如同90年代的其他改革試驗(yàn)一樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革也有“種下龍種收獲跳瘙”的尷尬。我們不得不承認(rèn)：這個(gè)改革本來(lái)是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手，結(jié)果卻以增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)告終。

　　1、背景說(shuō)明

　　歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過(guò)度分散；政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無(wú)法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長(zhǎng)期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來(lái)2千年，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國(guó)家能夠維持下來(lái)的最經(jīng)濟(jì)的制度。

　　解放前的地主占有約50%土地，收取50%地租，占人口約10%的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”就是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國(guó)家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。

　　解放初期農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)，地主消失了，這本來(lái)應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開(kāi)支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村處理公務(wù)，只安排由政府按照伙食標(biāo)準(zhǔn)支付的“派飯”到戶(hù)。因此，管理成本沒(méi)有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間在農(nóng)產(chǎn)品上的交易成本卻大幅度增加。于是出現(xiàn)了1953年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開(kāi)支提供財(cái)政支持，而是國(guó)家要掌握足夠的糧食。

　　1958-78年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過(guò)推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過(guò)去，但與改革后的20年相比也相對(duì)較低。

　　改革近20年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開(kāi)支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

　　1984年以后，由于以原來(lái)的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使2800個(gè)縣市、5萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來(lái)屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開(kāi)支。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和公共品開(kāi)支的來(lái)源。

　　2、“稅費(fèi)征收辦法”改革的教訓(xùn)

　　農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來(lái)人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94%的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭(zhēng)中開(kāi)始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過(guò)高的矛盾，才又逐漸尖銳起來(lái)。

　　因此，我們?cè)趪?guó)家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購(gòu)銷(xiāo)體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶(hù)按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我們認(rèn)識(shí)到：只有解決5萬(wàn)多個(gè)基層政府在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問(wèn)題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

　　3、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議

　　在農(nóng)村建立約5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、70萬(wàn)個(gè)行政村和400萬(wàn)個(gè)自然村的村民委員會(huì)來(lái)對(duì)9億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無(wú)前例”的程度。

　　鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問(wèn)題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙?？紤]到在全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國(guó)家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開(kāi)支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門(mén)利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。

　　今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長(zhǎng)期薄弱的問(wèn)題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，鄉(xiāng)級(jí)進(jìn)行 “撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、清財(cái)轉(zhuǎn)社”，村級(jí)開(kāi)展“普選、自治、合作”為主的改革；明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過(guò)夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來(lái)保證國(guó)家長(zhǎng)治久安。

　　一、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的歷史特征

　　建國(guó)前中國(guó)農(nóng)地約50%是地主所有，農(nóng)民租種土地一般向地主交50%的實(shí)物地租，地主向政府交納10%田賦[1].因此，農(nóng)業(yè)剩余主要由地主與國(guó)家分享。由于政府的交易對(duì)象主要是地主，而地主作為農(nóng)村納稅主體僅占農(nóng)村人口的不到10%，因此稅費(fèi)征收的制度成本相對(duì)較低。那時(shí)的問(wèn)題，實(shí)際上產(chǎn)生于政府在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少的條件下要富國(guó)強(qiáng)兵、追求工業(yè)化，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余太少的條件下只能采用“征借”的方式，提前相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期預(yù)收稅款，這成了索取農(nóng)業(yè)剩余的主要途徑之一[2].

　　1952年全國(guó)土地改革完成，當(dāng)時(shí)約4億農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)稅負(fù)的納稅主體。盡管這期間農(nóng)民因?yàn)閯倓偀o(wú)償?shù)玫酵恋?，愿意積極交售公糧，但由于納稅主體從農(nóng)村人口的10%變成90%，農(nóng)村稅費(fèi)制度的運(yùn)行成本當(dāng)然大幅度提高，1952年土改完成當(dāng)年就出現(xiàn)糧食短缺，1953年9-10月在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)3年大幅度增長(zhǎng)的情況下，糧食問(wèn)題反而愈益嚴(yán)重起來(lái)，政府不得不強(qiáng)制推行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)。隨之，為了配合貫徹統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，中國(guó)于1955年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，1958年全國(guó)人民公社化。集體化使土地由農(nóng)民私有變成社區(qū)集體公有，納稅主體也由4億農(nóng)民變?yōu)?00萬(wàn)個(gè)合作社（1955）和后來(lái)的7萬(wàn)個(gè)人民公社（1958）。這才相對(duì)解決了政府與分散農(nóng)民無(wú)法交易的問(wèn)題。

　　有鑒于此我們認(rèn)為，改革前的農(nóng)業(yè)稅負(fù)制度，并不體現(xiàn)對(duì)小農(nóng)、集體、政府三者的利益分配調(diào)節(jié)；而體現(xiàn)出國(guó)家在農(nóng)村的主要利益是必須拿到足夠的糧食實(shí)物，因此其農(nóng)業(yè)稅政策視其獲糧方式的變化而定。

　　建國(guó)初期國(guó)家主要通過(guò)農(nóng)業(yè)稅征實(shí)和采購(gòu)兩種手段取得糧食。例如：從1950年到1952年，在國(guó)家掌握的918億斤原糧中，從農(nóng)業(yè)稅征實(shí)中獲得的占57%，從采購(gòu)得到的占43%[3].在此期間，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)量的比重為93.9%，只有極少量的代金收入[4].自從1953年國(guó)家實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策以后，從農(nóng)民那里獲取糧食的方式從原來(lái)的主要依靠農(nóng)業(yè)稅征實(shí)，轉(zhuǎn)向依靠統(tǒng)購(gòu)。到1978年，國(guó)家從農(nóng)業(yè)稅征實(shí)中獲得的糧食為248億斤，占當(dāng)年國(guó)家糧食收購(gòu)量1234.8億斤的20.1%；到了90年代，國(guó)家取得糧食約1200億斤，農(nóng)業(yè)稅征實(shí)部分也只有250億斤左右，仍然約占20%.

　　此外，中央政府對(duì)地方參與農(nóng)業(yè)利益分享十分寬容。建國(guó)以后，中央政府無(wú)力照顧?quán)l(xiāng)村財(cái)政開(kāi)支，允許地方在征收農(nóng)業(yè)稅正稅的同時(shí)，按一定比例征收農(nóng)業(yè)稅地方附加。1950年《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)稅地方附加的比例是最高不得超過(guò)正稅的15%，1951年變?yōu)?0%，1956年為22%，1957年為15%.最終這一比例被1958年頌布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》以法律形式固定為15%.

　　盡管一直有最高限額的規(guī)定，但由于它不能滿(mǎn)足鄉(xiāng)村財(cái)政開(kāi)支的需要，因而農(nóng)村各種攤派相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)財(cái)政部估計(jì)[5]，1950年全國(guó)農(nóng)村攤派約為3億元，1951年達(dá)5.74億元（相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)農(nóng)牧業(yè)稅21.69億的27%），1952年為1.5億元，1953年為8318萬(wàn)元，1957年為1700萬(wàn)元。這種下降主要是由于興辦農(nóng)業(yè)合作社以后，一部分?jǐn)偱赊D(zhuǎn)由集體開(kāi)支。到文革期間，平均每年的雜項(xiàng)負(fù)擔(dān)相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅的60—80%.

