能按規(guī)定推行據(jù)實計征，而按人按地平均分攤則是大多數(shù)地方的現(xiàn)實選擇。

　　l“三提五統(tǒng)”費用不公平

　　將農(nóng)民承擔“三提五統(tǒng)”費用規(guī)定為以鄉(xiāng)為單位按上年不超過年農(nóng)民人均純收入的5%交納，掩蓋了由于各村人口、耕地面積、生產(chǎn)力水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異而導致的村與村之間、戶與戶之間的農(nóng)民人均純收入的差異，從而出現(xiàn)苦樂不均、甚至“劫貧濟富”等不平等、不合理的現(xiàn)象。

　　l  稅外負擔問題過重

　　稅費之外的“收費、罰款、集資、攤派”等項目，政出多門、項目繁雜，隨意性強。據(jù)統(tǒng)計，僅中央國家機關(guān)所制定的向農(nóng)民收費的項目就多達99項，此外還有要農(nóng)民出錢、出物、出工的升級達標活動43項。從河北省的情況看，僅18個省直部門就清理出向農(nóng)民收費的文件56個，收費項目多達83項；石家莊市19個縣市總計清理出獨自制發(fā)的涉及農(nóng)民負擔的文件125個，總計各類名目的收費、罰款、攤派、集資項目多達852項[10].

　　5、現(xiàn)行糧食定購體制的問題

　　l 糧食“暗稅”較重

　　“暗稅”緣于“價稅合一”的糧食定購任務，其數(shù)量大體相當于國家糧食定購價與市場價之間的差額。多年來（除個別年份外），國家糧食定購價一般都大大地低于市場價，因此農(nóng)民交售定購糧時的牌市價差即可視為農(nóng)民向國家的無償貢賦，實際上帶有“稅”的性質(zhì)。據(jù)河北省魏縣的反映，1995年全縣小麥定購任務中，定購價與市場價的差價款為1655.1萬元；玉米的定購任務中定購價與市場價的差價款為344.1萬元；兩項合計“暗稅”為1999.2萬元，相當于全縣農(nóng)業(yè)稅709萬元的2.82倍。

　　l 定購任務苦樂不均，難以調(diào)整

　　現(xiàn)有糧食定購任務的分配格局是1985年國家糧食體制由統(tǒng)購改為合同定購時確定的。一方面，當時糧食大豐收產(chǎn)生了“賣糧難”，糧食市場價格較低，各地在國家改統(tǒng)購為合同定購時，為了減輕“賣難”的壓力都盡可能多地爭取與國家簽訂合同定購數(shù)量；另一方面，當初合同定購任務較重老的糧食主產(chǎn)區(qū)的增糧潛力趕不上新的糧食主產(chǎn)區(qū)，后者的糧食定購比率要遠遠低于前者（如河北省有的縣糧食定購比率高達33%，而有的還不到5%）。隨著1985年以后糧食生產(chǎn)連續(xù)徘徊、糧食合同定購變成了硬性的定購任務，糧食定購價低于市場價的情況雖有反復，但其趨勢是愈演愈烈。這就決定了誰多承擔定購任務誰吃虧，從而造成定購任務此輕彼重，難以調(diào)整。

　　6、稅費征管的交易成本過高

　　現(xiàn)行稅費制度的征管成本較高，財務管理混亂。各地普遍出現(xiàn)嚴重的“跑、冒、滴、漏”的4個“點”現(xiàn)象：鄉(xiāng)以上財政和各部門平調(diào)鄉(xiāng)村集體資金“跑”一點，稅費收取時鄉(xiāng)村加碼“冒”一點，鄉(xiāng)、村、組三級在收取、結(jié)算、管理、使用等環(huán)節(jié)上“滴”一點，大批人力摧糧、要款、吃喝浪費“漏”一點，致使稅費征管過程中浪費嚴重。

　　據(jù)安徽省渦陽縣試驗區(qū)在耿皇鄉(xiāng)1996年的試驗，鄉(xiāng)經(jīng)管站、財政所組織19人下村，嚴格按國家規(guī)定實行依率計征農(nóng)林特產(chǎn)稅。他們跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售過程達2個多月，認真進行成本、收入核算；最后征收了4萬元的農(nóng)林特產(chǎn)稅。但這些人下鄉(xiāng)的用品、工資、補助、誤餐等費用開支近4萬元，征收成本基本與征收稅額相同。問題的實質(zhì)仍然是政府與分散農(nóng)民之間的交易成本過高。

