一、中小企業(yè)改制帶給稅收政策的挑戰(zhàn)

　　1.中小企業(yè)改制與按所有制和區(qū)域制定的稅收優(yōu)惠政策存在較大的矛盾沖突。從筆者調(diào)查的情況來(lái)看，首先是現(xiàn)行的按經(jīng)濟(jì)成分制定的稅收優(yōu)惠政策，由于企業(yè)改制打破了所有制界限而難以操作，影響了改制的進(jìn)程。如原為集體所有制的校辦、民政福利等中小企業(yè)改為股份制、個(gè)體、私營(yíng)等企業(yè)后，能否享受原來(lái)的優(yōu)惠政策？國(guó)有糧食企業(yè)改制為其他經(jīng)濟(jì)成分后，是否可以繼續(xù)減免稅？其次是按區(qū)域制定的所得稅優(yōu)惠政策，使得中央企業(yè)與地方企業(yè)之間、不同區(qū)域企業(yè)之間實(shí)際稅負(fù)不均，形成了企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)股份制企業(yè)所得稅，也有不少區(qū)別對(duì)待的規(guī)定，致使中央企業(yè)與地方企業(yè)之間、不同地區(qū)企業(yè)之間的稅負(fù)不平，影響了中小企業(yè)改制。

　　2.“生產(chǎn)型”增值稅存在著阻礙改制企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和不能徹底解決重復(fù)征稅的問(wèn)題。我國(guó)目前實(shí)行的“生產(chǎn)型”增值稅，雖然對(duì)于穩(wěn)定和增加財(cái)政收入、抑制基建規(guī)模膨脹等起了積極作用，但從近五年來(lái)的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，其阻礙技術(shù)進(jìn)步和不能徹底解決重復(fù)征稅的弊端已逐漸暴露出來(lái)。特別是對(duì)于企業(yè)改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在某種程度上已形成了阻滯，如某企業(yè)作為某縣級(jí)市最大的征稅企業(yè)，在該市稅源結(jié)構(gòu)中所占的比重達(dá)40％。由于增值稅是價(jià)外稅，該企業(yè)產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)源頭產(chǎn)業(yè)，進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣少，加之不允許抵扣外購(gòu)固定資產(chǎn)所含已征稅款，使該企業(yè)實(shí)際稅負(fù)由稅改前的3％上升到1994年的7.55％，上升了4.55個(gè)百分點(diǎn)?；A(chǔ)產(chǎn)業(yè)稅負(fù)上升，導(dǎo)致該市宏觀稅負(fù)偏高，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，特別是改制企業(yè)技術(shù)改造投入嚴(yán)重不足。

　　3.企業(yè)改制后存在著大量小規(guī)模納稅人被排除在增值稅鏈條之外，在一定程度上影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的弊端。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平，新的增值稅制將增值稅納稅人劃分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，這對(duì)于增值稅的順利實(shí)施起了重要作用。但是，也同時(shí)存在大量小規(guī)模納稅人被排除在增值稅鏈條之外，在一定程度上影響其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的弊端。隨著企業(yè)改革的不斷深入，國(guó)有和集體小企業(yè)采取承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)以及分離、拍賣(mài)或由私人經(jīng)營(yíng)的方式后，絕大部分經(jīng)重新認(rèn)定，由原來(lái)的一般納稅人轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人。一方面，這些為數(shù)眾多的國(guó)有和集體小企業(yè)轉(zhuǎn)為小規(guī)模納稅人后，被人為地割裂了與一般納稅人的正常經(jīng)濟(jì)往來(lái)，既不能享受稅款抵扣，又不能以17％稅率開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票，失去了多年的客戶，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)嚴(yán)重受阻。另一方面，也使一般納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和業(yè)務(wù)往來(lái)對(duì)象的選擇有了一定的局限性，這在縣級(jí)中小企業(yè)中表現(xiàn)得尤為突出。由于縣級(jí)中小企業(yè)多為一些生產(chǎn)手工業(yè)品和輕工業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)客戶多數(shù)局限于縣域經(jīng)濟(jì)之中。他們雖被認(rèn)定為一般納稅人，但進(jìn)貨仍然離不開(kāi)小規(guī)模納稅人。此外，一般納稅人不斷減少，小規(guī)模納稅人大量增加，也使增值稅難以實(shí)行規(guī)范化管理，最終危及增值稅稅制的鞏固和完善。

