[摘要]現(xiàn)行的分稅制直接導(dǎo)致不同層級(jí)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，并出現(xiàn)異化的現(xiàn)象，嚴(yán)重扭曲了資源的配置，妨礙了政府公共服務(wù)的提供。稅權(quán)制度安排的不合理是導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的主要制度性原因?；谶@一認(rèn)識(shí)，國(guó)家應(yīng)以推進(jìn)稅權(quán)制度的改革和完善為突破口，構(gòu)建法治化、規(guī)范化的稅收競(jìng)爭(zhēng)制度框架，鞏固稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度成果，推進(jìn)新一輪稅權(quán)制度創(chuàng)新，為有序稅收競(jìng)爭(zhēng)的形成創(chuàng)造條件。

　　[關(guān)鍵詞]分稅制　稅收競(jìng)爭(zhēng)　稅權(quán)制度　制度創(chuàng)新

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)就是政府利用各種稅收政策和手段爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源的自利行為。學(xué)者將稅收競(jìng)爭(zhēng)延伸到與其他減少財(cái)政收入的形式相結(jié)合，探討了在稅收競(jìng)爭(zhēng)條件下，政府提供具有明確針對(duì)對(duì)象的特殊服務(wù)問(wèn)題。[1]按照這一思路，我國(guó)國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)可以概括為2種形式：一是從稅收收入角度看，以各種減免稅為主的稅收優(yōu)惠，包括以財(cái)政返還為代表的各種變相稅收減免；二是從公共產(chǎn)品提供看，針對(duì)特定對(duì)象的公共服務(wù)支出，或是公共收費(fèi)的減少。當(dāng)前，稅收競(jìng)爭(zhēng)在不同層級(jí)的政府行為中普遍存在，并出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)異化的現(xiàn)象，需加以重視，尋找有效的治理思路與對(duì)策。

　　一、我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐基礎(chǔ)

　　改革之前，我國(guó)的財(cái)政體制以統(tǒng)收統(tǒng)支為基本原則，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要表現(xiàn)形式就是對(duì)上級(jí)政府集中性財(cái)政資源的爭(zhēng)取，是一種較為隱蔽的稅收競(jìng)爭(zhēng)形式。在分稅制框架下，行政性分權(quán)與經(jīng)濟(jì)利益的出現(xiàn)和強(qiáng)化，使隱蔽性的稅收競(jìng)爭(zhēng)顯現(xiàn)化。但由于稅收的單一性，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)的稅收競(jìng)爭(zhēng)中具有相對(duì)的壟斷性和強(qiáng)制性，地方政府基本上是無(wú)力與中央政府競(jìng)爭(zhēng)的，因此我國(guó)的稅收競(jìng)爭(zhēng)更多的發(fā)生在同級(jí)地區(qū)之間，但政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐基礎(chǔ)是中央與地方之間這種特殊的分權(quán)關(guān)系。這種特殊關(guān)系既導(dǎo)致了稅收競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)生，又決定其表征、發(fā)展與效應(yīng)。通過(guò)對(duì)主體、客體、手段、動(dòng)力機(jī)制等稅收競(jìng)爭(zhēng)形成的條件分析，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中的中國(guó)具備了產(chǎn)生稅收競(jìng)爭(zhēng)的必要條件，分稅制框架下產(chǎn)生地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)是必然而不可避免的。

　?。ㄒ唬┦聶?quán)與財(cái)權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移催生了稅收競(jìng)爭(zhēng)的主體形成

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)是以競(jìng)爭(zhēng)主體的現(xiàn)實(shí)存在為前提條件的。隨著中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，地方政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的服從角色開(kāi)始向雙重角色轉(zhuǎn)化。一方面，地方政府作為國(guó)家利益的代表，是國(guó)家利益、全局利益的服從者；另一方面，地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，是局部利益的支配者，負(fù)有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌， 充分發(fā)揮地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極性，中央政府進(jìn)行了一系列有利于加強(qiáng)地方政府自主性的改革探索，這在一定程度上強(qiáng)化了地方政府的自身利益，使地方利益最大化成為地方政府追求的目標(biāo)。地方政府的特殊地位促成了地方特殊經(jīng)濟(jì)利益的形成，促進(jìn)了地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中相對(duì)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)主體資格的形成，從而為政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的展開(kāi)提供了積極的競(jìng)爭(zhēng)參與者。

