一、按國外通行做法，優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)

　　20世紀(jì)80年代中期以來，各國稅制結(jié)構(gòu)都在朝著直接稅、間接稅均占一定比重的雙主體中間型方向發(fā)展，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的稅制結(jié)構(gòu)日益接近。如近年來，發(fā)展中國家所得稅的比重和地位正穩(wěn)步提高，同時(shí)推廣了增值稅；發(fā)達(dá)國家在降低所得稅稅率的同時(shí)，強(qiáng)化了商品稅在整個(gè)稅制中的地位。

　　1994年稅制改革以來，我國采取了以間接稅為主體的稅制模式，稅制結(jié)構(gòu)一直處于失衡狀態(tài)。如2001年，直接稅即內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人三項(xiàng)所得稅只占整個(gè)稅收的24.9％，而間接稅中的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅三稅總和所占比重則高達(dá)65.42％；2002年1——11月份，全國稅收收入累計(jì)完成155117.78億元。其中，直接稅為3482.78億元，間接稅8952.63億元，所占比重分別為22.44％、57.69％。直接稅和間接稅的比率大體為0.38：1，大大低于我國20世紀(jì)80年代中期和90年代初期的水平（1985年為0.93：1；1991年為0.75：1）。這種稅制模式既不符合其自身自然發(fā)展規(guī)律，也有悖于世界范圍內(nèi)稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。

　　所得稅、間接稅具有不同的性質(zhì)和功能。其中所得稅，尤其是高稅率、多檔次的累進(jìn)所得稅，體現(xiàn)了稅收的縱向公平原則，但同時(shí)增加了對(duì)投資、儲(chǔ)蓄和勞動(dòng)的限制力度，也影響了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)資源的合理配置，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的損害是顯而易見的。間接稅尤其是增值稅具有中性功能，能保證市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)作用，符合效率標(biāo)準(zhǔn)，但它的稅負(fù)累退性導(dǎo)致其公平性差，無法貫徹社會(huì)公平原則，對(duì)個(gè)人收入差距難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，各國稅制改革都把促進(jìn)貿(mào)易和國際投資，增強(qiáng)國際競(jìng)力作為重要的政策目標(biāo)，因而對(duì)各國稅制建設(shè)和政策選擇均產(chǎn)生了程度不同的趨同性影響。可見，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化、兼顧公平與效率原則，這是各國稅制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)趨同性傾向的兩個(gè)主要原因。為了使增值稅和所得稅在現(xiàn)代稅制中相互補(bǔ)充，有機(jī)結(jié)合，我國應(yīng)在鞏固間接稅主體地位的同時(shí)，穩(wěn)步提高所得稅的比重，逐步實(shí)現(xiàn)向雙主體稅制結(jié)構(gòu)過渡，這是適應(yīng)國際范圍內(nèi)稅制結(jié)構(gòu)發(fā)展趨向的較好選擇。

　　二、調(diào)整內(nèi)外有別的兩種稅收政策

　　長期以來，我國一直實(shí)行內(nèi)外有別的兩種稅收優(yōu)惠政策。其中，內(nèi)資企業(yè)優(yōu)惠側(cè)重于勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、校辦企業(yè)、“老少邊窮”地區(qū)等方面，形式主要是直接減免稅及少數(shù)的降低稅率。20世紀(jì)80年代初期以來，我國制定了一系列涉外稅收優(yōu)惠政策，涉外優(yōu)惠以東部地區(qū)為主，側(cè)重于吸引直接投資、鼓勵(lì)出口、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等，優(yōu)惠形式則多種多樣：一是減免稅優(yōu)惠。如再投資優(yōu)惠，進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅優(yōu)惠，特許權(quán)使用費(fèi)優(yōu)惠等。此外，許多地區(qū)對(duì)外資都免征地方所得稅，許多中西部地區(qū)在開發(fā)中西部口號(hào)之下又開出了比東部地區(qū)甚至比特區(qū)更為優(yōu)惠的政策。二是適用稅種方面的優(yōu)惠。如外資企業(yè)不適用城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅。三是稅率優(yōu)惠。如對(duì)特定地區(qū)、特定行業(yè)，外資企業(yè)所得稅實(shí)行24％、15％的優(yōu)惠稅率，有的甚至按10％征收、優(yōu)惠款項(xiàng)約為已征稅款2——3倍。從實(shí)際稅率看，稅負(fù)只有7％——8％，僅相當(dāng)于內(nèi)資企業(yè)的1／3——1／4.四是稅前準(zhǔn)予扣除項(xiàng)目的優(yōu)惠。涉外稅法對(duì)外資企業(yè)應(yīng)納稅所得額扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定比內(nèi)資企業(yè)要寬松得多。如外籍人士在計(jì)算工資、薪金應(yīng)納稅所得額時(shí)，有附加費(fèi)用扣除的特別規(guī)定，其數(shù)額相當(dāng)于我國公民扣除費(fèi)用的4倍。