　　4.在企業(yè)改制時(shí)存在利用增值稅專(zhuān)用發(fā)票做手腳、騙稅、偷稅等違法行為。增值稅專(zhuān)用發(fā)票能否規(guī)范運(yùn)作直接關(guān)系到增值稅乃至整個(gè)稅制改革的成敗。近年來(lái)，不法分子偽造、盜竊、倒賣(mài)、騙取、虛開(kāi)、代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，利用增值稅專(zhuān)用發(fā)票偷稅騙稅的違法犯罪行為屢禁不止；一些企業(yè)在改制中，由于種種原因?qū)е仑?cái)務(wù)管理混亂；有的一般納稅人企業(yè)在增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用中，存在應(yīng)開(kāi)不開(kāi)、虛開(kāi)代開(kāi)、假報(bào)遺失等利用增值稅專(zhuān)用發(fā)票的騙稅和偷稅行為。

　　5.改制企業(yè)不愿及時(shí)辦理稅務(wù)登記的有關(guān)變更、注銷(xiāo)手續(xù)，稅收征管難以監(jiān)控到位。據(jù)調(diào)查，中小企業(yè)改制后，問(wèn)題較為突出的是稅務(wù)登記制度剛性不足，缺乏制約性。中小企業(yè)改制必然會(huì)引起納稅主體等登記項(xiàng)目頻繁變動(dòng)，應(yīng)及時(shí)依法向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷(xiāo)登記。但出于債務(wù)、欠稅、一般納稅人認(rèn)定、及時(shí)足額繳稅、財(cái)稅體制、政企關(guān)系等多方面原因，有相當(dāng)一部分改制后的企業(yè)不愿辦理稅務(wù)登記的有關(guān)變更、注銷(xiāo)等手續(xù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)登記管理上明顯滯后，其主要原因就是現(xiàn)行稅務(wù)登記制度處罰力度和制約性較差?！墩鞴芊ā分嘘P(guān)于不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記的處罰不及未按規(guī)定辦理納稅申報(bào)的處罰力度大。加之稅務(wù)登記除了對(duì)購(gòu)買(mǎi)發(fā)票有制約作用外，對(duì)業(yè)戶其他方面特別是對(duì)大量不需用發(fā)票的納稅人來(lái)說(shuō)，制約性很差，從而導(dǎo)致稅務(wù)登記率一直較低，在企業(yè)改制中這個(gè)問(wèn)題更顯突出。

　　6.改制企業(yè)的欠稅“空掛”、欠稅難清的現(xiàn)象普遍存在。一是破產(chǎn)企業(yè)欠稅基本無(wú)法收回；二是企業(yè)改制行為不規(guī)范，采取“金蟬脫殼”手段使欠稅“空掛”，難以追繳；三是兼并企業(yè)不愿承擔(dān)被兼并企業(yè)的欠稅。在實(shí)際工作中，兼并企業(yè)往往有意沖銷(xiāo)被兼并企業(yè)的欠稅或借故推諉，使稅務(wù)機(jī)關(guān)催繳欠稅因找不到欠稅人而陷入被動(dòng)狀態(tài)。