　?。ǘ┦袌?chǎng)化改革與市場(chǎng)體系的初步建立創(chuàng)造了稅收競(jìng)爭(zhēng)的客體

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)追逐的是各種經(jīng)濟(jì)資源和稅收資源，是以要素的跨區(qū)域流動(dòng)為前提的，而市場(chǎng)化的改革為生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)創(chuàng)造了條件。從總體上看，地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)具有明顯的階段性特征。在改革開(kāi)放初期，市場(chǎng)化改革顯示了中國(guó)這一巨大市場(chǎng)的吸引力，吸引大量國(guó)際資源流入為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)主要是針對(duì)FDI而展開(kāi)的；隨著市場(chǎng)化改革使區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，各類(lèi)資源和要素的流動(dòng)與重組獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，資本市場(chǎng)上融資活動(dòng)活躍，地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象是資本市場(chǎng)的融資權(quán)利，其主要表現(xiàn)形式就是通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模的融資來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。[2]

　?。ㄈ┒愂諆?yōu)惠政策成為政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要手段

　　一般地，稅收競(jìng)爭(zhēng)只有主、客體是不夠的，必須借助一定的手段和工具，因此，是否具有稅收競(jìng)爭(zhēng)手段就成為稅收競(jìng)爭(zhēng)客觀存在的關(guān)鍵。統(tǒng)一稅制是我國(guó)的基本稅收原則，稅法制定權(quán)集中在中央政府，因此從理論上講我國(guó)地區(qū)間開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)缺乏制度的基礎(chǔ)。但在改革開(kāi)放初期，為了加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府默認(rèn)了地方政府為招商引資自行制定的稅收政策。1994年分稅制改革后，中央雖然收回了地方政府的稅收減免權(quán)，但地方政府仍擁有較大的自由權(quán)，能夠?qū)Ω鞣N事項(xiàng)按照自身利益驅(qū)動(dòng)進(jìn)行彈性處理。稅收制度上的缺陷，客觀上造成了地方政府具有稅收優(yōu)惠權(quán)力的事實(shí)，從而使稅收優(yōu)惠政策成為地方政府之間開(kāi)展稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要手段。

　?。ㄋ模┕賳T自身利益最大化是地方政府展開(kāi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因

　　基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，公共選擇學(xué)派布坎南認(rèn)為，與普通人相比，作為政府組成人員的政治家并不具有更多的“利他”意識(shí)，他們有一系列的偏好，在做出決定時(shí)總是尋求最大可能的收益和最低的成本。[3]官僚自身利益的最大化是政府行為的直接目標(biāo)和內(nèi)在動(dòng)力。地方官員要實(shí)現(xiàn)其收益（包括物質(zhì)利益和精神利益）最大化，首先必須謀求其政治地位的長(zhǎng)期化和穩(wěn)定化。GDP唯上的政績(jī)考核機(jī)制決定了政府官員需要依靠資本與稅收收入的流入來(lái)謀求政績(jī)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，與企業(yè)管理一樣，國(guó)家也會(huì)受到代理問(wèn)題的困擾，不同層級(jí)的政府與官員有自己的利益，當(dāng)上下級(jí)官員間利益不一致時(shí)，下級(jí)官員傾向于首先考慮自己的利益，這時(shí)上級(jí)政府的意志往往得不到徹底的貫徹。[4]因而，在中央政府為維護(hù)稅制的統(tǒng)一與規(guī)范、保障財(cái)政收入的獲得而三令五申約束地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，地方間的稅收競(jìng)爭(zhēng)仍如火如荼地進(jìn)行。