　　3、基層干群關(guān)系緊張、惡性事件時有發(fā)生。

　　上述“五難”、“四多”的問題，造成村與村之間、戶與戶之間矛盾重重。大量不合理的開支打入鄉(xiāng)村集體資金的開支范圍，致使鄉(xiāng)村財務既混亂，又無法公開。一方面農(nóng)民負擔逐年增加，但有多少稅費項目，分別是什么、是多少，農(nóng)民心里沒有底，抵觸情緒大；另一方面基層干部直接代表政府向農(nóng)民征收稅費，對現(xiàn)行制度成本高的問題既無法解釋，又必須執(zhí)行，于是工作手段強硬，經(jīng)常與農(nóng)民群眾發(fā)生摩擦。再加上農(nóng)村財務管理混亂，造成基層干群關(guān)系緊張，各地不斷出現(xiàn)農(nóng)民集體上訪和鄉(xiāng)村干部遭報復傷害事件，給農(nóng)村形勢造成極大的不穩(wěn)定。

　　三、農(nóng)業(yè)稅費“征收辦法”改革的經(jīng)驗教訓

　　自1993年，有些農(nóng)民負擔較重的地方一方面自發(fā)地采取撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并機構(gòu)、壓縮編制的措施，以減少政府開支；另一方面也開始試行農(nóng)業(yè)稅費“征實”或叫“公糧制”改革，并于1994年引起農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室的重視，納入試驗項目加以指導。這項改革經(jīng)過了初期有指導的試驗和隨之而來的地方自發(fā)推廣兩個階段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、貴州、河南、陜西等省的近70個縣市推行。

　　1、初期試點階段

　　安徽省阜陽市太和縣、湖南省懷化地區(qū)新晃縣、貴州省湄潭縣和河北省正定縣在1993年個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點的基礎(chǔ)上，于1994—1996年在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室的指導下進行了改革試驗。各地試點方案的基本思路大體一致，但在操作上也存在一定差異。

　　l         基本一致的內(nèi)容主要包括：

　　（1）  改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費征收辦法，將農(nóng)業(yè)稅費合并征收；

　　（2）  確定征實總量，一定三年不變；

　?。?）  取消合同定購，實行農(nóng)業(yè)稅費征實或叫“公糧制”，完成征實任務后的其他糧食可直接進入市場交易；

　?。?）  征實的糧款由鄉(xiāng)財政與糧食部門統(tǒng)一結(jié)算，實行稅費分流、稅歸財政，費歸鄉(xiāng)村；

　?。?）  村提留實行“村有鄉(xiāng)管”；

　?。?）農(nóng)民在完成征實任務后，有權(quán)拒絕各種攤派。

　　l 主要差異有：

　?。?）  征實范圍：有的地方只包括農(nóng)業(yè)稅及地方附加、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌三項，如正定、湄潭等地，有的地方也將農(nóng)林特產(chǎn)稅合并進來，四項一次計征，如太和、渦陽等；

　　（2）  征實總量的計算：正定實行的是“依率計征法”，即按農(nóng)民承包耕地前三年平均常產(chǎn)的8—10%計征；太和則采取“公式倒算法”，即“稅費總額÷糧價=征實總量”，而湄潭則是將農(nóng)業(yè)稅征實部分保持不變，將村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分折價征實；

　　（3）  征實依據(jù)：如太和縣、正定縣主要依據(jù)納稅地畝數(shù)量分配征實任務，湄潭縣將農(nóng)業(yè)稅、村提留部分以承包土地數(shù)量為依據(jù)征實，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征實按現(xiàn)有人口分攤；還有的地方如河南郾城縣則實行“地稅人費”的分配辦法；

　?。?）  征收方式和時間：從征收方式看，有的地方實行農(nóng)業(yè)稅費全部征實，有的地方實行以征實為主，交糧困難的可部分折交代金；從征收時間看，有的地方分夏秋兩季按比例征收，有的地方一季完成；

　?。?）  給農(nóng)民公布的結(jié)算價格：主要有二種：定購價及介于定購價與市場價之間由有關(guān)部門確定的協(xié)商價；有的地方只按定購價結(jié)算，有的地方只按協(xié)商價結(jié)算，有的地方將定購任務部分按定購價結(jié)算，其余按協(xié)商價結(jié)算；

　?。?）  鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留資金的管理：征實糧款結(jié)算以后，村提留款大都實行村有鄉(xiāng)管，代管單位有的是鄉(xiāng)財政，有的是鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站；鄉(xiāng)統(tǒng)籌款實行鄉(xiāng)有鄉(xiāng)管（財政所管或鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管）。

