中經(jīng)網(wǎng)北京訊 在近幾年我國的經(jīng)濟生活中，一個令人關(guān)注的熱點問題是稅外收費越來越多，越來越亂。費多稅少，費強稅弱，以費擠稅的問題日益突出。為此，進一步完善財政稅收體制，逐步實行“費改稅”就作為改革的重點之一提上國家的議事日程?！百M改稅”怎么改？本報“理論縱橫”版刊登的這組文章，對這一問題進行了初步探討。

　　我國目前的費稅狀況

　　國家稅務(wù)總局科研所副所長劉佐認為，我國目前的費稅狀況很不合理，存在的主要問題有五個方面。

　　1、基金、收費占政府預(yù)算的比重過高。以1998年中央政府預(yù)算為例，稅收、基金、國債等三項收入共計9186.5億元，其中稅收收入僅占50.5％，基金收入占11.6％，后者相當于前者的23％。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年全國基金、收費收入總額達4000多億元，相當于同期預(yù)算內(nèi)財政收入的60％以上。從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費等預(yù)算外收入已經(jīng)大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預(yù)算內(nèi)財政收入。從部門來看，工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費，有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業(yè)經(jīng)費。

　　2、收費部門和收費項目過多。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1997年初，國家批準的行政事業(yè)收費項目有371項。其中，涉及企業(yè)的有217項，涉及59個部門和單位。地方收費項目各地情況不一，少則幾十項，多則幾百項甚至上千項，且名目不一，級次不一。

　　1995年底，全國約有各類基金690項。其中，國務(wù)院及其有關(guān)部門批準設(shè)立的有81項，省級人民政府及其有關(guān)部門批準設(shè)立的有401項，地（市）以下批準設(shè)立的有200多項。據(jù)財政部等部門1996年所作的聯(lián)合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)立的基金、收費項目達3474個。各地區(qū)、各部門的諸多收費項目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財力，如設(shè)立專門機構(gòu)，建立征收人員隊伍等，而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發(fā)揮，地區(qū)、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。

　　3、濫收費、亂罰款、自收自支、管理不嚴的現(xiàn)象普遍存在。例如，超過規(guī)定標準收費，超過規(guī)定范圍收費，同一部門重復(fù)收費，不同部門多頭收費，巧立名目收費，搭車收費，甚至強行攤派。在一些收費部門，收費管理工作混亂，一些收費人員收費不開收據(jù)，甚至使用無效收據(jù)，其中包括白條；收費時“開價”很高，但是可以“討價還價”，其中不乏中飽私囊者。有些收費單位甚至雇用品行不端的社會閑雜人員收費，默許甚至縱容他們胡作非為。一些收費部門違反財經(jīng)制度，擅自截留并濫支濫用收費資金，不僅大吃大喝、蓋房、買車，而且出現(xiàn)了貪污腐化和浪費等問題。這些不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象引起了社會各界的強烈憤慨，嚴重地敗壞了國家機關(guān)及其人員的聲譽。

　　4、由于收費失控，加重了納稅人的負擔(dān)。從我國稅制的總體設(shè)計和各個稅種的設(shè)計及其國際比較來看，我國的稅負水平屬于中等，例如，增值稅基本稅率為17％，企業(yè)所得稅基本稅率為33％，個人所得稅最高稅率為45％。從稅法的實際執(zhí)行結(jié)果及其國際比較來看，我國近年來的稅負總水平（指稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，下同）只有10％至11％，屬于偏低的水平。但是，我國除了稅收之外還有大量的基金和收費等項目存在，這部分收入估計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10％以上，所以納稅人的總體負擔(dān)水平并不輕，估計超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的20％，高于一般發(fā)展中國家的水平。特別是由于收費過多、過亂、過濫，大大地加重了納稅人的經(jīng)濟負擔(dān)和精神負擔(dān)，這對于增強企業(yè)的活力，促進經(jīng)濟發(fā)展的大局是極為不利的。在對外開放中，也不利于改善投資環(huán)境和吸引外資，近年來外商對此屢有反映，且日益強烈。