　　改革初期，中央政府提出整頓農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)的十項(xiàng)措施，并相繼采取了農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)政策和提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格政策，但并未有效降低農(nóng)民的稅外負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)部門(mén)估計(jì)[6]， 1983年全國(guó)農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅外負(fù)擔(dān)約210億元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)稅47.4億元的4.4倍，占當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的8.07%；另?yè)?jù)1984年對(duì)河北等15個(gè)省、市、區(qū)1017.9萬(wàn)人的調(diào)查，農(nóng)民人均稅外負(fù)擔(dān)50.5元，占當(dāng)年人均純收入的16.8%.這一方面說(shuō)明中央政府很難約束地方利益擴(kuò)張行為，另一方面也說(shuō)明農(nóng)業(yè)稅并不起對(duì)農(nóng)民利益的調(diào)節(jié)作用。

　　二、改革以來(lái)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的問(wèn)題

　　1、政府面臨“兩害相權(quán)取其輕”的兩難選擇

　　1958年中國(guó)政府頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》[7]，當(dāng)時(shí)確定的稅收原則、計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)、課稅對(duì)象等內(nèi)容，本來(lái)都是根據(jù)當(dāng)年全國(guó)實(shí)現(xiàn)人民公社化以后的實(shí)際情況制定的，迄今為止，中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅負(fù)制度仍然以此為基礎(chǔ)。

　　由于80年代初期的土地按人口均分已經(jīng)基本恢復(fù)了分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，所以政府實(shí)際上面臨兩難選擇：如果繼續(xù)執(zhí)行原來(lái)的制度，就需要重新建立社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織來(lái)替代分散小農(nóng)作為納稅主體。如果按照國(guó)際通行的原則建立稅費(fèi)制度，就不得不再次面對(duì)與9億農(nóng)民交易費(fèi)用高到無(wú)法操作的矛盾。

　　這個(gè)兩難選擇是典型的“兩害相權(quán)取其輕”。而且無(wú)論做何選擇，現(xiàn)行稅制也客觀上不能起到調(diào)節(jié)收益分配的作用。有鑒于此，中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)制度即使真改革，也無(wú)條件照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，更不可能單獨(dú)進(jìn)行。

　　2、外部環(huán)境的變化

　　以“大包干”為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革和1982-84年的連續(xù)3年大豐收，產(chǎn)生巨大的“制度效益”，一度使國(guó)家、集體和農(nóng)民在收益增長(zhǎng)的情況下，形成增量利益分配的相對(duì)均衡。尤其值得注意的制度環(huán)境約束條件是：當(dāng)時(shí)還沒(méi)有建立各級(jí)地方政府財(cái)政；糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制也并未改變，在只有這個(gè)被中央政府直接控制的壟斷流通部門(mén)與農(nóng)民交易的特殊條件下，政府并不受到交易成本增加的困擾。

　　但是自80年代中期以來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)制度的外部環(huán)境發(fā)生了根本變化：

　　一是1985年在農(nóng)業(yè)3年大豐收出現(xiàn)賣(mài)糧難的壓力下，政府對(duì)2百多種農(nóng)產(chǎn)品放開(kāi)市場(chǎng)，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)的壟斷經(jīng)營(yíng)也一度被打破，政府對(duì)農(nóng)民的糧食交易改為“合同定購(gòu)”和計(jì)劃與市場(chǎng)并行的“雙軌制”。

　　二是1986年完成了撤消人民公社、改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村組織體制改革，成立了約7萬(wàn)個(gè)有自己獨(dú)立的財(cái)政利益和相應(yīng)的稅收權(quán)利的基層政府。他們都有工業(yè)化、現(xiàn)代化的沖動(dòng)，都會(huì)參照中央政府改革前的制度經(jīng)驗(yàn)，在占有資源和從農(nóng)業(yè)提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴(lài)”。

　　3、稅費(fèi)、組織、糧食，這3方面形成了依存關(guān)系

　　80年代中期以來(lái)，雖然原有的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度的基本框架沒(méi)變，但在上述市場(chǎng)化和農(nóng)村組織制度改革之下形成了新的外部環(huán)境，直接導(dǎo)致了基層農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度出現(xiàn)了地方政府和黨政組織收益不得不增加的變化。

　　隨著建立了“6套班子[8]”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不斷擴(kuò)張，和代表上級(jí)政府部門(mén)的所謂“7所8站[9]”不斷增加和強(qiáng)化有利于本部門(mén)的“管理（收費(fèi)）”職能，以及完善鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政和加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)等項(xiàng)自上而下的任務(wù)的全面落實(shí)，地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織開(kāi)支大幅度增加，并且只能從土地和農(nóng)民那里收??；而最節(jié)約交易費(fèi)用的辦法主要是與國(guó)家“正稅”搭車(chē)，通過(guò)糧食定購(gòu)收取。于是，近10年來(lái)農(nóng)業(yè)稅及地方附加、各種鄉(xiāng)村攤派和由“價(jià)稅合一”的糧食統(tǒng)購(gòu)演變而來(lái)的低價(jià)糧食定購(gòu)等都在不斷增加。

　　此外，國(guó)家為了滿(mǎn)足地方黨政組織和下設(shè)部門(mén)不斷增長(zhǎng)的開(kāi)支需求，又給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增加了多種負(fù)擔(dān)：一是由農(nóng)業(yè)稅派生的農(nóng)林特產(chǎn)稅，二是《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定的不超過(guò)上年人均純收入5%的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留費(fèi)以及義務(wù)工、積累工的以資代勞；三是各級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)的行政事業(yè)收費(fèi)及攤派、集資、罰款。

　　而且，以上稅費(fèi)的征收，都是通過(guò)由地方政府和鄉(xiāng)村黨政組織操作的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和糧食定購(gòu)體制實(shí)現(xiàn)的，也就是說(shuō)，近10年來(lái)基層組織體制、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和糧食購(gòu)銷(xiāo)體制這3個(gè)方面已經(jīng)構(gòu)成相輔相成的關(guān)系。

　　4、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度運(yùn)行中的問(wèn)題

　　l  現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不科學(xué)：

　　一是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制幾十年一貫制，已使當(dāng)前農(nóng)業(yè)稅的征收出現(xiàn)了諸多與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的地方：如計(jì)稅常產(chǎn)與實(shí)際常產(chǎn)、名義稅率與實(shí)際稅率、計(jì)稅土地面積與實(shí)際土地面積等，從而產(chǎn)生了高產(chǎn)低稅或低產(chǎn)高稅、名義稅率高實(shí)際稅率低或名義稅率低實(shí)際稅率高、有稅無(wú)地或有地?zé)o稅等種種不合理現(xiàn)象。