　　二、分稅制下的稅收競(jìng)爭(zhēng)異化

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)的直接結(jié)果是降低了實(shí)際稅率，隨之而來(lái)的是大量生產(chǎn)要素的流入，促進(jìn)要素流入地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。然而我國(guó)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)并未顯現(xiàn)出公共選擇學(xué)派所認(rèn)可的作為最優(yōu)公共產(chǎn)品組合的制度發(fā)現(xiàn)者，以起到提高政府行政效率的作用，而是出現(xiàn)了如奧茨所指出的無(wú)法達(dá)到地方公共服務(wù)的產(chǎn)出最優(yōu)水平的局面。究其主要原因，在于稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化。為了能吸引資源的流入，地方政府一味降低有效稅率，導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)的邊際收益低于邊際成本，出現(xiàn)地方公共產(chǎn)品提供效率低下的局面，使地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)演變成為惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)稅收競(jìng)爭(zhēng)異化。如果稅收競(jìng)爭(zhēng)的惡性更多的是表現(xiàn)在量上，那么稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化則是一種質(zhì)上的扭曲，稅收活動(dòng)出現(xiàn)非法制化，非規(guī)范化，異化的稅收競(jìng)爭(zhēng)必然是惡化的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　目前，我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)異化主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是稅收優(yōu)惠政策在具體實(shí)施過(guò)程中走樣，成為爭(zhēng)奪資源的工具，導(dǎo)致實(shí)際享受稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)既有屬于政府鼓勵(lì)和支持的行業(yè)中的企業(yè)，也有大量技術(shù)、管理落后的國(guó)家明令禁止發(fā)展的企業(yè)；二是盡管?chē)?guó)家對(duì)地方政府的稅收減免做出越來(lái)越嚴(yán)格的限制和越來(lái)越嚴(yán)厲的處罰，但在實(shí)際運(yùn)行中，各地方政府越權(quán)變相減免稅收的現(xiàn)象并未消滅，而且在減免的形式上有較大的變化，變“減免稅”為“先征后返”；三是在稅收?qǐng)?zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的稅收打折現(xiàn)象；四是地方保護(hù)主義與地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)糾纏不清。地方保護(hù)主義是在以市場(chǎng)取向的改革過(guò)程中，財(cái)稅制度安排缺陷造成財(cái)政資金在各地方不公平分配所引起的區(qū)際利益矛盾的一種表現(xiàn)。[5]在通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引外部資本流入的同時(shí)，由于競(jìng)爭(zhēng)的激烈以及競(jìng)爭(zhēng)的低效率，為留住當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，各地的政府又采取了各種各樣的手段來(lái)限制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的外遷，造成資源配置的低效率。

　　一般地，如果稅收造成資源配置的扭曲，就會(huì)產(chǎn)生稅收的超額負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率損失，導(dǎo)致資源配置的雙重扭曲，損害稅收的中性原則。除此之外，稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化更進(jìn)一步導(dǎo)致了一系列具體問(wèn)題的產(chǎn)生。一是導(dǎo)致地方財(cái)政困難，公共產(chǎn)品供給不足。地方政府為招商引資要么減少稅收，要么減少公共收費(fèi)，其結(jié)果是地方政府可支配的財(cái)政收入劇減。柔性的稅收體制與剛性的財(cái)政體制產(chǎn)生巨大的矛盾，過(guò)度的稅收競(jìng)爭(zhēng)致使地方政府收入差距拉大，而1994稅改后實(shí)行的過(guò)渡期財(cái)政體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果就是部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政困難；[6]二是出現(xiàn)稅收優(yōu)惠的失效。異化的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為導(dǎo)致全國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的泛濫和全國(guó)稅收稅率的趨同，使得原本具有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的稅收優(yōu)惠政策失去其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，政府意圖難以體現(xiàn)；三是在異化的稅收競(jìng)爭(zhēng)中存在尋租空間，導(dǎo)致政府腐敗行為，無(wú)謂地消耗了有限的經(jīng)濟(jì)資源。稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化最主要的特征就是非規(guī)范化、非法制化，招商引資時(shí)不是按照國(guó)家政策或統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而是政府與企業(yè)之間的“一對(duì)一”談判，剛性的稅收政策就有了可操作的彈性，而這種實(shí)踐中的彈性落在政府部門(mén)和官員個(gè)人手中就會(huì)演化成為一種稀缺的經(jīng)濟(jì)性資源，從而為尋租行為的產(chǎn)生創(chuàng)造了制度性的條件。