　　7.企業(yè)改制后非公有制經(jīng)濟(jì)比重上升給稅收征管工作帶來(lái)了一定難度。在中小企業(yè)改制中，隨著企業(yè)拍賣(mài)、出售、承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)、民營(yíng)等企業(yè)改制形式的出現(xiàn)，一方面，非公有制經(jīng)濟(jì)逐漸成為縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，成為新的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)；另一方面，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)成分比例相應(yīng)上升，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)數(shù)量增多，給原本就難征難管的個(gè)體稅收帶來(lái)了一系列的新情況和新問(wèn)題。

　　8.“任務(wù)治稅”干擾了改制后企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，基層一些地方政府為平衡財(cái)政預(yù)算，通過(guò)向稅務(wù)機(jī)關(guān)層層分解下達(dá)指令性稅收指標(biāo)，來(lái)保證實(shí)際財(cái)政預(yù)算中的稅收計(jì)劃，全部稅收征管活動(dòng)以此為中心。同時(shí)，以行政手段給企業(yè)下達(dá)稅收計(jì)劃任務(wù)，并將此作為考核、評(píng)價(jià)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)工作實(shí)績(jī)及決定其職務(wù)任免的標(biāo)準(zhǔn)。這種實(shí)際工作中存在的“任務(wù)治稅”現(xiàn)象，在一定程度上阻礙了現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

　　由于稅收任務(wù)的制定存在著較大的主觀性和隨意性，加之前幾年一些地方存在的不合理的財(cái)政“墊基數(shù)、?；鶖?shù)”的問(wèn)題，因而使稅收計(jì)劃與實(shí)際稅源不一致。當(dāng)下達(dá)的稅收任務(wù)數(shù)超過(guò)實(shí)際稅源時(shí)，就會(huì)形成預(yù)征或多征；當(dāng)下達(dá)的稅收任務(wù)數(shù)低于實(shí)際稅源時(shí)，就會(huì)形成漏征或少征。這無(wú)疑會(huì)干擾改制后企業(yè)間的平等競(jìng)爭(zhēng)，必然嚴(yán)重挫傷廣大職工和改制向各投資方的積極性，限制和阻礙改制的深入進(jìn)行。

　　9.稅收的行政隸屬關(guān)系與跨區(qū)域的企業(yè)改制格格不入，從而使征收管理難以到位。按照目前我國(guó)分稅財(cái)政體制的規(guī)定，稅收依照其行政隸屬關(guān)系分級(jí)次入庫(kù)，并以此劃分稅務(wù)機(jī)關(guān)之間對(duì)相應(yīng)企業(yè)的稅收征管權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行中，一些與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)以及所屬政府不在同一地域的企業(yè)，往往得不到當(dāng)?shù)卣娜χС?，特別是主管稅務(wù)機(jī)關(guān)鞭長(zhǎng)莫及，征收管理不能到位c隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，上述弊端更加突出，與企業(yè)改制形成了明顯的矛盾。一方面企業(yè)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨所有制實(shí)施兼并、聯(lián)合、股份制改造，有的還實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)聯(lián)合；另一方面各級(jí)政府和主管稅務(wù)機(jī)關(guān)之間又因企業(yè)納稅主體、隸屬關(guān)系的變化，在稅款入庫(kù)級(jí)次和征收管理上糾纏不休，對(duì)企業(yè)改制加以行政干預(yù)。尤其是改制后無(wú)主管部門(mén)的企業(yè)的稅收入庫(kù)級(jí)次、股份制企業(yè)所得稅的征收矛盾更突出。

　　二、針對(duì)上述矛盾和問(wèn)題提出的建議

　　1.清理整頓稅收優(yōu)惠政策，取消按所有制和區(qū)域制定的稅收優(yōu)惠政策。必須盡快取消按所有制和區(qū)域制定的各種稅收優(yōu)惠政策，并以此為突破口，全面清理整頓現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策。使稅收優(yōu)惠自覺(jué)遵從國(guó)民待遇原則，從按所有制性質(zhì)和區(qū)域優(yōu)惠向貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的稅收優(yōu)惠轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)行稅制更為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，稅負(fù)公平，以適應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要。