　　二是農(nóng)林特產(chǎn)稅存在著“五難”、“四多”、“一高”的問(wèn)題：“五難”是指面積確定難、產(chǎn)量核實(shí)難、價(jià)格定準(zhǔn)難、征收操作難、減免落實(shí)難：“四多”是稅目多（包括6個(gè)稅種、26個(gè)細(xì)目）、稅率多（包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的12個(gè)稅率）、征收環(huán)節(jié)多（有的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征，有的收購(gòu)環(huán)節(jié)征，也有的兩個(gè)環(huán)節(jié)都征）、征收方法多（包括查帳征收法、查實(shí)征收法、查驗(yàn)征收法、委托代征法、核實(shí)收入征收法）：“一高”是指征收成本高。因此在實(shí)際操作中農(nóng)林特產(chǎn)稅根本不可能按規(guī)定推行據(jù)實(shí)計(jì)征，而按人按地平均分?jǐn)倓t是大多數(shù)地方的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　l“三提五統(tǒng)”費(fèi)用不公平

　　將農(nóng)民承擔(dān)“三提五統(tǒng)”費(fèi)用規(guī)定為以鄉(xiāng)為單位按上年不超過(guò)年農(nóng)民人均純收入的5%交納，掩蓋了由于各村人口、耕地面積、生產(chǎn)力水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異而導(dǎo)致的村與村之間、戶(hù)與戶(hù)之間的農(nóng)民人均純收入的差異，從而出現(xiàn)苦樂(lè)不均、甚至“劫貧濟(jì)富”等不平等、不合理的現(xiàn)象。

　　l  稅外負(fù)擔(dān)問(wèn)題過(guò)重

　　稅費(fèi)之外的“收費(fèi)、罰款、集資、攤派”等項(xiàng)目，政出多門(mén)、項(xiàng)目繁雜，隨意性強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅中央國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的向農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目就多達(dá)99項(xiàng)，此外還有要農(nóng)民出錢(qián)、出物、出工的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)43項(xiàng)。從河北省的情況看，僅18個(gè)省直部門(mén)就清理出向農(nóng)民收費(fèi)的文件56個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)83項(xiàng)；石家莊市19個(gè)縣市總計(jì)清理出獨(dú)自制發(fā)的涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件125個(gè)，總計(jì)各類(lèi)名目的收費(fèi)、罰款、攤派、集資項(xiàng)目多達(dá)852項(xiàng)[10].

　　5、現(xiàn)行糧食定購(gòu)體制的問(wèn)題

　　l 糧食“暗稅”較重

　　“暗稅”緣于“價(jià)稅合一”的糧食定購(gòu)任務(wù)，其數(shù)量大體相當(dāng)于國(guó)家糧食定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的差額。多年來(lái)（除個(gè)別年份外），國(guó)家糧食定購(gòu)價(jià)一般都大大地低于市場(chǎng)價(jià)，因此農(nóng)民交售定購(gòu)糧時(shí)的牌市價(jià)差即可視為農(nóng)民向國(guó)家的無(wú)償貢賦，實(shí)際上帶有“稅”的性質(zhì)。據(jù)河北省魏縣的反映，1995年全縣小麥定購(gòu)任務(wù)中，定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為1655.1萬(wàn)元；玉米的定購(gòu)任務(wù)中定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)款為344.1萬(wàn)元；兩項(xiàng)合計(jì)“暗稅”為1999.2萬(wàn)元，相當(dāng)于全縣農(nóng)業(yè)稅709萬(wàn)元的2.82倍。

　　l 定購(gòu)任務(wù)苦樂(lè)不均，難以調(diào)整

　　現(xiàn)有糧食定購(gòu)任務(wù)的分配格局是1985年國(guó)家糧食體制由統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)時(shí)確定的。一方面，當(dāng)時(shí)糧食大豐收產(chǎn)生了“賣(mài)糧難”，糧食市場(chǎng)價(jià)格較低，各地在國(guó)家改統(tǒng)購(gòu)為合同定購(gòu)時(shí)，為了減輕“賣(mài)難”的壓力都盡可能多地爭(zhēng)取與國(guó)家簽訂合同定購(gòu)數(shù)量；另一方面，當(dāng)初合同定購(gòu)任務(wù)較重老的糧食主產(chǎn)區(qū)的增糧潛力趕不上新的糧食主產(chǎn)區(qū)，后者的糧食定購(gòu)比率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于前者（如河北省有的縣糧食定購(gòu)比率高達(dá)33%，而有的還不到5%）。隨著1985年以后糧食生產(chǎn)連續(xù)徘徊、糧食合同定購(gòu)變成了硬性的定購(gòu)任務(wù)，糧食定購(gòu)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)的情況雖有反復(fù)，但其趨勢(shì)是愈演愈烈。這就決定了誰(shuí)多承擔(dān)定購(gòu)任務(wù)誰(shuí)吃虧，從而造成定購(gòu)任務(wù)此輕彼重，難以調(diào)整。

　　6、稅費(fèi)征管的交易成本過(guò)高

　　現(xiàn)行稅費(fèi)制度的征管成本較高，財(cái)務(wù)管理混亂。各地普遍出現(xiàn)嚴(yán)重的“跑、冒、滴、漏”的4個(gè)“點(diǎn)”現(xiàn)象：鄉(xiāng)以上財(cái)政和各部門(mén)平調(diào)鄉(xiāng)村集體資金“跑”一點(diǎn)，稅費(fèi)收取時(shí)鄉(xiāng)村加碼“冒”一點(diǎn)，鄉(xiāng)、村、組三級(jí)在收取、結(jié)算、管理、使用等環(huán)節(jié)上“滴”一點(diǎn)，大批人力摧糧、要款、吃喝浪費(fèi)“漏”一點(diǎn)，致使稅費(fèi)征管過(guò)程中浪費(fèi)嚴(yán)重。

　　據(jù)安徽省渦陽(yáng)縣試驗(yàn)區(qū)在耿皇鄉(xiāng)1996年的試驗(yàn)，鄉(xiāng)經(jīng)管站、財(cái)政所組織19人下村，嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定實(shí)行依率計(jì)征農(nóng)林特產(chǎn)稅。他們跟蹤農(nóng)林特產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售過(guò)程達(dá)2個(gè)多月，認(rèn)真進(jìn)行成本、收入核算；最后征收了4萬(wàn)元的農(nóng)林特產(chǎn)稅。但這些人下鄉(xiāng)的用品、工資、補(bǔ)助、誤餐等費(fèi)用開(kāi)支近4萬(wàn)元，征收成本基本與征收稅額相同。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)仍然是政府與分散農(nóng)民之間的交易成本過(guò)高。