　　2、自發(fā)推廣階段試點方案的變化

　　這一階段之所以不同于1994-96年有指導的試驗，主要在于地方政府從自身收益穩(wěn)定增加出發(fā)，不承擔1996年以后糧食價格下降帶來的風險和損失，自發(fā)地取消了原來試驗方案確定的與糧食購銷體制改革相結(jié)合的特征。

　　自發(fā)推廣階段的典型是阜陽市的12個縣市區(qū)在前幾年太和縣、渦陽縣初期試驗的基礎(chǔ)上，于1997年推行的以“稅費合一，限額征收”為主要內(nèi)容的改革；以及以河北省魏縣為代表的一些縣市，在參考太和縣、正定縣等地做法的基礎(chǔ)上，于1996年推行的以“稅費并收一口清、以地定金折實征[11]”。與前階段有指導的試驗相比，自發(fā)推廣階段地方政府的做法主要有以下變化：

　　一是從核定征實總量征收糧食，向核定貨幣總量征收現(xiàn)金變化。

　　阜陽試驗區(qū)1997—1999年的實施方案規(guī)定的征收農(nóng)業(yè)稅費限額標準是：預計1997—1999年三年農(nóng)民人均年純收入2000元，按5%標準確定的“三提五統(tǒng)”費為100元；再加上每年農(nóng)民人均承擔的農(nóng)業(yè)兩稅為30—40元，二者相加即為“限額標準”。并以貨幣形式將稅費合一的任務按一定的標準分攤到每個農(nóng)戶，一定三年不變。這就改變了初期試驗階段按每畝百斤糧或按前三年耕地畝均常產(chǎn)的8—10%的標準核定“征實”數(shù)量的做法。

　　魏縣1996年是按照核定的前三年畝均收入的10%確定稅費貨幣總額，并將其分解下達給農(nóng)戶，實行稅費合一“貨幣金額”一定三年不變。

　　二是“一定三年”的征實量由確定變成不確定。

　　阜陽市1997年的方案在執(zhí)行中，除了有一部分可根據(jù)全縣糧食定購任務給農(nóng)戶下達征實量，并按定購價格折抵稅費貨幣任務外，其余的要么要求農(nóng)戶交納現(xiàn)金，要么要求農(nóng)民按當時的市場價格折實補足（因1997年市場價低于定購價）。

　　魏縣每年征實總量的確定，是用一定三年不變的稅費貨幣總金額除以每年夏收前由縣政府委托有關(guān)部門根據(jù)國家定購任務、定購價格和市場糧價確定的 “綜合價格”計算出來的；這種介于定購價與市場價之間的“綜合價格”每年是不確定的，因此每年實際的征實量也是不確定的。

　　三是稅費結(jié)構(gòu)的變化。

　　在初期試驗階段，各試點單位確定的稅費總額中，一般只含“法定稅費”項目，如農(nóng)業(yè)稅及地方附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費；雖然有些地方出現(xiàn)了所謂的“第三塊資金[12]”，但這只是一個結(jié)果，是制定試驗方案時不可預計的。但是1996年在魏縣征收的7868萬元稅費總額中，不僅包括了5385萬元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費”，還包括433萬元的“教育集資”和2050萬元的“農(nóng)村發(fā)展資金”。所謂“農(nóng)村發(fā)展資金”就是“第三塊資金”。魏縣將其視為“農(nóng)民應當負擔的法定義務”而定名為“農(nóng)村發(fā)展資金”。

　　3、經(jīng)驗與教訓

　　農(nóng)業(yè)稅費改革初期階段曾經(jīng)取得諸多成效，不僅確實在試驗的3年中有效地控制住了農(nóng)民負擔的增長，保證糧食部門穩(wěn)定掌握了無償?shù)募Z源；而且節(jié)約了稅費征管成本，減少了糧食在金融部門的虧損掛帳，提高了銀行資金使用效率。此外，“稅費合一項、折實一次征，三年不變樣”的改革措施，迎合和利用了農(nóng)民在交納稅費方面 “皇糧國稅、不交有罪”的納稅意識和“固定、簡單、明了”的行為要求，調(diào)動了農(nóng)民交糧的積極性。

　　但是，我們確實不應該幼稚地寄希望于以“收益最大化”為目標，正在進行地方資本原始積累的地方政府。當1996年以后糧食市場形勢發(fā)生根本變化，出現(xiàn)供大于求、價格下調(diào)的時候，各地方試點單位的方案和操作都隨之發(fā)生變化，給了我們足夠的教訓：

　　l  初期的改革成功是有條件的，后期的自發(fā)推廣出問題也主要在于條件變化。

　　這項改革一開始的1993-94年恰逢市場糧價上升，超過國家糧食定購任務的征實部分可以產(chǎn)生“第三塊資金”，增加了縣鄉(xiāng)政府資金調(diào)度余地與平衡各行為主體對利益的要求的能力，地方政府當然有積極性。尤其是，與“稅費征實”關(guān)系密切的糧食和金融部門獲益很大：糧食部門可以一方面通過無償征實迅速掌握糧源，并降低勞動和利息成本，另一方面，通過與縣鄉(xiāng)政府的談判，可從差價中得到一部分收益。通過無償征實，銀行部門也大幅度減少了過去造成大量壞賬的糧食資金投放，這就增加了銀行的資金頭寸。