　　2.逐步實(shí)現(xiàn)增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”的過(guò)渡。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略高度看，我國(guó)應(yīng)加快增值稅由“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”過(guò)渡的步伐，按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)首先對(duì)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型?？紤]到我國(guó)財(cái)政的承受能力，第一步可由“生產(chǎn)型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆杖胄汀?，待條件成熟后，再向“消費(fèi)型”轉(zhuǎn)變。

　　3.擴(kuò)大增值稅一般納稅人范圍，促使小規(guī)模納稅人向一般納稅人轉(zhuǎn)變。必須及時(shí)調(diào)整小規(guī)模納稅人政策：（1）有條件地放寬一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，凡實(shí)行建賬建制能夠正確核算進(jìn)、銷(xiāo)項(xiàng)稅額及應(yīng)納稅額的小規(guī)模納稅人，都可轉(zhuǎn)為一般納稅人。（2）對(duì)于銷(xiāo)售額達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)而財(cái)務(wù)核算不符合要求的從事貨物生產(chǎn)、加工勞務(wù)和批發(fā)生產(chǎn)資料的小型企業(yè)，可允許其使用增值稅專(zhuān)用發(fā)票，由稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)，實(shí)行17％的稅率，并促使其加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算，盡快向一般納稅人靠攏，向公司化方向發(fā)展。

　　4.弱化和分流增值稅專(zhuān)用發(fā)票扣稅作用。

　　解決這個(gè)問(wèn)題除了切實(shí)加強(qiáng)增值稅專(zhuān)用發(fā)票領(lǐng)購(gòu)、保管、使用和檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理外，重要的是采取措施，為增值稅專(zhuān)用發(fā)票減負(fù)，弱化和分流增值稅專(zhuān)用發(fā)票的扣稅作用。（1）管票與管戶相結(jié)合。克服以往單純以票管稅的做法，通過(guò)管戶管住稅源，保證稅款及時(shí)足額入庫(kù)。（2）管票與管賬相結(jié)合。增值稅專(zhuān)用發(fā)票盡管是增值稅鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在企業(yè)會(huì)計(jì)核算中，只是發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的原始憑證之一。單純憑增值稅專(zhuān)用發(fā)票抵扣稅額，而拋開(kāi)整個(gè)賬務(wù)的會(huì)計(jì)核算，顯然是不明智的。（3）管票與管貨相結(jié)合，通過(guò)抽查、盤(pán)點(diǎn)庫(kù)存貨物，檢查貨物的進(jìn)、銷(xiāo)、調(diào)、存、轉(zhuǎn)，來(lái)核對(duì)相應(yīng)的進(jìn)銷(xiāo)項(xiàng)稅額，克服以往將主要精力耗費(fèi)在檢查發(fā)票是否違規(guī)的做法。此外，可探索適當(dāng)縮小增值稅專(zhuān)用發(fā)票使用范圍的新途徑。

　　5.完善征管法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)欠稅管理，加強(qiáng)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)的征收管理。（1）完善稅收征管法律制度。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，需要通過(guò)相應(yīng)的立法程序，修改和完善《征管法》中關(guān)于稅務(wù)登記違規(guī)的處罰條款。提高罰款數(shù)額，切實(shí)加大懲戒力度。要使處罰手段多樣化，增強(qiáng)其可操作性，如對(duì)不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)除了處以罰款外，還可查封其貨物、經(jīng)營(yíng)工具和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等，迫使其辦理稅務(wù)登記；增加有關(guān)部門(mén)配合，強(qiáng)化稅務(wù)登記制約作用的條款?？梢?guī)定凡未按期辦理稅務(wù)登記的納稅人，工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，金融部門(mén)不予開(kāi)戶和貸款，交通管理部門(mén)不予辦理車(chē)輛上戶及年檢手續(xù)等，以增強(qiáng)其制約作用。（2）強(qiáng)化欠稅管理。針對(duì)企業(yè)改制給欠稅清理帶來(lái)的一系列新情況、新問(wèn)題，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在支持企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)，從國(guó)家利益大局出發(fā)，全力以赴收回欠稅。經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審查，法院依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)欠稅，應(yīng)由國(guó)家稅務(wù)總局授權(quán)省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)審批核銷(xiāo)。對(duì)于因企業(yè)兼并和拍賣(mài)、出售等形成的欠稅，應(yīng)明確規(guī)定由兼并方和購(gòu)買(mǎi)方負(fù)責(zé)清繳，不能由主管部門(mén)掛賬。