　　5、過多的基金、收費嚴重地擾亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國家的財政收入，削弱了國家、特別是中央政府的財權(quán)。由于基金和收費與地方、部門的利益直接相關(guān)，并且往往擁有許多強制性的手段，如電力部門可以限電停電，工商部門可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，交通部門可以扣留車輛等，征收力度往往大于稅收，收費和基金的收入增長速度也快于稅收，由此導(dǎo)致國家應(yīng)得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門 、單位甚至個人的口袋。應(yīng)當說，這決不僅僅是一個簡單的稅收、財政問題，而是一個十分嚴肅的政治問題。因為稅權(quán)是國家主權(quán)的一個重要方面，稅收收入是國家行使職能的財力保證。特別是在我國這樣一個幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展總體水平不高，且各地區(qū)之間發(fā)展很不平衡的發(fā)展中大國，各地區(qū)、各部門都應(yīng)當以國家大局為重，保證國家財政、首先是中央政府財政的收入。否則，國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略就無法實施，各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也難以實現(xiàn)，局部的發(fā)展也會受到很大的限制。

　　中國社科院財貿(mào)所研究員何振一撰文指出：“費改稅”應(yīng)實行配套改革何振一認為，要徹底解決亂收費問題，必須在“費改稅”的同時配套改革，挖掉 亂收費的制度根源。

　　何振一提出的配套改革的具體對策是：一個統(tǒng)一、三個同步。

　　一個統(tǒng)一，就是統(tǒng)一國家財政，將政府的一切公共收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理。不再保留任何放在國家預(yù)算外、實行自收自支自行管理辦法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法，以便從國家財政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費的根源。

　　三個同步包括以下內(nèi)容：一是城市和農(nóng)村“費改稅”同步。實踐表明，城鄉(xiāng)收費有著密切聯(lián)系。農(nóng)村亂收 費項目許多是來自上級政府部門的推動和壓力，諸如下達一些不切實際的“達標”、“升級”等等增加支出但沒有經(jīng)費供給的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費項目，以滿足資金需要；反之由于農(nóng)村公共分配不規(guī)范，以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級，擠壓上級政府同意開征新費以滿足其需要。這樣，如果農(nóng)村實行“費改稅”而城市不實行，其成果就無法穩(wěn)定。因為即使農(nóng)村實施“費改稅”，決心不再開口子征收新費以后，由于財力有限，一旦上級政府部門壓下收費新項目也難以抵制，近幾年一些地方“費改稅”試點的實踐證明了這一點。農(nóng)村“費改稅”如果不和城市“費改稅”同步，城市亂收費項目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村也就難免在“費改稅”后出現(xiàn)新的亂收費。

　　二是清理收費項目與行政事業(yè)體制改革同步。現(xiàn)在的各項收費無論是否合理，都 已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中，其中不少合理或不合理的收費項目，還在支撐著一些不合理的機構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)當由政府舉辦的事業(yè)。如果在清理收費項目中廢除了一切不合理項目的同時，不進行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制，解散那些不合理的機構(gòu)，將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)推向市場，就會由于“廟”還在，人還在，他們不可避免地要利用手中的權(quán)力，巧立名目再開新的收費，以滿足自己的需要。

　　三是“費改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步。費改成稅后，其收入自然會納入國家預(yù)算，原來靠收費支撐的機構(gòu)和各項事業(yè)，也就隨之失去經(jīng)費來源，從而需要財政給予相應(yīng)的支持，否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收、巧立名目收費來增加收入的老路。然而就財政來說，僅靠費改稅增加的收入，是無法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的。因為現(xiàn)在的各項收費中，能夠改成稅的只是一部分，很大一部分會因其不合理而被廢除掉。這樣，財政因“費改稅”而增加的收入量，勢必大大小于原來各行政事業(yè)單位靠收費支撐事業(yè)的支出需要量。在“費改稅”后，財政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費是不可能的。出路只有一個，就是在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上，大力壓縮行政經(jīng)費支出，同時實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟財政向市場經(jīng)濟財政轉(zhuǎn)換，從市場可以解決的各項事業(yè)供給中退出去，全面進入必須由政府實施的各項事務(wù)供給領(lǐng)域，保障這方面的各項基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)。這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去自找財源，亂收費現(xiàn)象就可隨之消失。