　　三、稅權(quán)制度缺陷與稅收競(jìng)爭(zhēng)異化

　　制度是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些規(guī)則。其主要作用是通過(guò)建立一個(gè)人們相互作用的、穩(wěn)定的但不一定有效的結(jié)構(gòu)來(lái)減少人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不確定性。制度供給是解釋我國(guó)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期秩序失范與秩序重建的重要機(jī)制。稅收競(jìng)爭(zhēng)異化是我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期出現(xiàn)的社會(huì)失范現(xiàn)象，其滋生和蔓延的原因是非常復(fù)雜的，而稅權(quán)制度本身所固有的缺陷是其深層次原因，集中體現(xiàn)在分稅制的核心問(wèn)題———稅權(quán)劃分的不完善上。

　?。ㄒ唬┒悪?quán)制度安排缺陷對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的影響

　　制度安排是約束特定行為和關(guān)系的一套行為規(guī)則，即制度的具體化。[7]稅權(quán)制度的安排主要是分置立法、執(zhí)法和司法三種權(quán)力，形成權(quán)力的相互制約和監(jiān)督。我國(guó)的稅權(quán)制度在設(shè)計(jì)意圖上也遵循這種思路，但在具體的制度設(shè)計(jì)則受到歷史與實(shí)踐因素的影響，未能有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理配置與制衡。

　　在立法權(quán)上，稅收立法權(quán)集中于中央，致使中央與地方間的稅收收入劃分不合理，成為稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的主要誘因。1990～1993年，中央財(cái)政自給能力系數(shù)為0. 84，1994～1997年提高到1. 67，地方則下降為0. 63.地方政府財(cái)政自給能力系數(shù)的變化意味著分稅制改革后，地方財(cái)政籌集的財(cái)政收入只能滿足大約60%的地方政府支出，40%左右的地方公共支出依賴其他收入來(lái)源。[8]與此同時(shí)，中央財(cái)政收入占GDP的比重低和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，使地方財(cái)政收支缺口出現(xiàn)。為了落實(shí)公共產(chǎn)品的服務(wù)和政府的正常財(cái)政支出，地方政府不得不借助其他方法來(lái)增加財(cái)政收入，政府往往會(huì)利用手中的行政權(quán)力來(lái)為自己創(chuàng)收，當(dāng)這種稅收競(jìng)爭(zhēng)的行為缺乏一種合理、有效的法制規(guī)范時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)失控的局面，進(jìn)而發(fā)展成惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　在執(zhí)法權(quán)上，分稅制改革后，我國(guó)雖建立了國(guó)稅、地稅兩套征稅機(jī)構(gòu)，但在具體的分工上并沒(méi)有較好的制度保證。國(guó)家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理中央稅和中央地方共享稅，地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收管理的主要是地方稅，但個(gè)體稅收和涉外稅收中的地方稅由國(guó)稅機(jī)關(guān)征收。由此可知，在兩套稅務(wù)系統(tǒng)中，縱向上的權(quán)責(zé)劃分存在交迭或斷檔的問(wèn)題；在橫向上，關(guān)于流轉(zhuǎn)稅、所得稅的跨區(qū)域管轄，征收條例也不是十分明晰，職權(quán)劃分、利益分配存在盲點(diǎn)。由于稅權(quán)劃分不合理，稅收程序法、稅收實(shí)體法對(duì)管轄的規(guī)定缺位和模糊，造成稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅收部門(mén)之間的管轄、征管競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中出現(xiàn)管轄不明、責(zé)任不清、相互推諉扯皮等問(wèn)題。當(dāng)有利可圖的時(shí)候，各稅務(wù)機(jī)關(guān)就容易從自身的利益出發(fā)根據(jù)自身需要做出征管決定；一旦出現(xiàn)問(wèn)題，自然也會(huì)明哲保身，造成管理上的“真空”地帶，為違法違規(guī)的稅收競(jìng)爭(zhēng)異化提供了有利的生存空間。

