財(cái)政政策是世界各國(guó)政府追求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，在彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的收入再分配、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的反周期操作等方面，都可以發(fā)揮其功能，服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　二十世紀(jì)80年代初，中國(guó)在世界范圍的新技術(shù)革命浪潮使經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)方興未艾的當(dāng)口，發(fā)動(dòng)了以國(guó)家現(xiàn)代化為指向的改革開(kāi)放。中國(guó)的財(cái)政政策在改革開(kāi)放二十余年來(lái)的歷程，也沿著建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的軌跡，在積極借鑒市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國(guó)各階段的具體情況，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的作用。

　　一、中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政政策的基本情況與機(jī)制轉(zhuǎn)變概述

　�。ㄒ唬�從分權(quán)“突破口”到分稅分級(jí)框架建立：財(cái)政體制變革中財(cái)政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變

　　中國(guó)漸進(jìn)改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道，財(cái)政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一：從1980年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財(cái)政體制，改行“劃分收支、分級(jí)包干”的分權(quán)型財(cái)政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備條件。財(cái)權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤(rùn)留成制的改革試驗(yàn)，又前進(jìn)到一、二步利改稅，試圖在對(duì)外開(kāi)放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)、培育市場(chǎng)的大背景下，通過(guò)放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達(dá)到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。

　　1985年，以利改稅為基礎(chǔ)，財(cái)政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，1988年后，又調(diào)整為“多種形式的財(cái)政包干”�！胺謾�(quán)”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問(wèn)題：地區(qū)割據(jù)、財(cái)力分散和運(yùn)作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財(cái)力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。經(jīng)過(guò)反復(fù)的問(wèn)題剖析、理論研討、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國(guó)財(cái)政體制改革的基本思路以及財(cái)政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，即認(rèn)識(shí)到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，從政府財(cái)力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運(yùn)用政策工具、通過(guò)市場(chǎng)中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

　　1994年，中國(guó)推出財(cái)政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”（分灶吃飯）向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”（分稅分級(jí)）的一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新體制下，中央、地方劃開(kāi)事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時(shí)也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級(jí)獨(dú)立的預(yù)算（同時(shí)也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付），企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級(jí)別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國(guó)稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)的道路。

　　這種分稅分級(jí)的新財(cái)政體制，內(nèi)在地要求財(cái)政政策的設(shè)計(jì)和運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿（經(jīng)濟(jì)參數(shù)形式）為主，成為中國(guó)財(cái)政政策在體制模式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)程中，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。

　�。ǘ�）為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字與財(cái)政困境

　　中國(guó)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”啟動(dòng)時(shí)的“歷史欠賬”堆積如山，為了達(dá)到以改革促進(jìn)發(fā)展和長(zhǎng)期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開(kāi)放與發(fā)展的基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)“硬道理”，貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問(wèn)題層出不窮，千頭萬(wàn)緒，政府體系所需要的財(cái)力規(guī)模極大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實(shí)壓力因素的綜合和維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財(cái)力緊張和明顯的財(cái)政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今；財(cái)政收入占GDP的比重也在分權(quán)過(guò)程中逐年下降，由1979年的28.4％降為1995年的10.7％，以后才有小幅回升（見(jiàn)表一）。

　　表一 國(guó)家財(cái)政收支總額、收支差額及占GDP比重

　　注：

　　1.在國(guó)家財(cái)政收支中，價(jià)格補(bǔ)貼1985年以前沖減財(cái)政收入，1986年以后列為財(cái)政支出。為了可比，本表將1985年以前沖減財(cái)政收入的價(jià)格補(bǔ)貼改列在財(cái)政支出中。