　　收費分類及其含義

　　國家稅務(wù)總局科研所課題組對我國目前的各種收費進行了科學(xué)分類及其含義分析。（1）行政性收費。 這類收費是政府行政部門為了履行其職能，對自身經(jīng)費不足的一種補助。（2）事業(yè)性收費。這類收費是國家規(guī)定的實行事業(yè)管理的單位為了履行自身職能而收取的費用。我國事業(yè)性單位的經(jīng)費來源存在三種情況：一是國家財政全額撥款的單位，一般不允許收費；二是國家財政部分撥款，部分的經(jīng)費依靠自身創(chuàng)收解決，可以按有關(guān)規(guī)定和標準收費；三是國家財政不予撥款，完全依靠自身創(chuàng)收收費解決支出。應(yīng)當講，后兩種情況的事業(yè)性收費，只要是作為成本補償性與使用性質(zhì)的收費，應(yīng)當是合理合法的，屬于使用費。但是，某些事業(yè)單位代政府履行職能，經(jīng)費已到位再收費就屬于亂收費。目前存在的使用性質(zhì)的收費，如一些工本收費應(yīng)當是允許的。（3）基金。這是指具有專項用途的事業(yè)發(fā)展資金。但是在實際執(zhí)行中，已經(jīng)出現(xiàn)不按規(guī)定、不報國務(wù)院批準自行設(shè)立基金的問題。（4）其他收費。除了上述收費以外的所有收費，包括各種非規(guī)范的“三亂”收費在內(nèi)。

　　“費改稅”建議方案框架

　　國家稅務(wù)總局科研所課題組的專家們提出以下建議方案框架?！百M改稅”的指導(dǎo)思想和原則：（1）并設(shè)結(jié)合，以并為主，以設(shè)為輔，即能將收費并入現(xiàn)行稅種的，不開征新稅種，確有必要的設(shè)立新稅種。（2）擴大稅基，保持總體負擔(dān)不增加。（3）本著簡化和優(yōu)化稅制、體現(xiàn)效率和公平的原則，進一步完善和實現(xiàn)“費改稅”，預(yù)防增設(shè)新稅又減少不了收費，或者是舊費復(fù)歸或新費出臺的現(xiàn)象發(fā)生。（4）兼顧中央和地方的利益分配，既保證中央政府的宏觀調(diào)控，又不影響地方事業(yè)的正常發(fā)展。（5）把“費改稅”與規(guī)范收費結(jié)合起來，對暫時改不了稅的收費項目，要進行規(guī)范，防止其對“費改稅”項目的沖擊。（6）把“費改稅”同規(guī)范政府行為結(jié)合起來，以減輕地方政府行為對“費改稅”工作的阻力。（7）費稅改革要與立法相結(jié)合，以減輕“費改稅”的壓力和難度。（8）費稅改革要同規(guī)范預(yù)算管理相結(jié)合，以防止增了稅、費未減的現(xiàn)象發(fā)生。（9） 費稅改革一定要本著科學(xué)、審慎的原則進行，切忌一刀切或一哄而上。（10）既要有利于完善現(xiàn)行稅制，又要積極穩(wěn)妥，先易后難，分步實施。

　　“費改稅”應(yīng)具備的條件。由于費稅并存且并重的狀況已存在多年，其絕大部分收費均已各有專項用途。因此，在目前情況下，把所有收費立即取消并全部改成稅，不但難度很大，而且也不可行。因此，只能在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把那些確已具備稅收條件的收費改成稅收。因為稅和費畢竟具有各自的職能范圍和特點。課題組通過調(diào)查和廣泛征求各方面的意見認為，適合“費改稅”的收費項目必須具備下述特征 ：（1）收費項目沒有明顯的利益補償性，收費者與付費者之間不存在直接的利益交換關(guān)系，即使具有某種利益補償性，但不局限于特定的付費者，而是覆蓋整體、全面 .（2） 征收范圍較廣，至少要覆蓋一省范圍以及具有眾多的繳納單位和個人，便于 體現(xiàn)公平原則。（3）有一套較為規(guī)范的征收辦法，便于征管和操作。（4）“費改稅”項目具有長期穩(wěn)定的收入來源且規(guī)模較大。（5）有規(guī)范的調(diào)整各級政府利益關(guān)系的辦法，不會過大影響原來的財力分配格局。