　　在司法權(quán)上，我國(guó)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的稅收司法體系，其職能散見(jiàn)于公安、檢察、法院等司法機(jī)關(guān)，稅收司法的威懾力不強(qiáng)，其不僅不能成為遏制稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的手段，反而在某些方面助長(zhǎng)了稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化。同時(shí)，在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中， 司法權(quán)是一種橫向隸屬關(guān)系，中央司法權(quán)隸屬于中央政府，地方司法隸屬于地方政府。司法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)和事權(quán)都受制于同級(jí)地方政府，決定了司法機(jī)關(guān)難以擺脫對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的依賴，必須服從地方長(zhǎng)官的意志，司法權(quán)的地方化造成地方司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行為很難實(shí)行有效監(jiān)督，更談不上懲戒地方政府的失范行為了。由于稅收業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)特性，現(xiàn)有司法機(jī)關(guān)在稅收案件上的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，導(dǎo)致對(duì)稅收案件的處理力度薄弱，削弱了稅法的威嚴(yán)。

　　轉(zhuǎn)移支付中，在對(duì)地方具體的轉(zhuǎn)移支付上，考慮和保護(hù)了地方的既得利益，未能有效實(shí)現(xiàn)均貧富的作用。分稅制改革后地方政府的稅收收入不足以滿足財(cái)政支出的需要，需要中央的轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡。我國(guó)現(xiàn)行分稅制中的轉(zhuǎn)移支付制度明顯保留有舊體制的特征，表現(xiàn)出明顯的路徑依賴，在很大程度上強(qiáng)調(diào)地方的既得利益，而不是為了解決地區(qū)間的不平衡。由于在分配上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方財(cái)政能力和需求沒(méi)有科學(xué)的測(cè)試，因而導(dǎo)致地方政府討價(jià)還價(jià)的行為。稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化是作為財(cái)政制度重要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施缺陷導(dǎo)致財(cái)政資金在地方間不公平分配的結(jié)果。由于政府間經(jīng)濟(jì)利益的不平衡是導(dǎo)致政府間財(cái)政資源爭(zhēng)奪的關(guān)鍵，因此，真正分權(quán)的財(cái)政體制如果能配合有效的轉(zhuǎn)移支付制度，就可以弱化不均衡體制產(chǎn)生的巨大誘因，最終減少非健康的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生。