　　3、基層干群關(guān)系緊張、惡性事件時(shí)有發(fā)生。

　　上述“五難”、“四多”的問(wèn)題，造成村與村之間、戶(hù)與戶(hù)之間矛盾重重。大量不合理的開(kāi)支打入鄉(xiāng)村集體資金的開(kāi)支范圍，致使鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)既混亂，又無(wú)法公開(kāi)。一方面農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐年增加，但有多少稅費(fèi)項(xiàng)目，分別是什么、是多少，農(nóng)民心里沒(méi)有底，抵觸情緒大；另一方面基層干部直接代表政府向農(nóng)民征收稅費(fèi)，對(duì)現(xiàn)行制度成本高的問(wèn)題既無(wú)法解釋?zhuān)直仨殘?zhí)行，于是工作手段強(qiáng)硬，經(jīng)常與農(nóng)民群眾發(fā)生摩擦。再加上農(nóng)村財(cái)務(wù)管理混亂，造成基層干群關(guān)系緊張，各地不斷出現(xiàn)農(nóng)民集體上訪和鄉(xiāng)村干部遭報(bào)復(fù)傷害事件，給農(nóng)村形勢(shì)造成極大的不穩(wěn)定。

　　三、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　自1993年，有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的地方一方面自發(fā)地采取撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合并機(jī)構(gòu)、壓縮編制的措施，以減少政府開(kāi)支；另一方面也開(kāi)始試行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)“征實(shí)”或叫“公糧制”改革，并于1994年引起農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室的重視，納入試驗(yàn)項(xiàng)目加以指導(dǎo)。這項(xiàng)改革經(jīng)過(guò)了初期有指導(dǎo)的試驗(yàn)和隨之而來(lái)的地方自發(fā)推廣兩個(gè)階段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、貴州、河南、陜西等省的近70個(gè)縣市推行。

　　1、初期試點(diǎn)階段

　　安徽省阜陽(yáng)市太和縣、湖南省懷化地區(qū)新晃縣、貴州省湄潭縣和河北省正定縣在1993年個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于1994—1996年在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室的指導(dǎo)下進(jìn)行了改革試驗(yàn)。各地試點(diǎn)方案的基本思路大體一致，但在操作上也存在一定差異。

　　l         基本一致的內(nèi)容主要包括：

　?。?）  改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法，將農(nóng)業(yè)稅費(fèi)合并征收；

　　（2）  確定征實(shí)總量，一定三年不變；

　　（3）  取消合同定購(gòu)，實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)或叫“公糧制”，完成征實(shí)任務(wù)后的其他糧食可直接進(jìn)入市場(chǎng)交易；

　　（4）  征實(shí)的糧款由鄉(xiāng)財(cái)政與糧食部門(mén)統(tǒng)一結(jié)算，實(shí)行稅費(fèi)分流、稅歸財(cái)政，費(fèi)歸鄉(xiāng)村；

　?。?）  村提留實(shí)行“村有鄉(xiāng)管”；

　?。?）農(nóng)民在完成征實(shí)任務(wù)后，有權(quán)拒絕各種攤派。

　　l 主要差異有：

　?。?）  征實(shí)范圍：有的地方只包括農(nóng)業(yè)稅及地方附加、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌三項(xiàng)，如正定、湄潭等地，有的地方也將農(nóng)林特產(chǎn)稅合并進(jìn)來(lái)，四項(xiàng)一次計(jì)征，如太和、渦陽(yáng)等；

　?。?）  征實(shí)總量的計(jì)算：正定實(shí)行的是“依率計(jì)征法”，即按農(nóng)民承包耕地前三年平均常產(chǎn)的8—10%計(jì)征；太和則采取“公式倒算法”，即“稅費(fèi)總額÷糧價(jià)=征實(shí)總量”，而湄潭則是將農(nóng)業(yè)稅征實(shí)部分保持不變，將村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分折價(jià)征實(shí)；

　?。?）  征實(shí)依據(jù)：如太和縣、正定縣主要依據(jù)納稅地畝數(shù)量分配征實(shí)任務(wù)，湄潭縣將農(nóng)業(yè)稅、村提留部分以承包土地?cái)?shù)量為依據(jù)征實(shí)，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的征實(shí)按現(xiàn)有人口分?jǐn)?；還有的地方如河南郾城縣則實(shí)行“地稅人費(fèi)”的分配辦法；

　　（4）  征收方式和時(shí)間：從征收方式看，有的地方實(shí)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)全部征實(shí)，有的地方實(shí)行以征實(shí)為主，交糧困難的可部分折交代金；從征收時(shí)間看，有的地方分夏秋兩季按比例征收，有的地方一季完成；

　　（5）  給農(nóng)民公布的結(jié)算價(jià)格：主要有二種：定購(gòu)價(jià)及介于定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間由有關(guān)部門(mén)確定的協(xié)商價(jià)；有的地方只按定購(gòu)價(jià)結(jié)算，有的地方只按協(xié)商價(jià)結(jié)算，有的地方將定購(gòu)任務(wù)部分按定購(gòu)價(jià)結(jié)算，其余按協(xié)商價(jià)結(jié)算；

　?。?）  鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留資金的管理：征實(shí)糧款結(jié)算以后，村提留款大都實(shí)行村有鄉(xiāng)管，代管單位有的是鄉(xiāng)財(cái)政，有的是鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站；鄉(xiāng)統(tǒng)籌款實(shí)行鄉(xiāng)有鄉(xiāng)管（財(cái)政所管或鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管）。

　　2、自發(fā)推廣階段試點(diǎn)方案的變化

　　這一階段之所以不同于1994-96年有指導(dǎo)的試驗(yàn)，主要在于地方政府從自身收益穩(wěn)定增加出發(fā)，不承擔(dān)1996年以后糧食價(jià)格下降帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，自發(fā)地取消了原來(lái)試驗(yàn)方案確定的與糧食購(gòu)銷(xiāo)體制改革相結(jié)合的特征。

　　自發(fā)推廣階段的典型是阜陽(yáng)市的12個(gè)縣市區(qū)在前幾年太和縣、渦陽(yáng)縣初期試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1997年推行的以“稅費(fèi)合一，限額征收”為主要內(nèi)容的改革；以及以河北省魏縣為代表的一些縣市，在參考太和縣、正定縣等地做法的基礎(chǔ)上，于1996年推行的以“稅費(fèi)并收一口清、以地定金折實(shí)征[11]”。與前階段有指導(dǎo)的試驗(yàn)相比，自發(fā)推廣階段地方政府的做法主要有以下變化：