　　2.國(guó)家財(cái)政收入中不包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入。

　　資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2000）》。

　　（三）轉(zhuǎn)軌中政府財(cái)力體系的多元化：預(yù)算外收支的膨脹與治理

　　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中分權(quán)改革的實(shí)施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預(yù)算外”、“制度外”資金迅速增長(zhǎng)，在一些階段甚至急劇膨脹。中國(guó)的“預(yù)算外資金”早在50年代初就為調(diào)動(dòng)地方、國(guó)營(yíng)企業(yè)“積極性”而設(shè)立，但一向規(guī)模不大，到80年代之后，以遠(yuǎn)高于預(yù)算資金的速度迅猛擴(kuò)張（見(jiàn)表二），1992年時(shí)，已相當(dāng)于預(yù)算資金規(guī)模的110.7％。到1993年，改變其管理范圍與統(tǒng)計(jì)口徑，將企業(yè)專項(xiàng)基金和稅后留利從“預(yù)算外資金”中排除出去之后，由地方財(cái)政和政府主管部門掌握的預(yù)算外資金年度收入仍相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的1／3以上，1996年又躍升為52.56％。1997年再度調(diào)整預(yù)算外資金口徑，不再包括納入預(yù)算內(nèi)列收列支的若干項(xiàng)政府基金收費(fèi)收入，其總規(guī)模仍在預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的1／3左右。在預(yù)算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金，即所謂“制度外資金”或“預(yù)算外的預(yù)算外”，其總規(guī)模沒(méi)有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)字，內(nèi)容也十分復(fù)雜，既包括社會(huì)保障的一些基金、政府集資收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金，也包括權(quán)力部門、單位的“小金庫(kù)”、“創(chuàng)收”收入和私自從制度內(nèi)轉(zhuǎn)出的資金。據(jù)一些專家估測(cè)，高峰時(shí)這塊資金也與預(yù)算外資金規(guī)模不相上下。1996年以后，以分稅分級(jí)體制為依托，上下結(jié)合地對(duì)于已呈明顯弊病的制度外、預(yù)算外資金的混亂與失控進(jìn)行了清理整頓，通過(guò)一系列措施加強(qiáng)管理，總的趨勢(shì)是先把三塊財(cái)力規(guī)范、歸并為預(yù)算內(nèi)、外兩塊，再逐步將預(yù)算外資金也納入預(yù)算內(nèi)管理，最終達(dá)到預(yù)算對(duì)政府財(cái)力的完整覆蓋。

　　（四）以開(kāi)放促發(fā)展促改革：應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)的財(cái)政政策與制度安排

　　中國(guó)的開(kāi)放，內(nèi)在地包含著正視和自覺(jué)參與全球化過(guò)程的邏輯和內(nèi)容。開(kāi)放的多種措施，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多方面的政策與制度模式，對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了種種影響。因此，開(kāi)放在促進(jìn)發(fā)展、引進(jìn)資金和先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，也在促進(jìn)改革，即引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)體制創(chuàng)新的多種配套要素。中國(guó)的財(cái)稅政策在80年代以來(lái)積極地促進(jìn)開(kāi)放，在與世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等加強(qiáng)聯(lián)系與合作的同時(shí)，在擴(kuò)大開(kāi)放的過(guò)程中，也積極地改造財(cái)稅自身的制度安排與政策框架。

　　表二　　預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長(zhǎng)速度表（1980—1998年）

　　注

　�。�1）預(yù)算外資金1993年統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整，不再包括國(guó)營(yíng)企業(yè)專項(xiàng)基金與稅后留利。

　�。�2）預(yù)算內(nèi)資金不包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)收入部分。

　�。�3）1993—1995年和1996年的預(yù)算外資金收支包括的范圍分別進(jìn)行了調(diào)整，與以前各年不可比。從1997年起，預(yù)算外資金收支不包括納入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金（收費(fèi)），與以前各年也不可比。

　�。�4）本表各年收入和支出增長(zhǎng)速度均按可比口徑計(jì)算。

　　資料來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒》，《新中國(guó)50年財(cái)政統(tǒng)計(jì)》。

　　在開(kāi)放的推動(dòng)下，中國(guó)近二十余年間最早實(shí)行的稅制改革，是從涉外稅制起步的。1980年9月，全國(guó)人大公布了《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》。前者適應(yīng)了中外合資企業(yè)不斷出現(xiàn)對(duì)稅制建設(shè)的要求；后者則實(shí)際上覆蓋了數(shù)量日增的外國(guó)在華工作人員的個(gè)人所得課稅。1981年，又公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)企業(yè)所得稅法》，同時(shí)明確規(guī)定涉外企業(yè)繼續(xù)沿用修訂后的工商統(tǒng)一稅，并照章繳納車船使用牌照稅和城市房地產(chǎn)稅。至此，我國(guó)的涉外稅制初步建立起來(lái)。此后，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)陸續(xù)對(duì)以上稅法作了適當(dāng)修改，進(jìn)一步放寬了優(yōu)惠政策，以利于吸引外資，引進(jìn)技術(shù)，擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往。

　　1991年，七屆人大四次會(huì)議通過(guò)并公布了《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》，將中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅和外國(guó)企業(yè)所得稅兩種稅合并為外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅一種稅，以更好地尊重國(guó)際稅收慣例，適應(yīng)市場(chǎng)化程度提高后經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)要求，服務(wù)于對(duì)外開(kāi)放。