　　無(wú)力清繳被兼并企業(yè)或所購(gòu)企業(yè)欠稅的，可視為不具備兼并和購(gòu)買(mǎi)的資格，不允許其實(shí)施兼并和購(gòu)買(mǎi)行為。對(duì)于采取“金蟬脫殼”手段逃避欠稅的，應(yīng)授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)依照新企業(yè)是否繼續(xù)使用老企業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、技術(shù)力量及職工等界定標(biāo)準(zhǔn)，確認(rèn)是否由新企業(yè)承繼老企業(yè)欠稅，并切實(shí)強(qiáng)化欠稅追繳的執(zhí)法手段，嚴(yán)格執(zhí)行加收滯納金制度。（3）加大對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)稅收征管的力度。應(yīng)迅速扭轉(zhuǎn)那種重公有制企業(yè)稅收、輕個(gè)體稅收，重大稅、輕小稅的舊觀念、舊做法。要探索非公有制經(jīng)濟(jì)稅收征管的特點(diǎn)和規(guī)律，進(jìn)一步建立健全個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收管理辦法；要從個(gè)體稅收的征管實(shí)際出發(fā)，以及時(shí)足額征稅為目標(biāo)，不僅明確納稅人依法自行申報(bào)納稅的責(zé)任，也要明確稅務(wù)人員及時(shí)足額征稅的責(zé)任；要在個(gè)體稅收綜合治理和綜合服務(wù)上下工夫。稅務(wù)機(jī)關(guān)要緊緊依靠地方各級(jí)黨委、政府，與工商、銀行、公安、政法、交通、城建、街道、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等部門(mén)協(xié)調(diào)配合，在加強(qiáng)稅收監(jiān)控綜合治理的同時(shí)，為個(gè)體私營(yíng)業(yè)戶提供綜合服務(wù)，把綜合治理與綜合服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，達(dá)到既收好個(gè)體稅收，又促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果。

　　6.采取有效措施，逐步改變基層“任務(wù)治稅”的狀況。應(yīng)緊緊抓住政府改革和人員精簡(jiǎn)分流的機(jī)遇，在分稅制財(cái)政體制下，變“以支定收”為“量入為出”；變“擴(kuò)大稅收任務(wù)保財(cái)政”為“發(fā)展經(jīng)濟(jì)保財(cái)政”；變“吃飯財(cái)政”為“生產(chǎn)效益性”財(cái)政，從而，逐步改變基層“任務(wù)治稅”狀況。

　　7.大力推進(jìn)稅收屬地管理體制。應(yīng)在進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的前提下，大力推進(jìn)稅收屬地管理體制，所有企業(yè)包括外資企業(yè)，都應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)按地域切塊實(shí)施征收管理。這樣不僅有利于就近密切監(jiān)控稅源，提供方便、快捷的稅務(wù)服務(wù)，增強(qiáng)征管有效性，保證稅款及時(shí)足額入庫(kù)；也有利于當(dāng)?shù)卣罅χС制髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。由此引起的財(cái)政收入級(jí)次變化，應(yīng)通過(guò)將內(nèi)資企業(yè)所得稅改為共享稅，以及完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)解決，以優(yōu)化資源配置，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。