　　優(yōu)惠是國際財(cái)稅政策原則之一。發(fā)達(dá)國家尤其是發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起步階段對(duì)外貿(mào)往往都實(shí)施了必要的稅收優(yōu)惠政策。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，我國采取的這種“普遍優(yōu)惠、從寬優(yōu)惠”的涉外稅收政策，日益暴露出諸如不利于公平競(jìng)爭(zhēng)、不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級(jí)等問題。為此，按國民待遇原則全國清理涉外稅收優(yōu)惠政策已勢(shì)在必行：（1）取消過多過寬的涉外稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一內(nèi)外有別的兩種稅收政策。（2）取消按區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)制定的稅收優(yōu)惠政策，改為以產(chǎn)業(yè)政策為主、區(qū)域政策為輔，更多地體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。（3）所得稅優(yōu)惠政策應(yīng)由直接減免稅收為主轉(zhuǎn)向許多國家普遍采用的加速折舊、投資抵免、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、提高專項(xiàng)費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)等間接優(yōu)惠方式上來，以利于更多地引進(jìn)技術(shù)水平較高、投資規(guī)模較大的外資項(xiàng)目。（4）稅收優(yōu)惠期限應(yīng)以優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)得到適度發(fā)展的時(shí)點(diǎn)為限。

　　三、調(diào)整和完善地方稅制

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按分稅制“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、優(yōu)化稅制、合理分權(quán)”的原則，進(jìn)一步規(guī)范和完善地方稅收體系，是我國稅制改革的又一重要內(nèi)容。

　　1.合理劃分稅權(quán)。長期以來，我國稅收管理體制一直沿襲舊體制下所形成的高度集權(quán)的由中央統(tǒng)一稅政的管理體制。如1994年以來，我國完善稅制的改革主要集中于中央稅收的主體稅種，而對(duì)如何完善地方稅制的改革基本上沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其中，除了把一些稅種作為收入來源劃分給地方以外，只是將有待于廢除的屠宰稅、筵席稅下放給地方管理，賦予省級(jí)政府有權(quán)從本地實(shí)際出發(fā)決定繼續(xù)征收或停止征收，其余所有地方稅種的立法、實(shí)施和調(diào)整權(quán)都集中于中央，地方能夠因地制宜處置的余地很小。分稅制的基礎(chǔ)是合理劃分稅權(quán)。不分權(quán)只把部分稅種劃為地方收入，不是實(shí)際意義上的分稅制。我國幅員遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源條件有很大差異。同時(shí)，20世紀(jì)90年代以來，許多經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家都在以往稅制改革基礎(chǔ)上掀起了以分稅制為先導(dǎo)的財(cái)稅體制改革。為此，我國宜繼續(xù)采用集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的財(cái)稅管理體制，并盡快把分稅制取向的改革推進(jìn)到位。其中，對(duì)涉及全國性經(jīng)濟(jì)調(diào)控和收入分配的地方稅稅種，如營業(yè)稅、地方企業(yè)與個(gè)人所得稅，應(yīng)由中央立法，以保持稅制統(tǒng)一；把因地制宜的執(zhí)法權(quán)下放給地方，以利于調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性。對(duì)地域性的地方稅稅種，如房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，立法權(quán)歸中央，具體實(shí)施辦法可授權(quán)省級(jí)政府制定，并賦予省級(jí)政府有權(quán)根據(jù)區(qū)域性資源優(yōu)勢(shì)開征地方性的稅種。