　　一是從核定征實(shí)總量征收糧食，向核定貨幣總量征收現(xiàn)金變化。

　　阜陽(yáng)試驗(yàn)區(qū)1997—1999年的實(shí)施方案規(guī)定的征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)限額標(biāo)準(zhǔn)是：預(yù)計(jì)1997—1999年三年農(nóng)民人均年純收入2000元，按5%標(biāo)準(zhǔn)確定的“三提五統(tǒng)”費(fèi)為100元；再加上每年農(nóng)民人均承擔(dān)的農(nóng)業(yè)兩稅為30—40元，二者相加即為“限額標(biāo)準(zhǔn)”。并以貨幣形式將稅費(fèi)合一的任務(wù)按一定的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)偟矫總€(gè)農(nóng)戶(hù)，一定三年不變。這就改變了初期試驗(yàn)階段按每畝百斤糧或按前三年耕地畝均常產(chǎn)的8—10%的標(biāo)準(zhǔn)核定“征實(shí)”數(shù)量的做法。

　　魏縣1996年是按照核定的前三年畝均收入的10%確定稅費(fèi)貨幣總額，并將其分解下達(dá)給農(nóng)戶(hù)，實(shí)行稅費(fèi)合一“貨幣金額”一定三年不變。

　　二是“一定三年”的征實(shí)量由確定變成不確定。

　　阜陽(yáng)市1997年的方案在執(zhí)行中，除了有一部分可根據(jù)全縣糧食定購(gòu)任務(wù)給農(nóng)戶(hù)下達(dá)征實(shí)量，并按定購(gòu)價(jià)格折抵稅費(fèi)貨幣任務(wù)外，其余的要么要求農(nóng)戶(hù)交納現(xiàn)金，要么要求農(nóng)民按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格折實(shí)補(bǔ)足（因1997年市場(chǎng)價(jià)低于定購(gòu)價(jià)）。

　　魏縣每年征實(shí)總量的確定，是用一定三年不變的稅費(fèi)貨幣總金額除以每年夏收前由縣政府委托有關(guān)部門(mén)根據(jù)國(guó)家定購(gòu)任務(wù)、定購(gòu)價(jià)格和市場(chǎng)糧價(jià)確定的 “綜合價(jià)格”計(jì)算出來(lái)的；這種介于定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的“綜合價(jià)格”每年是不確定的，因此每年實(shí)際的征實(shí)量也是不確定的。

　　三是稅費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化。

　　在初期試驗(yàn)階段，各試點(diǎn)單位確定的稅費(fèi)總額中，一般只含“法定稅費(fèi)”項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)稅及地方附加、農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)；雖然有些地方出現(xiàn)了所謂的“第三塊資金[12]”，但這只是一個(gè)結(jié)果，是制定試驗(yàn)方案時(shí)不可預(yù)計(jì)的。但是1996年在魏縣征收的7868萬(wàn)元稅費(fèi)總額中，不僅包括了5385萬(wàn)元的“農(nóng)業(yè)兩稅，提統(tǒng)兩費(fèi)”，還包括433萬(wàn)元的“教育集資”和2050萬(wàn)元的“農(nóng)村發(fā)展資金”。所謂“農(nóng)村發(fā)展資金”就是“第三塊資金”。魏縣將其視為“農(nóng)民應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的法定義務(wù)”而定名為“農(nóng)村發(fā)展資金”。

　　3、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

　　農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革初期階段曾經(jīng)取得諸多成效，不僅確實(shí)在試驗(yàn)的3年中有效地控制住了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)，保證糧食部門(mén)穩(wěn)定掌握了無(wú)償?shù)募Z源；而且節(jié)約了稅費(fèi)征管成本，減少了糧食在金融部門(mén)的虧損掛帳，提高了銀行資金使用效率。此外，“稅費(fèi)合一項(xiàng)、折實(shí)一次征，三年不變樣”的改革措施，迎合和利用了農(nóng)民在交納稅費(fèi)方面 “皇糧國(guó)稅、不交有罪”的納稅意識(shí)和“固定、簡(jiǎn)單、明了”的行為要求，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民交糧的積極性。

　　但是，我們確實(shí)不應(yīng)該幼稚地寄希望于以“收益最大化”為目標(biāo)，正在進(jìn)行地方資本原始積累的地方政府。當(dāng)1996年以后糧食市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)生根本變化，出現(xiàn)供大于求、價(jià)格下調(diào)的時(shí)候，各地方試點(diǎn)單位的方案和操作都隨之發(fā)生變化，給了我們足夠的教訓(xùn)：

　　l  初期的改革成功是有條件的，后期的自發(fā)推廣出問(wèn)題也主要在于條件變化。

　　這項(xiàng)改革一開(kāi)始的1993-94年恰逢市場(chǎng)糧價(jià)上升，超過(guò)國(guó)家糧食定購(gòu)任務(wù)的征實(shí)部分可以產(chǎn)生“第三塊資金”，增加了縣鄉(xiāng)政府資金調(diào)度余地與平衡各行為主體對(duì)利益的要求的能力，地方政府當(dāng)然有積極性。尤其是，與“稅費(fèi)征實(shí)”關(guān)系密切的糧食和金融部門(mén)獲益很大：糧食部門(mén)可以一方面通過(guò)無(wú)償征實(shí)迅速掌握糧源，并降低勞動(dòng)和利息成本，另一方面，通過(guò)與縣鄉(xiāng)政府的談判，可從差價(jià)中得到一部分收益。通過(guò)無(wú)償征實(shí)，銀行部門(mén)也大幅度減少了過(guò)去造成大量壞賬的糧食資金投放，這就增加了銀行的資金頭寸。

　　但是，在沒(méi)有改革糧食定購(gòu)體制、存在糧食定購(gòu)任務(wù)的情況下，糧食部門(mén)的行為是隨著定購(gòu)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差異而變化的：如果定購(gòu)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，糧食部門(mén)就會(huì)以國(guó)家利益的代表的身份出現(xiàn)，要求地方政府征實(shí)。例如，河北正定縣的試點(diǎn)方案，從1993年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)時(shí)的“實(shí)行公糧征實(shí)，取消定購(gòu)”變成1994年全縣推廣時(shí)的“公糧納入定購(gòu)”，同時(shí)結(jié)算價(jià)格由“參照當(dāng)時(shí)鄭州糧食批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格和當(dāng)?shù)丶Z食市場(chǎng)價(jià)，由糧食、物價(jià)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)商確定”，變?yōu)椤皥?zhí)行國(guó)家定購(gòu)價(jià)格”。

　　但是，自1996年下半年開(kāi)始，市場(chǎng)糧價(jià)逐步下跌，到1997年夏季出現(xiàn)了市場(chǎng)糧價(jià)低于定購(gòu)價(jià)的情況，這樣，如果農(nóng)民再按既定的“一定三年不變”的稅費(fèi)征實(shí)數(shù)量交納糧食，不僅不能使政府獲得“第三塊資金”，即使是原來(lái)的稅費(fèi)也會(huì)因糧食滯銷(xiāo)、調(diào)出困難等原因難以足額保證。這也是糧食部門(mén)為了減輕自己的利益損失而與政府談判實(shí)行“不征實(shí)”或“少征實(shí)”或“低價(jià)征實(shí)”的重要法碼。