　　但是，在沒有改革糧食定購體制、存在糧食定購任務的情況下，糧食部門的行為是隨著定購價與市場價的差異而變化的：如果定購價低于市場價，糧食部門就會以國家利益的代表的身份出現(xiàn)，要求地方政府征實。例如，河北正定縣的試點方案，從1993年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點時的“實行公糧征實，取消定購”變成1994年全縣推廣時的“公糧納入定購”，同時結(jié)算價格由“參照當時鄭州糧食批發(fā)市場價格和當?shù)丶Z食市場價，由糧食、物價和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)商確定”，變?yōu)椤皥?zhí)行國家定購價格”。

　　但是，自1996年下半年開始，市場糧價逐步下跌，到1997年夏季出現(xiàn)了市場糧價低于定購價的情況，這樣，如果農(nóng)民再按既定的“一定三年不變”的稅費征實數(shù)量交納糧食，不僅不能使政府獲得“第三塊資金”，即使是原來的稅費也會因糧食滯銷、調(diào)出困難等原因難以足額保證。這也是糧食部門為了減輕自己的利益損失而與政府談判實行“不征實”或“少征實”或“低價征實”的重要法碼。

　　這就是在自發(fā)推廣階段會出現(xiàn)改“征實”為“征幣”（阜陽）或參照當時市場糧價確定“征實”數(shù)量（魏縣1997年征實數(shù)量要比1996年人均增加8.5公斤）這一現(xiàn)象的根本原因。

　　l  地方政府和部門的權(quán)利不可能“自我約束”。

　　我們都知道問題出在制度和體制上，但卻沒有條件從根本上改革農(nóng)業(yè)稅費制度和事關(guān)全局的行政管理體制。因為現(xiàn)行稅費制度受法律保護，此項有限改革只能被界定在“農(nóng)業(yè)稅費征管辦法”的框架內(nèi)。

　　由于加重農(nóng)民負擔的體制性誘因依然存在。一旦征實糧款難以同時滿足各行為主體的利益，就無法制止各種違規(guī)行為。因此，試驗過程中各地都程度不同地出現(xiàn)了增加農(nóng)民負擔的現(xiàn)象。如在太和縣改革的第二年（1995年）就曾出現(xiàn)衛(wèi)生、武裝、檔案、統(tǒng)計等部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亂集資、亂攤派”的現(xiàn)象，其結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么用“第三塊資金”充抵，要么重新向農(nóng)民伸手。1997年阜陽的個別縣市還出現(xiàn)了“增加稅目”（印花稅、宅基地占用稅、個人所得稅）和“亂收費”（人口普查費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建房集資、修環(huán)鎮(zhèn)路集資）等現(xiàn)象。

　　分析各地試點方案，我們發(fā)現(xiàn)這個“改革”所能制定的“有約束力”的游戲規(guī)則，最終集中到“農(nóng)民有權(quán)拒絕一切不合理的攤派”這句“政策性”極強的語言上。但是，由于不僅每個試點方案的都是在掌握權(quán)力而且又有很強利益動機的地方政府和有關(guān)部門討價還價的基礎(chǔ)上形成的，而且執(zhí)行中也只能由各部門掌握標準，具體操作。于是，各部門必然 “有利而為”。最終形成由農(nóng)民承擔糧食生產(chǎn)風險而對政府和部門有利的“改革”。