　?。ǘ┒悪?quán)制度變遷方式缺陷對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的影響

　　制度變遷是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施的組合所作的邊際調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中稅收制度的變化實(shí)際上就是制度變遷的過(guò)程。稅權(quán)制度的變遷實(shí)質(zhì)就是中央與地方政府在稅收權(quán)益間的分割與博弈。在制度安排中由于政治力量處于優(yōu)勢(shì)地位，所以中央政府是制度供給的決定性力量。由于中央政府和地方政府的目標(biāo)函數(shù)與約束條件的差異，二者在新一輪制度安排上的成本與收益是不一樣的，這樣就難以避免在制度供求上的矛盾。1994年的分稅制改革就是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的強(qiáng)制性稅權(quán)制度變遷過(guò)程。分稅制改革前，財(cái)政包干下的稅收分配制度表現(xiàn)出極大的不均衡，地方財(cái)力增長(zhǎng)迅速，而中央政府財(cái)力無(wú)法滿足支出的需要，擁有最后決定權(quán)的中央政府必然要進(jìn)行制度的重新供給，重新在中央與地方政府間分配稅收權(quán)力，以達(dá)到新的均衡。作為政府主導(dǎo)的制度供給，強(qiáng)制性的制度變遷雖然能使制度演進(jìn)走出“鎖入”狀態(tài)，卻無(wú)法真實(shí)地反映利益各方對(duì)制度創(chuàng)新的需求，在制度形成的過(guò)程中缺乏必要的博弈，就很難制定出適合各個(gè)地方實(shí)際需求的稅權(quán)制度，因而無(wú)法達(dá)到制度供給與需求的均衡。缺少一致同意的制度很可能與地方政府的利益不一致，地方政府將不按這些制度規(guī)范自己的行為，由此導(dǎo)致地方政府做出與中央政府實(shí)施的制度相背離的行為舉動(dòng)，出現(xiàn)稅收上的地方保護(hù)主義。這種制度變遷過(guò)程必然對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，成為稅收競(jìng)爭(zhēng)滋生的土壤，甚至強(qiáng)化了稅收競(jìng)爭(zhēng)的異化。同時(shí)由于新的制度體系缺乏配套設(shè)施，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)許多漏洞，從而給稅收競(jìng)爭(zhēng)中的人或組織以可乘之機(jī)。由于新舊體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中帶有許多對(duì)既得利益的保護(hù)，如稅收返還政策，容易導(dǎo)致制度實(shí)施尺度的不平衡，而這種不平衡損害了制度規(guī)則的權(quán)威性和公平性，大大降低了制度控制效果，增大了稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的可能性。面對(duì)新制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的種種問(wèn)題，中央政府為維護(hù)自己在制度變遷中的既得利益，對(duì)改善地方政府財(cái)政狀況缺乏積極性，因此，為了維持現(xiàn)有制度體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，只能默認(rèn)地方政府出于自身利益而進(jìn)行一些制度外供給行為的存在，這進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　四、制度創(chuàng)新與稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范

　　分稅制框架下出現(xiàn)稅收競(jìng)爭(zhēng)是必然的，相對(duì)于現(xiàn)階段稅收競(jìng)爭(zhēng)惡化與異化，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的政策不應(yīng)只看到由稅收競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范帶來(lái)的各類(lèi)問(wèn)題，而力圖消除各級(jí)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)力求構(gòu)建一個(gè)規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)模式，提升我國(guó)財(cái)稅體制運(yùn)行效率。規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)就是一切稅收競(jìng)爭(zhēng)行為都在制度框架內(nèi)。只有規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)才會(huì)有穩(wěn)定的稅收競(jìng)爭(zhēng)，才會(huì)有適度的稅收競(jìng)爭(zhēng)，最終才會(huì)有有益的稅收競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)階段應(yīng)以推進(jìn)稅權(quán)制度的改革和完善為突破口，構(gòu)建法治化、規(guī)范化的稅收競(jìng)爭(zhēng)制度框架，為有序稅收競(jìng)爭(zhēng)的形成創(chuàng)造條件，引導(dǎo)國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)從無(wú)序走向有序，從失范走向規(guī)范。

　?。ㄒ唬┙⒎€(wěn)固的稅收立法分權(quán)制度，規(guī)范中央與地方的稅收分權(quán)關(guān)系

　　鑒于中國(guó)的歷史傳統(tǒng)和目前法制不健全、地方政府經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)不足等方面的原因，在稅收立法權(quán)的劃分中還需進(jìn)一步明確中央的主導(dǎo)地位，但中央集權(quán)的根本目的不在于集權(quán)，而在于保證全國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范性，提供良好的稅收競(jìng)爭(zhēng)外部環(huán)境。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及分稅制財(cái)政管理體制的逐步完善，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，以克服中央高度集權(quán)的不利影響，在統(tǒng)一地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的前提下，規(guī)范地方收入行為，有效配置財(cái)政資源是有積極意義的。