　　2.構(gòu)建和確立地方稅主體稅種。1994年實(shí)施的分稅制劃歸地方稅的稅種有18種之多，但除了營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅以外，多是一些稅基小、收入少、征收難度大、收入不穩(wěn)定的小稅種，難以成為地方財(cái)政的主體稅種。近年來我國個(gè)人所得稅有較大幅度的增長。隨著個(gè)人所得稅改革的深化，按照“多得多征、量能負(fù)擔(dān)、公平稅負(fù)”的原則，由目前的“普征”重點(diǎn)轉(zhuǎn)向高收入階層，提高起征點(diǎn)；由分類個(gè)人所得稅制轉(zhuǎn)型為綜合分類個(gè)人所得稅制，提高綜合所得適用的超額累進(jìn)稅率；同時(shí)簡(jiǎn)化稅制，強(qiáng)化征收管理，減少稅收優(yōu)惠政策，今后增收潛力將是很大的。我國營業(yè)稅雖然面臨著增值稅改革其征稅范圍具有縮小趨勢(shì)，但隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增收前景仍然很大。為此，可以個(gè)人所得稅和營業(yè)稅作為地方稅主體稅種，規(guī)范和完善地方稅體系。

　　3.開征財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅，并將其列為地方稅稅種。同時(shí)，要結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，加快農(nóng)業(yè)稅制改革，促使地方稅收體系不斷趨于完善。

　　四、調(diào)整和完善增值稅

　　1.擴(kuò)大增值稅征稅范圍。現(xiàn)行增值稅只對(duì)貨物的生產(chǎn)經(jīng)營以及加工修理修配業(yè)務(wù)征稅，仍屬非全面型增值稅，第一、三產(chǎn)業(yè)的大部分被排除在征收范圍以外。征稅范圍狹窄，既不利于增值稅具有的普遍課稅特點(diǎn)充分有效發(fā)揮，也使增值稅進(jìn)銷項(xiàng)稅抵扣的“鏈條”中斷，影響了增值稅的規(guī)范性。

　　國外大多數(shù)國家一般都以增值稅一稅貫通整個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。借鑒國外通行做法，首先應(yīng)考慮把那些與生產(chǎn)經(jīng)營密切相關(guān)的目前仍屬于營業(yè)稅征稅范圍的郵電通信業(yè)，建筑安裝業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、倉儲(chǔ)業(yè)等行業(yè)先行改征增值稅，保證增值稅“鏈條”的完整性及其稅負(fù)合理轉(zhuǎn)嫁，減少營業(yè)稅與增值稅相互爭(zhēng)稅基的矛盾。其他項(xiàng)目待條件成熟后再逐步納入增值稅征收范圍。

　　2.對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行全額徹底退稅。WTO規(guī)則和國際慣例許可對(duì)出口產(chǎn)品全額退還已征間接稅，不視為出口補(bǔ)貼。為了鼓勵(lì)出口，1998年以來我國三次提高增值稅出口退稅率，目前為17％、15％、13％、5％四檔，平均約為15％，但仍低于一般產(chǎn)品17％的法定稅率。出口退稅不徹底，既不符合國際慣例，也不利于國內(nèi)企業(yè)參與國際競(jìng)爭(zhēng)。為此，我國加入WTO后，應(yīng)在WTO規(guī)則許可范圍內(nèi)，對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行全額徹底退稅。這樣做雖然會(huì)對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生一定影響，但從國民經(jīng)濟(jì)整體來看，我國民族工業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)會(huì)得到有效保護(hù)，出口產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)力將大大增強(qiáng)，并且隨著出口增加將會(huì)拉動(dòng)國內(nèi)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長，國內(nèi)產(chǎn)品的增值稅會(huì)增加，可以抵消出口退稅額增加對(duì)財(cái)政收入的影響。

　　3.積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅，由于不允許抵扣外購固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，不僅使出口商品中仍含有應(yīng)退的增值稅款，削弱了我國出口商品在國際上的競(jìng)爭(zhēng)力，而且增加了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)，限制了企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步。同時(shí)，與收入型、消費(fèi)型增值稅相比，在計(jì)算增值稅時(shí)，生產(chǎn)型增值稅不允許扣除外購固定資產(chǎn)的價(jià)值，作為課稅對(duì)象的增值額中還包含著固定資產(chǎn)的價(jià)值額，導(dǎo)致對(duì)外購固定資產(chǎn)的重復(fù)課稅。目前，世界上絕大多數(shù)國家都實(shí)行消費(fèi)型增值稅，只有我國和印度尼西亞實(shí)行生產(chǎn)型增值稅。我國1994年稅改時(shí)選擇生產(chǎn)型增值稅，主要考慮的是確保財(cái)政收入和抑制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，但目前這兩個(gè)因素已發(fā)生了很大變化。為了調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加大和鼓勵(lì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資和發(fā)展，有必要按國際慣例推進(jìn)我國增值稅轉(zhuǎn)型，適時(shí)實(shí)行消費(fèi)型增值稅。