　　從1981年1月起，為更好地貫徹對(duì)外開(kāi)放政策，推動(dòng)中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科學(xué)技術(shù)和文化合作的發(fā)展，利用外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，中國(guó)與日本就避免對(duì)所得雙重征稅和防止偷漏稅，進(jìn)行了四輪會(huì)談，1983年9月6日，兩國(guó)政府在北京正式簽署協(xié)定。1984年6月26日，兩國(guó)政府代表在東京交換了關(guān)于已各自履行協(xié)定生效法律程序的換文，協(xié)定正式生效，1985年1月1日開(kāi)始正式執(zhí)行。這是中國(guó)對(duì)外締結(jié)的第一個(gè)政府間全面避免雙重征稅的協(xié)定。在這期間，我國(guó)還陸續(xù)與其他國(guó)家進(jìn)行了協(xié)定的談判。到1991年，中國(guó)已先后同日本、美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大等32個(gè)國(guó)家正式簽署了避免雙重征稅協(xié)定。至今，進(jìn)入談判過(guò)程和簽署協(xié)定的國(guó)家數(shù)目還在增加。

　　在宏觀調(diào)控中，中國(guó)鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的政策工具，已發(fā)展為國(guó)際慣例軌道上的出口退稅。保稅區(qū)的試驗(yàn)也在多處進(jìn)行。在積極利用國(guó)際組織、外國(guó)政府貸款的同時(shí)，中國(guó)政府也在與國(guó)內(nèi)政策呼應(yīng)的情況下，在國(guó)際金融市場(chǎng)上開(kāi)展債券融資。

　　二、1998年以來(lái)的積極財(cái)政政策

　�。ㄒ唬┱�策啟動(dòng)的背景

　　由于80年代以來(lái)的財(cái)政困難和多種制約因素，近20年間中國(guó)財(cái)政政策總體而言是“低調(diào)”的，主要表現(xiàn)是財(cái)力安排捉襟見(jiàn)肘，職能范圍收縮，在許多情況下維持“吃飯財(cái)政”都成為問(wèn)題，就更談不上十分積極的調(diào)控舉措。但1998年一季度過(guò)后，這種情況發(fā)生改變，上年爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響已相當(dāng)明朗，并與一系列國(guó)內(nèi)問(wèn)題迭加在一起，迫切需要以宏觀政策措施擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)施反周期操作，于是果斷地啟動(dòng)了擴(kuò)張性的積極財(cái)政政策，使財(cái)政政策成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

　　啟動(dòng)積極財(cái)政政策的背景因素，歸結(jié)起來(lái)主要有如下五個(gè)方面：

　　1.東南亞金融危機(jī)影響的巨大超出了一般人的意料

　　以1997年7月2日泰國(guó)宣布放棄聯(lián)系匯率制為標(biāo)志而爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，引出一浪又一浪的沖擊波，到1998年，已席卷了幾乎整個(gè)亞洲，并擴(kuò)展到俄羅斯，波及拉美，進(jìn)而使歐洲和美國(guó)也受到影響，其對(duì)于亞洲和世界經(jīng)濟(jì)影響之巨，大大超出早些時(shí)候一般人的估計(jì)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在此次危機(jī)中被評(píng)價(jià)為在亞洲表現(xiàn)最好，受影響最小。但到1998年，外貿(mào)的增長(zhǎng)幅度也明顯放緩，并于5月出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這使各方對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)形成共識(shí)。

　　2.金融危機(jī)影響迭加到中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期低谷階段上，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)明顯趨緩，并出現(xiàn)通貨緊縮跡象

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（以GDP增長(zhǎng)率衡量）從1993年的13.5％回落到1997年8.8％的水平，平均每年下降約1個(gè)百分點(diǎn)，這時(shí)被認(rèn)為還處于比較適宜的區(qū)間，但慣性下滑并未停止。1998年上半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為7％，與全年8％的增長(zhǎng)目標(biāo)形成明顯差距。同時(shí)，物價(jià)水平持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，1—7月累計(jì)居民消費(fèi)價(jià)格比上年同期下降0.4％，商品零售價(jià)格下降2.2％，被不少分析者認(rèn)為是通貨緊縮的表現(xiàn)。

　　3.市場(chǎng)化改革終于引致走出短缺的“過(guò)剩經(jīng)濟(jì)”局面

　　中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在改革前一向以供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)為主要特征。這種局面，在改革以來(lái)市場(chǎng)化資源配置機(jī)制漸進(jìn)形成、生產(chǎn)力獲得極大解放的過(guò)程中逐步改觀。在幾個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的低谷階段上，先后出現(xiàn)過(guò)1983年的“局部買方市場(chǎng)”，1990年的“市場(chǎng)疲軟”，終于在1997—1998年走到了較全面的所謂“買方市場(chǎng)”或“過(guò)剩經(jīng)濟(jì)”，市場(chǎng)上供不應(yīng)求的商品種類已寥寥無(wú)幾，供大于求或供求平衡的占絕大多數(shù)（當(dāng)然，不應(yīng)忘記普通民用住宅和公共服務(wù)等供給，仍是嚴(yán)重緊缺的，卻往往未在有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)中表現(xiàn)）。企業(yè)產(chǎn)成品庫(kù)存總量不斷增加，1998年中已達(dá)4萬(wàn)億元，約相當(dāng)于GNP的40％以上。