　　這就是在自發(fā)推廣階段會(huì)出現(xiàn)改“征實(shí)”為“征幣”（阜陽(yáng)）或參照當(dāng)時(shí)市場(chǎng)糧價(jià)確定“征實(shí)”數(shù)量（魏縣1997年征實(shí)數(shù)量要比1996年人均增加8.5公斤）這一現(xiàn)象的根本原因。

　　l  地方政府和部門(mén)的權(quán)利不可能“自我約束”。

　　我們都知道問(wèn)題出在制度和體制上，但卻沒(méi)有條件從根本上改革農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度和事關(guān)全局的行政管理體制。因?yàn)楝F(xiàn)行稅費(fèi)制度受法律保護(hù)，此項(xiàng)有限改革只能被界定在“農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征管辦法”的框架內(nèi)。

　　由于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的體制性誘因依然存在。一旦征實(shí)糧款難以同時(shí)滿(mǎn)足各行為主體的利益，就無(wú)法制止各種違規(guī)行為。因此，試驗(yàn)過(guò)程中各地都程度不同地出現(xiàn)了增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。如在太和縣改革的第二年（1995年）就曾出現(xiàn)衛(wèi)生、武裝、檔案、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“亂集資、亂攤派”的現(xiàn)象，其結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么用“第三塊資金”充抵，要么重新向農(nóng)民伸手。1997年阜陽(yáng)的個(gè)別縣市還出現(xiàn)了“增加稅目”（印花稅、宅基地占用稅、個(gè)人所得稅）和“亂收費(fèi)”（人口普查費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建房集資、修環(huán)鎮(zhèn)路集資）等現(xiàn)象。

　　分析各地試點(diǎn)方案，我們發(fā)現(xiàn)這個(gè)“改革”所能制定的“有約束力”的游戲規(guī)則，最終集中到“農(nóng)民有權(quán)拒絕一切不合理的攤派”這句“政策性”極強(qiáng)的語(yǔ)言上。但是，由于不僅每個(gè)試點(diǎn)方案的都是在掌握權(quán)力而且又有很強(qiáng)利益動(dòng)機(jī)的地方政府和有關(guān)部門(mén)討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)上形成的，而且執(zhí)行中也只能由各部門(mén)掌握標(biāo)準(zhǔn)，具體操作。于是，各部門(mén)必然 “有利而為”。最終形成由農(nóng)民承擔(dān)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)政府和部門(mén)有利的“改革”。

　　我們的教訓(xùn)是：作為改革者的地方政府，在制定改革試點(diǎn)方案時(shí)，事實(shí)上只是對(duì)法定的稅費(fèi)作出了對(duì)當(dāng)?shù)卣袜l(xiāng)村集體組織較為有利的硬性規(guī)定：一是受“頭稅輕”的啟發(fā)，提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的征收數(shù)量，二是把國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)的“三提五統(tǒng)費(fèi)”不超過(guò)上年農(nóng)民人均純收入的5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，三是有的地方?jīng)Q定除了按法定稅費(fèi)征收以外，還增加了所謂的“農(nóng)村發(fā)展資金”或“第三塊資金”等征收項(xiàng)目。而執(zhí)行中地方政府對(duì)糧食定購(gòu)“暗稅”和依托部門(mén)權(quán)力而產(chǎn)生的 “收費(fèi)、集資”行為卻無(wú)能為力，最終使這項(xiàng)改革因約束力不強(qiáng)而成為一種“無(wú)規(guī)則游戲”，從而出現(xiàn)“正稅增加了，暗稅沒(méi)減少，其他攤派難取消”的結(jié)果。

　　l 稅費(fèi)合并、鄉(xiāng)有縣管，導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)農(nóng)民集體權(quán)益的侵犯。

　　“稅費(fèi)合并，村有鄉(xiāng)管”，是制定初期試驗(yàn)方案時(shí)針對(duì)基層“三提五統(tǒng)”費(fèi)用征收和管理混亂的問(wèn)題，提出的結(jié)算與管理方式的改革。

　　阜陽(yáng)試驗(yàn)區(qū)1997年的試點(diǎn)方案規(guī)定了“村提留實(shí)行村有鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站管理”，由鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)經(jīng)站或鄉(xiāng)財(cái)政所負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督鄉(xiāng)村集體所有的“三提五統(tǒng)”費(fèi)用使用狀況。即：“村收取農(nóng)民繳納的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)或結(jié)算的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征實(shí)糧款，農(nóng)業(yè)'兩稅‘，由村負(fù)責(zé)與鄉(xiāng)財(cái)政所結(jié)算；村提留款（占上年人均純收入的3%）部分，由村負(fù)責(zé)與鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站結(jié)算”。

　　但有的地方利用這個(gè)改革創(chuàng)造的減少政府與農(nóng)民交易費(fèi)用的制度效益，在自發(fā)推廣階段實(shí)行“鄉(xiāng)有縣管”， 并規(guī)定“五項(xiàng)統(tǒng)籌”資金分別由縣級(jí)有關(guān)使用部門(mén)（教育、武裝、民政、交通、計(jì)劃生育等部門(mén)）編制資金使用計(jì)劃，報(bào)縣政府批準(zhǔn)后，由縣財(cái)政按計(jì)劃撥付。另外，對(duì)改革中出現(xiàn)的“第三塊資金”和所謂“農(nóng)村發(fā)展資金”，雖然各地都承認(rèn)這是集體資金，但管理、使用權(quán)限也大都掌握在縣鄉(xiāng)政府手中。

　　如魏縣規(guī)定：不僅農(nóng)業(yè)稅類(lèi)資金劃解縣財(cái)政金庫(kù)，而且“三提五統(tǒng)”中的村管理費(fèi)、五統(tǒng)籌費(fèi)、“農(nóng)村發(fā)展資金”等費(fèi)用，都實(shí)行“鄉(xiāng)有縣管、統(tǒng)收分支、專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、分戶(hù)設(shè)帳、專(zhuān)款專(zhuān)用、計(jì)劃撥付”。要求鄉(xiāng)有縣管資金由縣級(jí)有關(guān)使用部門(mén)負(fù)責(zé)編制年度、月季資金使用計(jì)劃，報(bào)縣政府批準(zhǔn)，然后由縣財(cái)政按計(jì)劃撥付。

　　這種把屬于農(nóng)民集體的資金管理權(quán)限上提到縣政府和有關(guān)部門(mén)的做法，必然出現(xiàn)擠占、挪用集體資金的問(wèn)題。由于集體資金不能及時(shí)足額到位，也使一些鄉(xiāng)村集體有理由對(duì)農(nóng)民再加碼收費(fèi)。