　　費改稅方案框架和總體設(shè)想

　　調(diào)查結(jié)果表明，目前“費改稅”工作存在著“四難”：一是難定（定位改什么）；二是難改（怎么改）；三是難管（改后征管難度大） ；四是難分（利益關(guān)系難分）。因此，要想在一個短的時間內(nèi)完成“費改稅”工作，并把方方面面的利益關(guān)系調(diào)整過來，做到既改了費，又能讓各級財政職能正常運轉(zhuǎn)起來，困難是可想而知的。因此，費改稅工作必須在積極、穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計、逐步過渡、分步實施。具體可分為近期目標和中期目標兩步走。

　　第一步：近期目標。所謂近期目標，就是指近兩年，最遲不超過2000年前的“費改稅”目標。近期目標應(yīng)本著有利于強化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關(guān)系；有利于調(diào)動中央和地方政府兩個積極性；有利于以稅聚財，規(guī)范預(yù)算管理；有利于減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔(dān)；有利于完善現(xiàn)行稅制的原則，把那些具有稅收或準稅收性質(zhì)，收入來源較穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，收費具有連續(xù)性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費和基金的收費項目改為稅收。具體形成共識可以作為近期改革目標的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅。

　　第二步：中期目標。所謂中期目標，是指“十五”計劃期間或者更短一些時間內(nèi)完成的費改稅目標。由于費改稅是一項艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須采取實事求是的態(tài)度，成熟一個改一個，切不可操之過急。加之費改稅涉及到方方面面既得利益的調(diào)整和重組，必須協(xié)調(diào)好各地區(qū)、各部門、各經(jīng)濟單位的經(jīng)濟利益。這就需要我們采取更加科學(xué)的態(tài)度，不然的話，將會羈絆整個改革的進程。

　　因此，根據(jù)對全國的調(diào)查情況表明，可以納入中期費改稅目標的有以下10個稅種：（1）將環(huán)境保護費、超標排污費等五種收費改為環(huán)境保護稅；（2）將城建費、河道養(yǎng)護費等九種收費改為城市維護建設(shè)稅；（3） 將證券市場監(jiān)管費、期貨市場監(jiān)管費等兩種收費適時開征證券交易稅；（4）將棉花價格調(diào)節(jié)基金、副食品價格調(diào)節(jié)基金等五種基金改為社會福利稅，或并入相關(guān)稅基征稅，不再設(shè)稅種；（5）將農(nóng)（牧 ）業(yè)稅地方附加、復(fù)墾基金等八種收費并入農(nóng)牧業(yè)稅；（6） 將礦產(chǎn)資源補償費、無線電管理費等11種收費并入資源稅；（7）將電力建設(shè)基金、散裝水泥專項基金等九種收費改為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅，或建立專項投資基金，并設(shè)立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費、土地管理費等四種收費并入土地使用稅；（9）將城市開發(fā)收取的各種城建配套費用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（10）將農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”收費并入農(nóng)業(yè)稅，或設(shè)立農(nóng)（牧）業(yè)附加稅。

　　“費改稅”基本思路

　　國家稅務(wù)總局科研所課題組提出的“費改稅”的基本思路是：根據(jù)對我國收費項目按性質(zhì)分類，實現(xiàn)由費改稅，應(yīng)本著先清理、整頓，區(qū)分性質(zhì)，而后逐步改稅的原則?？偟闹笇?dǎo)思想是分類進行：取消收費項目由費改稅一部分；收費項目保留一部分降低收費標準一部分；收費改為價格一部分。實行“費改稅”是近兩年革的重要環(huán)節(jié)，既要扎實推進，又要處理好各方面的關(guān)系。因此，其基本設(shè)想和具體改革措施是：對于省級以下地市、縣、鄉(xiāng)等四級政府自行設(shè)立的各種收費項目應(yīng)分兩年全部取消，確需保留的項目，經(jīng)清理后由省政府報國務(wù)院批準；行政單位的經(jīng)營性收費項目應(yīng)全部取消；將行政單位收取的大部分行政性規(guī)費改為稅收；將事業(yè)單位收取的有償性工本費、手續(xù)費等，實行一部分保留，一部分合并，一部分根據(jù)成本情況以不盈利或少盈利為原則降低標準；將事業(yè)單位收取的帶有經(jīng)營性質(zhì)的收費改為價格。