　　我們的教訓是：作為改革者的地方政府，在制定改革試點方案時，事實上只是對法定的稅費作出了對當?shù)卣袜l(xiāng)村集體組織較為有利的硬性規(guī)定：一是受“頭稅輕”的啟發(fā)，提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收數(shù)量，二是把國務院關(guān)于農(nóng)民承擔的“三提五統(tǒng)費”不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，三是有的地方?jīng)Q定除了按法定稅費征收以外，還增加了所謂的“農(nóng)村發(fā)展資金”或“第三塊資金”等征收項目。而執(zhí)行中地方政府對糧食定購“暗稅”和依托部門權(quán)力而產(chǎn)生的 “收費、集資”行為卻無能為力，最終使這項改革因約束力不強而成為一種“無規(guī)則游戲”，從而出現(xiàn)“正稅增加了，暗稅沒減少，其他攤派難取消”的結(jié)果。

　　l 稅費合并、鄉(xiāng)有縣管，導致行政權(quán)力對農(nóng)民集體權(quán)益的侵犯。

　　“稅費合并，村有鄉(xiāng)管”，是制定初期試驗方案時針對基層“三提五統(tǒng)”費用征收和管理混亂的問題，提出的結(jié)算與管理方式的改革。

　　阜陽試驗區(qū)1997年的試點方案規(guī)定了“村提留實行村有鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管理”，由鄉(xiāng)級農(nóng)經(jīng)站或鄉(xiāng)財政所負責管理、監(jiān)督鄉(xiāng)村集體所有的“三提五統(tǒng)”費用使用狀況。即：“村收取農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅費或結(jié)算的農(nóng)業(yè)稅費征實糧款，農(nóng)業(yè)'兩稅‘，由村負責與鄉(xiāng)財政所結(jié)算；村提留款（占上年人均純收入的3%）部分，由村負責與鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站結(jié)算”。

　　但有的地方利用這個改革創(chuàng)造的減少政府與農(nóng)民交易費用的制度效益，在自發(fā)推廣階段實行“鄉(xiāng)有縣管”， 并規(guī)定“五項統(tǒng)籌”資金分別由縣級有關(guān)使用部門（教育、武裝、民政、交通、計劃生育等部門）編制資金使用計劃，報縣政府批準后，由縣財政按計劃撥付。另外，對改革中出現(xiàn)的“第三塊資金”和所謂“農(nóng)村發(fā)展資金”，雖然各地都承認這是集體資金，但管理、使用權(quán)限也大都掌握在縣鄉(xiāng)政府手中。

　　如魏縣規(guī)定：不僅農(nóng)業(yè)稅類資金劃解縣財政金庫，而且“三提五統(tǒng)”中的村管理費、五統(tǒng)籌費、“農(nóng)村發(fā)展資金”等費用，都實行“鄉(xiāng)有縣管、統(tǒng)收分支、專戶儲存、分戶設帳、?？顚Ｓ?、計劃撥付”。要求鄉(xiāng)有縣管資金由縣級有關(guān)使用部門負責編制年度、月季資金使用計劃，報縣政府批準，然后由縣財政按計劃撥付。

　　這種把屬于農(nóng)民集體的資金管理權(quán)限上提到縣政府和有關(guān)部門的做法，必然出現(xiàn)擠占、挪用集體資金的問題。由于集體資金不能及時足額到位，也使一些鄉(xiāng)村集體有理由對農(nóng)民再加碼收費。

　　四、“試錯”的啟示

　　“試驗”作為社會科學方法論中的一種比推理更接近實際的研究方法，主要是通過不斷總結(jié)試錯的教訓來接近真理。作為試驗員，我們的職責當然包括總結(jié)成功的經(jīng)驗，但更重要的是告訴人們“試錯”的啟示。盡管我們一開始就有思想準備，仍然不能應對地方有關(guān)部門在改革設計上討價還價和操作中的變形能力。而且涉及到體制和制度的問題也確實不能責備地方政府。因此，就如同90年代的其他改革一樣，農(nóng)村稅費改革也有種下龍種收獲跳瘙的尷尬。我們不得不承認：這個改革從減輕農(nóng)民負擔入手，到增加農(nóng)民負擔告終。

　　1、農(nóng)業(yè)稅費征管辦法只是對舊體制的修補

　　這個改革沒有針對農(nóng)村政治制度維持成本過高的問題明確提出改革設計，只是希望規(guī)范地方政府部門和鄉(xiāng)村集體組織的收費行為，控制其不合理的開支。但是，現(xiàn)在各地的地方財政已經(jīng)無法滿足龐大的黨政組織機構(gòu)和臃腫的基層干部隊伍以及自上而下的政府部門的延伸下設機構(gòu)需要的巨大的開支，這是亂攤派、亂收費、亂集資的一個重要的體制性根源。全國目前有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬個村民委員會和520萬個村民小組。有些地方還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間成立了若干個“工作委員會”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機構(gòu)”分別管理若干個村的治安、黨務、計劃生育等事務。很難說得清楚到底有多少鄉(xiāng)村組干部，需要多少干部人頭費和多少組織機構(gòu)運行費。