　　四、“試錯(cuò)”的啟示

　　“試驗(yàn)”作為社會(huì)科學(xué)方法論中的一種比推理更接近實(shí)際的研究方法，主要是通過(guò)不斷總結(jié)試錯(cuò)的教訓(xùn)來(lái)接近真理。作為試驗(yàn)員，我們的職責(zé)當(dāng)然包括總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，但更重要的是告訴人們“試錯(cuò)”的啟示。盡管我們一開(kāi)始就有思想準(zhǔn)備，仍然不能應(yīng)對(duì)地方有關(guān)部門(mén)在改革設(shè)計(jì)上討價(jià)還價(jià)和操作中的變形能力。而且涉及到體制和制度的問(wèn)題也確實(shí)不能責(zé)備地方政府。因此，就如同90年代的其他改革一樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革也有種下龍種收獲跳瘙的尷尬。我們不得不承認(rèn)：這個(gè)改革從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手，到增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)告終。

　　1、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征管辦法只是對(duì)舊體制的修補(bǔ)

　　這個(gè)改革沒(méi)有針對(duì)農(nóng)村政治制度維持成本過(guò)高的問(wèn)題明確提出改革設(shè)計(jì)，只是希望規(guī)范地方政府部門(mén)和鄉(xiāng)村集體組織的收費(fèi)行為，控制其不合理的開(kāi)支。但是，現(xiàn)在各地的地方財(cái)政已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足龐大的黨政組織機(jī)構(gòu)和臃腫的基層干部隊(duì)伍以及自上而下的政府部門(mén)的延伸下設(shè)機(jī)構(gòu)需要的巨大的開(kāi)支，這是亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資的一個(gè)重要的體制性根源。全國(guó)目前有4.8萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)和520萬(wàn)個(gè)村民小組。有些地方還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間成立了若干個(gè)“工作委員會(huì)”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“派出機(jī)構(gòu)”分別管理若干個(gè)村的治安、黨務(wù)、計(jì)劃生育等事務(wù)。很難說(shuō)得清楚到底有多少鄉(xiāng)村組干部，需要多少干部人頭費(fèi)和多少組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)。

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心李顯剛推算，全國(guó)縣及縣以下，需要農(nóng)民出錢(qián)養(yǎng)活的干部（不包括教師）達(dá)1316.2萬(wàn)人。據(jù)筆者在河北省一個(gè)縣三個(gè)鄉(xiāng)的典型調(diào)查，需要農(nóng)民出錢(qián)供養(yǎng)的鄉(xiāng)村組干部和中小學(xué)教師達(dá)1600人左右，約56個(gè)農(nóng)民養(yǎng)活一個(gè)干部，僅分?jǐn)偟矫總€(gè)農(nóng)民頭上的干部和教師工資達(dá)45元左右。

　　2、現(xiàn)行財(cái)政體制刺激了地方政府資本積累的欲望

　　資本的原始積累，是任何經(jīng)濟(jì)類(lèi)型進(jìn)入現(xiàn)代化不可逾越的歷史性過(guò)程。在改革開(kāi)放前，中央政府用了近30年時(shí)間完成了國(guó)家資本的原始積累。而縣以下地方政府的資本原始積累則是在80年代以“分權(quán)讓利”為主要特征的改革、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府實(shí)行了“收支包干、增收分成”的財(cái)政體制以后才開(kāi)始。但是，由于市場(chǎng)化的改革使得地方政府已經(jīng)不可能照搬中央政府通過(guò)集中計(jì)劃體制控制全國(guó)資源的制度經(jīng)驗(yàn)，所以他們只能利用有限的稅費(fèi)征收和土地審批權(quán)利獲取啟動(dòng)資本。

　　80年代中期以來(lái)的財(cái)政分級(jí)承包體制和90年代中期的分稅制，刺激了地方政府在現(xiàn)代化目標(biāo)的導(dǎo)向下追求資本原始積累的強(qiáng)烈欲望，加上政府和部門(mén)逐級(jí)進(jìn)行自上而下的政績(jī)考核制度，迫使縣鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)村集體組織（尤其是落后地區(qū)）不得不依靠占有農(nóng)業(yè)剩余、剝奪農(nóng)民去實(shí)現(xiàn)其不切合實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)。而稅費(fèi)改革卻試圖規(guī)范財(cái)政收支，這種抑制地方政府原始積累能力的改革，當(dāng)然難以通過(guò)地方政府貫徹。

　　1994年的“分稅制”改革也并沒(méi)跳出財(cái)政包干體制的圈子。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級(jí)地方政府都盡可能地提高本級(jí)的財(cái)政留成比例，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力；另一方面雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)行“超收不交、超支不補(bǔ)、多收多支”，但由于上級(jí)政府把各類(lèi)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)機(jī)構(gòu)下放，又無(wú)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清的問(wèn)題更加嚴(yán)重，本該政府財(cái)政承擔(dān)的“雙基義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練”等項(xiàng)開(kāi)支，都由農(nóng)民和村集體組織出錢(qián)。

　　我們終于領(lǐng)悟到，正是這些“改革”，最終迫使縣鄉(xiāng)政府竭澤而漁，一方面平調(diào)、挪用鄉(xiāng)村集體資金、向農(nóng)民亂攤稅賦，極力增加財(cái)政預(yù)算收入；另一方面各有關(guān)部門(mén)及其自收自支的下設(shè)單位只能向農(nóng)民收費(fèi)，靠增加預(yù)算外收入來(lái)維持生存。

　　然而，按照現(xiàn)行法律框架，我們幾乎不可能突破創(chuàng)新，只能進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收辦法改革。事實(shí)上不僅沒(méi)有打破地方政府這種財(cái)政收支內(nèi)在機(jī)制，而且還被縣鄉(xiāng)政府利用，成為促進(jìn)財(cái)政增收上臺(tái)階的達(dá)標(biāo)考核的工具，客觀上很難避免增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的結(jié)果。

　　3、農(nóng)民在這項(xiàng)改革中沒(méi)有談判地位

　　我國(guó)9億農(nóng)民的組織化程度低，農(nóng)村缺少既能代表農(nóng)民利益，又能代表農(nóng)村集體所有權(quán)的鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織?，F(xiàn)有的村自治組織事實(shí)上不能自治，不能自主地決定和管理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府掌握看鄉(xiāng)村組織領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)力，村組織只是被動(dòng)地承擔(dān)和執(zhí)行上級(jí)政府和部門(mén)下達(dá)的任務(wù)。合作組織也不能合作，因?yàn)閹缀跛心軌虍a(chǎn)生規(guī)模效益的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織都無(wú)權(quán)進(jìn)入。

　　上述問(wèn)題對(duì)稅費(fèi)改革的不良影響：一是各有關(guān)部門(mén)在參與對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收益再分配時(shí)，往往用合法的行政權(quán)力把不合法的單位利益納入稅費(fèi)項(xiàng)目一并征收，最終加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是當(dāng)農(nóng)民利益與政府利益發(fā)生矛盾時(shí)，鄉(xiāng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)人很難代表農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)民利益；而高度分散的廣大農(nóng)戶(hù)無(wú)法與擁有強(qiáng)大權(quán)力的政府平等對(duì)話(huà)，既不能參與社區(qū)公共事務(wù)的決策與管理；也無(wú)法有效地監(jiān)督政府行為，保護(hù)自己的應(yīng)得利益。三是本來(lái)屬于社區(qū)集體組織的“三提五統(tǒng)”經(jīng)費(fèi)權(quán)利上提到縣鄉(xiāng)政府，但政府卻不承擔(dān)農(nóng)村公共品的開(kāi)支；農(nóng)村基層沒(méi)有財(cái)力支持社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　五、進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革的思路