　　具體改革意見為：1、 取消一切不合理的收費項目。既無法律、法規(guī)依據(jù)，又無正式行政文件的各種亂收費、亂攤派、亂集資，均在取消范圍內(nèi)。國家已經(jīng)下文件明令取消的各種收費，應(yīng)依照國務(wù)院規(guī)定，堅決取消。2、對現(xiàn)有的各種行政性收費，經(jīng)過調(diào)查研究和綜合分析，確實既不合法又不合理的，再列出一部分名單，應(yīng)由國務(wù)院下文，明令廢止。3、 應(yīng)明確規(guī)定，取消地、縣級以及縣以下行政單位確定并收取行政性規(guī)費的權(quán)力，其項目及收費標準，一律由中央和省兩級政府依照法律法規(guī)，制訂具體的收費項目目錄和收費標準，以及管理、監(jiān)督辦法。省級政府確定的收費項目必須報國務(wù)院批準。4、 對省級政府初審提出取消的基金項目，省級政府所屬部門和省級以下政府或人大批準設(shè)立的基金，地方政府及其部門在國家設(shè)立的基金之外“搭車”或重復(fù)設(shè)立的基金，國家法律法規(guī)之外涉及農(nóng)民負擔(dān)的基金，以及1990年以后國務(wù)院下屬部門自行設(shè)立的基金，原則上公布取消。

　　收費膨脹的成因分析

　　財政部財科所副所長賈康認為，我國預(yù)算外和“制度外”收費的膨脹，有其復(fù)雜的形成原因，主要可歸為如下幾個方面：第一是80年代以后我國政府系統(tǒng)在處理堆積如山的“歷史欠賬”并啟動體制改革和經(jīng)濟現(xiàn)代化宏大工程時所面臨的巨量資金需求，不可能通過預(yù)算內(nèi)籌資的驟然擴張來滿足，必然迫使各級政府走多渠道籌資道路；第二是分權(quán)式改革激活了原先受壓抑的部門、地方局部利益和事權(quán)財權(quán)化意識，在他們事權(quán)擴張的同時提供了通過預(yù)算外籌資擴張財權(quán)的動力和機會；第三是原體制下政府間財力分配的不規(guī)范造成政府各級次、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方、部門盡可能擴大不納入體制分配的資金；第四是正稅的稅源流失比較嚴重，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長乏力，也促使各級政府通過非規(guī)范手段籌措預(yù)算外、制度外資金；第五是市場化過程中政府各部門、各權(quán)力環(huán)節(jié)在本位利益驅(qū)動下，通過盡量擴張可供他們掌握支配的非規(guī)范的財力，來尋求其自身福利的最大化；第六是在我國體制、市場和技術(shù)條件發(fā)生較大變化情況下必然發(fā)生的某些公共產(chǎn)品向“半公共產(chǎn)品”乃至私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變中，公共產(chǎn)品邊界模糊漂移，帶來公共服務(wù)與商業(yè)性服務(wù)邊界相應(yīng)模糊漂移，不同性質(zhì)的收費魚龍混雜，使原來就具有擴張非規(guī)范收入動機的各利益主體，借勢巧立名目增加收費。

　　因此，在上述諸多因素綜合作用下，從總體上看，我國改革開放以來經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程的一定階段上，“收費”的膨脹具有必然性?？陀^地考察，前些年收費膨脹的效應(yīng)也具有兩重性：一方面，對于整個政府系統(tǒng)實施經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和履行優(yōu)化基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等職能，提供了重要的財力來源；另一方面，也為政府行為的非規(guī)范和隨意性，提供了物質(zhì)條件，并以地方、部門各權(quán)力環(huán)節(jié)財力分配的各行其是，裂解了統(tǒng)一的政府權(quán)威，影響和阻礙中央政府全局性政策意圖的貫徹和宏觀調(diào)控的有效施行，降低了政府資金的使用效益，加大企業(yè)、個人負擔(dān)，同時也為腐敗行為 的滋長提供了土壤。

　　賈康指出，隨著我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展和改革的深化，上述負面效應(yīng)變得越來越明顯，越來越成為“兩個轉(zhuǎn)變”的阻礙因素。時至今日，收費泛濫、政府收入非規(guī)范化的現(xiàn)狀，已完全不能適應(yīng)形勢變化和建立社會主義市場經(jīng)濟新體制的要求。所以，我們必須積極尋求以“費改稅”為重要內(nèi)容的下一輪稅費改革的可行之路。