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心李顯剛推算，全國縣及縣以下，需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）達1316.2萬人。據(jù)筆者在河北省一個縣三個鄉(xiāng)的典型調(diào)查，需要農(nóng)民出錢供養(yǎng)的鄉(xiāng)村組干部和中小學教師達1600人左右，約56個農(nóng)民養(yǎng)活一個干部，僅分攤到每個農(nóng)民頭上的干部和教師工資達45元左右。

　　2、現(xiàn)行財政體制刺激了地方政府資本積累的欲望

　　資本的原始積累，是任何經(jīng)濟類型進入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過程。在改革開放前，中央政府用了近30年時間完成了國家資本的原始積累。而縣以下地方政府的資本原始積累則是在80年代以“分權(quán)讓利”為主要特征的改革、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實行了“收支包干、增收分成”的財政體制以后才開始。但是，由于市場化的改革使得地方政府已經(jīng)不可能照搬中央政府通過集中計劃體制控制全國資源的制度經(jīng)驗，所以他們只能利用有限的稅費征收和土地審批權(quán)利獲取啟動資本。

　　80年代中期以來的財政分級承包體制和90年代中期的分稅制，刺激了地方政府在現(xiàn)代化目標的導向下追求資本原始積累的強烈欲望，加上政府和部門逐級進行自上而下的政績考核制度，迫使縣鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)村集體組織（尤其是落后地區(qū)）不得不依靠占有農(nóng)業(yè)剩余、剝奪農(nóng)民去實現(xiàn)其不切合實際的發(fā)展目標。而稅費改革卻試圖規(guī)范財政收支，這種抑制地方政府原始積累能力的改革，當然難以通過地方政府貫徹。

　　1994年的“分稅制”改革也并沒跳出財政包干體制的圈子。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級地方政府都盡可能地提高本級的財政留成比例，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力；另一方面雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政實行“超收不交、超支不補、多收多支”，但由于上級政府把各類經(jīng)濟、技術(shù)機構(gòu)下放，又無相應的經(jīng)費支持，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出負擔，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)、事權(quán)劃分不清的問題更加嚴重，本該政府財政承擔的“雙基義務教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練”等項開支，都由農(nóng)民和村集體組織出錢。

　　我們終于領(lǐng)悟到，正是這些“改革”，最終迫使縣鄉(xiāng)政府竭澤而漁，一方面平調(diào)、挪用鄉(xiāng)村集體資金、向農(nóng)民亂攤稅賦，極力增加財政預算收入；另一方面各有關(guān)部門及其自收自支的下設單位只能向農(nóng)民收費，靠增加預算外收入來維持生存。

　　然而，按照現(xiàn)行法律框架，我們幾乎不可能突破創(chuàng)新，只能進行農(nóng)業(yè)稅費征收辦法改革。事實上不僅沒有打破地方政府這種財政收支內(nèi)在機制，而且還被縣鄉(xiāng)政府利用，成為促進財政增收上臺階的達標考核的工具，客觀上很難避免增加農(nóng)民負擔的結(jié)果。

　　3、農(nóng)民在這項改革中沒有談判地位

　　我國9億農(nóng)民的組織化程度低，農(nóng)村缺少既能代表農(nóng)民利益，又能代表農(nóng)村集體所有權(quán)的鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟組織?，F(xiàn)有的村自治組織事實上不能自治，不能自主地決定和管理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府掌握看鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導人的任免權(quán)力，村組織只是被動地承擔和執(zhí)行上級政府和部門下達的任務。合作組織也不能合作，因為幾乎所有能夠產(chǎn)生規(guī)模效益的經(jīng)營領(lǐng)域農(nóng)民合作經(jīng)濟組織都無權(quán)進入。

　　上述問題對稅費改革的不良影響：一是各有關(guān)部門在參與對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收益再分配時，往往用合法的行政權(quán)力把不合法的單位利益納入稅費項目一并征收，最終加重了農(nóng)民負擔。二是當農(nóng)民利益與政府利益發(fā)生矛盾時，鄉(xiāng)村集體組織的領(lǐng)導人很難代表農(nóng)民利益、維護農(nóng)民利益；而高度分散的廣大農(nóng)戶無法與擁有強大權(quán)力的政府平等對話，既不能參與社區(qū)公共事務的決策與管理；也無法有效地監(jiān)督政府行為，保護自己的應得利益。三是本來屬于社區(qū)集體組織的“三提五統(tǒng)”經(jīng)費權(quán)利上提到縣鄉(xiāng)政府，但政府卻不承擔農(nóng)村公共品的開支；農(nóng)村基層沒有財力支持社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