　　只有在創(chuàng)新農(nóng)村基層產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)、政治民主化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，才能規(guī)范政府、部門(mén)、鄉(xiāng)村集體組織行為，理順國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的利益分配關(guān)系。因此，必須首先進(jìn)行農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度、農(nóng)村基層民主制度、組織制度和鄉(xiāng)村管理體制改革等基礎(chǔ)性的配套改革，把農(nóng)村稅費(fèi)制度納入基層政治體制改革之中，并與糧食定購(gòu)體制改革相結(jié)合。

　　l 農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容包括：

　　1、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度改革：（1）賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，實(shí)行“生不增、死不減”；（2）推行以土地為中心的社區(qū)集體資產(chǎn)股份合作制，并進(jìn)一步以股權(quán)形式明晰農(nóng)民對(duì)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)村兩級(jí)集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；（3）促使土地使用權(quán)的有序流動(dòng)，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；（4）積極發(fā)展農(nóng)民合作金融組織、建立社區(qū)積累制度。

　　2、農(nóng)村基層組織與制度建設(shè)：（1）允許農(nóng)民自發(fā)組織不依托任何部門(mén)的社區(qū)合作和專(zhuān)業(yè)合作組織；建立健全各級(jí)農(nóng)村合作組織體系（農(nóng)協(xié)），包括生產(chǎn)合作、運(yùn)銷(xiāo)合作、信用合作；（2）建立規(guī)范的合作組織管理制度；（3）制定扶持合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的優(yōu)惠政策。

　　3、農(nóng)村基層民主化建設(shè)：（1）徹底實(shí)行村民自治；（2）允許農(nóng)民將其擁有的股份化的土地使用權(quán)和對(duì)其他財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)自主變現(xiàn)、退出社區(qū)；（3）由村民大會(huì)決定社區(qū)公益事業(yè)的發(fā)展項(xiàng)目、規(guī)模和速度。

　　4、鄉(xiāng)村管理體制改革：（1）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，改鄉(xiāng)級(jí)政府為鄉(xiāng)公所，減少基層政府?dāng)?shù)量和管理人員；（2）在村民自治的前提下，認(rèn)真劃分村鎮(zhèn)之間的管理權(quán)限和管理職能，限定鎮(zhèn)級(jí)政府只能管轄建成區(qū)，主要強(qiáng)化財(cái)政、工商、稅收、治安、計(jì)生、教育等方面的政府職能，其所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支；（3）根據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一的原則，確定鎮(zhèn)政府的管理機(jī)構(gòu)和管理人員；（4）由各村級(jí)農(nóng)協(xié)組織民主討論決定建立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)協(xié)組織，并由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)現(xiàn)有涉農(nóng)部門(mén)職能和服務(wù)。

　　l  在上述改革形成的制度基礎(chǔ)上，深化稅費(fèi)制度改革的原則和內(nèi)容是：

　　1、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革的基本原則：（1）實(shí)行有利于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策，（2）有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，（3）有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的公平、公正、公開(kāi)，（4）有利于農(nóng)民監(jiān)督，（5）簡(jiǎn)便易行。

　　2、改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)稅制：（1） 取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，改為單一的土地稅，根據(jù)重新核定的土地質(zhì)量等級(jí)和土地常產(chǎn)，頒布全國(guó)統(tǒng)一的平均稅率，然后按大區(qū)域確定地區(qū)差別稅率； （2）改革現(xiàn)有農(nóng)村稅費(fèi)總量及結(jié)構(gòu)的核定辦法，重新核定農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量及負(fù)擔(dān)的結(jié)構(gòu)比例，實(shí)行鄉(xiāng)稅村費(fèi)制度；（3）承包土地的農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)部從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再納稅，只向土地集體所有者交納地租（土地承包費(fèi)），由村級(jí)組織作為土地稅的納稅主體對(duì)政府上稅，土地稅稅率和稅額一定三至五年不變； （4） 取消現(xiàn)有的農(nóng)林特產(chǎn)稅稅種后，對(duì)那些附加價(jià)值較高，而且種養(yǎng)規(guī)模較大的農(nóng)林水特產(chǎn)品如煙葉、毛茶以及海參、鮑魚(yú)、干貝、燕窩、魚(yú)唇、黑木耳、龜、鱉等，只能在交易環(huán)節(jié)按照增殖稅依率征收，但要嚴(yán)格控制其品種的種類(lèi)和區(qū)域范圍； （5） 重新制定農(nóng)村社區(qū)管理和公益事業(yè)建設(shè)負(fù)擔(dān)辦法，核定負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。（6）不允許地方政府征收土地稅地方附加；（7）農(nóng)村納稅主體，只有納稅義務(wù)，沒(méi)有向政府和部門(mén)交費(fèi)的義務(wù)。

　　3、改革現(xiàn)行的糧食定購(gòu)體制：（1）改革“價(jià)稅合一”的糧食定購(gòu)體制，放開(kāi)糧食市場(chǎng)，取消定購(gòu)任務(wù)，使“暗稅”轉(zhuǎn)明，國(guó)家需要的糧食要統(tǒng)一到市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)；（2）農(nóng)民完成稅收負(fù)擔(dān)可采取或“交錢(qián)”或“交糧”或“錢(qián)糧并行”的辦法，但要求農(nóng)民交糧必須事先公布糧食折算價(jià)格，并通過(guò)納稅主體與愿意交糧的農(nóng)民簽訂定購(gòu)合同；（3）納稅與交糧要由農(nóng)戶(hù)、納稅主體、購(gòu)糧單位三方分別結(jié)算，不允許購(gòu)糧單位與納稅主體直接結(jié)算，實(shí)行從農(nóng)民的賣(mài)糧款中代扣代交土地稅的做法；（4）打破糧食獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的格局，允許農(nóng)民和購(gòu)糧單位到市場(chǎng)上自由交易。

　　4、建立社區(qū)自治的農(nóng)村公共物品供給制度：（1）取消現(xiàn)有的與農(nóng)民人均純收入直接掛鉤的“提留統(tǒng)籌”制度；（2）村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)和公共積累及村自治組的管理所需資金，由村民代表大會(huì)討論決定是否收取、如何收取、收取多少；（3）現(xiàn)行“五統(tǒng)籌”中的優(yōu)撫雙基教育、民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等明顯地屬于政府職能，不應(yīng)分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上，所需費(fèi)用應(yīng)由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌解決；（4）貫徹村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，由村民代表大會(huì)監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況。

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