　?。ǘ┘?xì)化和完善稅收征管制度，合理劃分國(guó)稅與地稅稅收職責(zé)，強(qiáng)化依法征稅

　　當(dāng)前，稅收競(jìng)爭(zhēng)異化主要是稅收征管的體制因素造成的。應(yīng)進(jìn)一步完善稅收征管的各項(xiàng)分工及相關(guān)法規(guī)，明確國(guó)、地稅機(jī)構(gòu)職責(zé)，盡可能縮小多機(jī)構(gòu)征管中的真空地帶與扯皮現(xiàn)象。繼續(xù)推進(jìn)稅收征管與稽查的職能分離與機(jī)構(gòu)分立，強(qiáng)化稅收稽查職能，設(shè)立統(tǒng)一的稽查機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督國(guó)稅與地稅的稅款征收。為消除地方政府對(duì)稅務(wù)行政的干預(yù)，可考慮按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立稅務(wù)機(jī)關(guān)的可能性，在實(shí)施上可從國(guó)稅機(jī)構(gòu)試點(diǎn)進(jìn)行。要通過(guò)稅收過(guò)程的具體立法來(lái)防止稅務(wù)機(jī)關(guān)的過(guò)度自由裁量。同時(shí)還要注意稅收收入計(jì)劃與稅收法律脫節(jié)的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)廢止盲目稅收收入計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)稅款征收活動(dòng)的法制化，將稅款征納活動(dòng)完全建立在稅收法律基礎(chǔ)之上。

　?。ㄈ┩七M(jìn)稅收司法制度創(chuàng)新，加強(qiáng)稅收競(jìng)爭(zhēng)的外部約束與協(xié)調(diào)

　　司法權(quán)受地方的干預(yù)乃至控制所蘊(yùn)含的是一種制度性弊端，只有進(jìn)行司法制度創(chuàng)新，才能消除因制度性缺陷導(dǎo)致的稅收競(jìng)爭(zhēng)異化?？煽紤]設(shè)立獨(dú)立的稅收司法體系來(lái)強(qiáng)化稅收的司法監(jiān)督，如設(shè)立稅收警察隊(duì)伍或設(shè)立專(zhuān)門(mén)的稅收法院。

　?。ㄋ模└母锖屯晟妻D(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)

　　轉(zhuǎn)移支付制度的目的在于實(shí)現(xiàn)適度的轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)槿绻桓戕D(zhuǎn)移支付制度，稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加大地區(qū)間差距，導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)異化的產(chǎn)生；相反，如果轉(zhuǎn)移支付力度太大，導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)政能力完全均等，在削弱地方政府稅收競(jìng)爭(zhēng)積極性的同時(shí)，亦會(huì)削弱地方政府自主獲得財(cái)政收入的積極性。因此，一方面，要維持地區(qū)間一定的財(cái)政能力梯度；另一方面，不能將將財(cái)政能力差異搞得太大以至于影響地區(qū)間的平衡發(fā)展。實(shí)踐中，在用“因素法”替代“基數(shù)法”實(shí)行科學(xué)的縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，應(yīng)加快橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究、設(shè)計(jì)與實(shí)施。

　　（五）鞏固稅收競(jìng)爭(zhēng)的制度成果，積極推進(jìn)新一輪稅權(quán)制度創(chuàng)新

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)是優(yōu)質(zhì)制度的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了良好的稅權(quán)制度，就需要將其成果加以具體化和固化，使各層次的政府能夠共享優(yōu)質(zhì)的公共政治制度，也使各地的社會(huì)公眾能夠從稅收競(jìng)爭(zhēng)中享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，在較為公平的稅收環(huán)境下以較低的成本從事投資及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。當(dāng)前，第一階段的財(cái)政稅收制度改革的適應(yīng)性效率已經(jīng)遞減，新一輪的制度創(chuàng)新工作迫在眉睫，這是由于制度收益的邊際收益遞減規(guī)律所決定的。在新一輪的制度創(chuàng)新過(guò)程中，要強(qiáng)調(diào)地方政府在國(guó)家稅權(quán)制度創(chuàng)新中的作用，要賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權(quán)。地方政府同各級(jí)微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系，因而有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息，從而使得地方政府制訂的稅收制度規(guī)則有直接的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。

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