　　五、進一步深化農(nóng)業(yè)稅費制度改革的思路

　　只有在創(chuàng)新農(nóng)村基層產(chǎn)權(quán)制度、推進農(nóng)村基層經(jīng)濟、政治民主化進程的基礎(chǔ)上，才能規(guī)范政府、部門、鄉(xiāng)村集體組織行為，理順國家、集體、農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系。因此，必須首先進行農(nóng)村財產(chǎn)制度、農(nóng)村基層民主制度、組織制度和鄉(xiāng)村管理體制改革等基礎(chǔ)性的配套改革，把農(nóng)村稅費制度納入基層政治體制改革之中，并與糧食定購體制改革相結(jié)合。

　　l 農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容包括：

　　1、農(nóng)村財產(chǎn)制度改革：（1）賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，實行“生不增、死不減”；（2）推行以土地為中心的社區(qū)集體資產(chǎn)股份合作制，并進一步以股權(quán)形式明晰農(nóng)民對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；（3）促使土地使用權(quán)的有序流動，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營；（4）積極發(fā)展農(nóng)民合作金融組織、建立社區(qū)積累制度。

　　2、農(nóng)村基層組織與制度建設：（1）允許農(nóng)民自發(fā)組織不依托任何部門的社區(qū)合作和專業(yè)合作組織；建立健全各級農(nóng)村合作組織體系（農(nóng)協(xié)），包括生產(chǎn)合作、運銷合作、信用合作；（2）建立規(guī)范的合作組織管理制度；（3）制定扶持合作經(jīng)濟組織發(fā)展的優(yōu)惠政策。

　　3、農(nóng)村基層民主化建設：（1）徹底實行村民自治；（2）允許農(nóng)民將其擁有的股份化的土地使用權(quán)和對其他財產(chǎn)的所有權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)自主變現(xiàn)、退出社區(qū)；（3）由村民大會決定社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展項目、規(guī)模和速度。

　　4、鄉(xiāng)村管理體制改革：（1）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，改鄉(xiāng)級政府為鄉(xiāng)公所，減少基層政府數(shù)量和管理人員；（2）在村民自治的前提下，認真劃分村鎮(zhèn)之間的管理權(quán)限和管理職能，限定鎮(zhèn)級政府只能管轄建成區(qū)，主要強化財政、工商、稅收、治安、計生、教育等方面的政府職能，其所需經(jīng)費列入財政統(tǒng)收統(tǒng)支；（3）根據(jù)財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的原則，確定鎮(zhèn)政府的管理機構(gòu)和管理人員；（4）由各村級農(nóng)協(xié)組織民主討論決定建立鎮(zhèn)級農(nóng)協(xié)組織，并由其負責協(xié)調(diào)現(xiàn)有涉農(nóng)部門職能和服務。

　　l  在上述改革形成的制度基礎(chǔ)上，深化稅費制度改革的原則和內(nèi)容是：

　　1、農(nóng)業(yè)稅費制度改革的基本原則：（1）實行有利于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負擔的輕稅政策，（2）有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，（3）有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅費負擔的公平、公正、公開，（4）有利于農(nóng)民監(jiān)督，（5）簡便易行。

　　2、改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制：（1） 取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，改為單一的土地稅，根據(jù)重新核定的土地質(zhì)量等級和土地常產(chǎn)，頒布全國統(tǒng)一的平均稅率，然后按大區(qū)域確定地區(qū)差別稅率； （2）改革現(xiàn)有農(nóng)村稅費總量及結(jié)構(gòu)的核定辦法，重新核定農(nóng)民負擔總量及負擔的結(jié)構(gòu)比例，實行鄉(xiāng)稅村費制度；（3）承包土地的農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再納稅，只向土地集體所有者交納地租（土地承包費），由村級組織作為土地稅的納稅主體對政府上稅，土地稅稅率和稅額一定三至五年不變； （4） 取消現(xiàn)有的農(nóng)林特產(chǎn)稅稅種后，對那些附加價值較高，而且種養(yǎng)規(guī)模較大的農(nóng)林水特產(chǎn)品如煙葉、毛茶以及海參、鮑魚、干貝、燕窩、魚唇、黑木耳、龜、鱉等，只能在交易環(huán)節(jié)按照增殖稅依率征收，但要嚴格控制其品種的種類和區(qū)域范圍； （5） 重新制定農(nóng)村社區(qū)管理和公益事業(yè)建設負擔辦法，核定負擔標準。（6）不允許地方政府征收土地稅地方附加；（7）農(nóng)村納稅主體，只有納稅義務，沒有向政府和部門交費的義務。

　　3、改革現(xiàn)行的糧食定購體制：（1）改革“價稅合一”的糧食定購體制，放開糧食市場，取消定購任務，使“暗稅”轉(zhuǎn)明，國家需要的糧食要統(tǒng)一到市場上購買；（2）農(nóng)民完成稅收負擔可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，但要求農(nóng)民交糧必須事先公布糧食折算價格，并通過納稅主體與愿意交糧的農(nóng)民簽訂定購合同；（3）納稅與交糧要由農(nóng)戶、納稅主體、購糧單位三方分別結(jié)算，不允許購糧單位與納稅主體直接結(jié)算，實行從農(nóng)民的賣糧款中代扣代交土地稅的做法；（4）打破糧食獨家壟斷經(jīng)營的格局，允許農(nóng)民和購糧單位到市場上自由交易。

　　4、建立社區(qū)自治的農(nóng)村公共物品供給制度：（1）取消現(xiàn)有的與農(nóng)民人均純收入直接掛鉤的“提留統(tǒng)籌”制度；（2）村級公益事業(yè)建設和公共積累及村自治組的管理所需資金，由村民代表大會討論決定是否收取、如何收取、收取多少；（3）現(xiàn)行“五統(tǒng)籌”中的優(yōu)撫雙基教育、民兵訓練、計劃生育等明顯地屬于政府職能，不應分攤到農(nóng)民頭上，所需費用應由各級財政統(tǒng)籌解決；（4）貫徹村級財務公開制度，由村民代表大會監(jiān)督村級財務運行狀況。

　　注釋：

　　[1] 參見嚴中平《中國近代史資料》，三聯(lián)書店。

　　[2] 參見溫鐵軍、馮開文“土地制度的百年反思”《戰(zhàn)略與管理》1998年第4期

　　[3] 參見劉守英《中國農(nóng)民稅費問題的癥結(jié)與對策》（1997）

　　[4] 參見《中國農(nóng)民負擔史》（第四卷）

　　[5] 參見《中國農(nóng)民負但史》（第四卷）。

　　[6] 參見劉守英《中國農(nóng)民稅費問題的癥結(jié)與對策》（1997）

　　[7] 該條例與以前相比的主要變化是：（1）由農(nóng)戶直接交納農(nóng)業(yè)稅，改為以農(nóng)業(yè)合作社為單位繳納。（2）廢除累進稅制，全國統(tǒng)一改行比例稅制。（3）個體農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅負擔另行加征一成到五成。（4）農(nóng)業(yè)稅稅率，由原來政務院或大行政區(qū)委員會規(guī)定，改為中央規(guī)定全國的平均稅率，具體稅率由上而下按土地常年產(chǎn)量逐級確定地區(qū)差別稅率。（5）經(jīng)濟作物的常年產(chǎn)量，由原來按同等糧田計算，改為參照糧田的常年產(chǎn)量計算，同時提高經(jīng)濟作物的附加比例。

　　[8] 除了鄉(xiāng)級政府之外，還有黨委、紀檢、人大、政協(xié)、武裝部，6套班子在行政序列上都屬于“正鄉(xiāng)級”。

　　[9] 農(nóng)民對所有上級政府下設機構(gòu)的統(tǒng)稱。7所包括財政、稅務、公安（法院、檢察院）、工商、交通、衛(wèi)生（含檢疫）和糧管所等被農(nóng)民稱為“7頂8頂大蓋帽”的權(quán)利部門。8站包括農(nóng)技、水利、種子、植保、農(nóng)機、畜牧（獸醫(yī)）、食品、漁業(yè)（水產(chǎn)）等兼有行政性和經(jīng)營性的上級政府下設部門。這些單位都需要在農(nóng)村收費才能維持。

　　[10] 參見楊文良《關(guān)于公糧制改革有關(guān)問題的說明》，河北省公糧制改革試點工作會議參閱材料。

　　[11] 魏縣農(nóng)業(yè)稅費改革的最基本內(nèi)容，就是把農(nóng)稅類收入和三提五統(tǒng)費等農(nóng)民應該負擔的法定義務合并在一起，以前三年畝均收益的10%為標準上限，并根據(jù)上述標準確定的“一定三年不變”的稅費貨幣金額，用其除以每年夏收前由縣政府及有關(guān)部門根據(jù)國家定購任務、定購價格和市場糧價而確定的介于定購價與市場價之間的“綜合價格”，得出每年的稅費征實量，實行“一道稅、一口清、一次征”。

　　[12] 在“折實征收，一定三年不變”的情況下，由于糧食市場價格的上漲，使征實糧折款超過法定農(nóng)業(yè)稅費數(shù)額的那部分資金，由于既不屬于國家稅收，又不屬于集體積累，因此被當?shù)馗刹糠Q為“第三塊資金”。