　　4.“國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組”帶來(lái)了大量的“下崗分流”人員

　　近20年的改革經(jīng)過(guò)一系列的前哨戰(zhàn)和外圍戰(zhàn)，走到了國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組的攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。在“軟著陸”后需求不旺的宏觀環(huán)境下，為了對(duì)企業(yè)維持必要的優(yōu)勝劣汰改組壓力，總體上已不再沿用過(guò)去的種種優(yōu)惠與關(guān)照手段挽救效益不佳的企業(yè)，而是積極促進(jìn)企業(yè)的兼并重組乃至破產(chǎn)；加上前述內(nèi)、外部增長(zhǎng)減速因素的迭加，使微觀層次困境加劇，于是出現(xiàn)了大量的下崗分流人員，一年約1000余萬(wàn)人，失業(yè)壓力增大。緩解失業(yè)壓力成為決策層和社會(huì)各方所關(guān)注的大問(wèn)題。

　　5.貨幣政策連續(xù)、密集運(yùn)用，但政策效果不夠明顯

　　針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“軟著陸”過(guò)程中的情況，貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，1996年5月之后的兩年多時(shí)間里，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并在1998年初取消國(guó)有商業(yè)銀行的貸款限額控制（改行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理），降低準(zhǔn)備金率，頒布積極實(shí)行貸款支持的指導(dǎo)意見(jiàn)，等等，以求擴(kuò)大企業(yè)貸款需求，刺激投資。貨幣政策如此連續(xù)、密集的運(yùn)用，可以說(shuō)是“竭盡全力”的，然而，遲遲沒(méi)有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作余地已經(jīng)相對(duì)狹小。

　　上述幾方面的情況綜合在一起，使決策層于1998年為力求實(shí)現(xiàn)8％的增長(zhǎng)目標(biāo)而采取增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需的方針，并且把增加投資的重點(diǎn)掌握為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以求優(yōu)化結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)發(fā)展后勁，避免形成生產(chǎn)項(xiàng)目上的重復(fù)建設(shè)）。為有力地貫徹這一思路，啟動(dòng)財(cái)政政策便是必然的選擇。因?yàn)樽呦蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)“間接調(diào)控為主”的宏觀調(diào)控體制，財(cái)政政策是貨幣政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。

　　（二）積極財(cái)政政策的要點(diǎn)

　　啟動(dòng)財(cái)政政策時(shí)，有關(guān)部門加緊研究了對(duì)原預(yù)算安排作出調(diào)整的方案，這一方案在1998年8月的全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)上提請(qǐng)審議并獲得批準(zhǔn)。預(yù)算調(diào)整方案的重點(diǎn)內(nèi)容是：

　　第一，增發(fā)1000億元長(zhǎng)期國(guó)債，所籌資金用作國(guó)家預(yù)算內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)投資。這1000億元國(guó)債只對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)行（中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行四家分別認(rèn)購(gòu)500億元、200億元、100億元和200億元），還債期限為10年，年利率5.5％。1000億元的舉債一分為二，中央、地方各500億元，相應(yīng)使1998年中央預(yù)算支出擴(kuò)大500億元，中央財(cái)政赤字由年初預(yù)算的460億元擴(kuò)大到960億元。

　　第二，將年初預(yù)算中原用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的180億元調(diào)整為經(jīng)常性項(xiàng)目支出，用于增加科技教育投入、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放和增加搶險(xiǎn)救災(zāi)支出（當(dāng)時(shí)我國(guó)長(zhǎng)江流域和嫩江、松花江流域遭遇50—100年一遇的特大洪水已成定局）。

　　對(duì)財(cái)政預(yù)算作如此大動(dòng)作的年中調(diào)整在新中國(guó)成立以來(lái)的幾十年間是極為罕見(jiàn)的，但符合《預(yù)算法》第五十四條的規(guī)定，屬于宏觀調(diào)控中靈活的相機(jī)決策，反映了我國(guó)宏觀調(diào)控水平的提高。

　　國(guó)務(wù)院對(duì)增發(fā)國(guó)債所籌集的1000億元資金的使用作了認(rèn)真研究。項(xiàng)目安排的重點(diǎn)是：第一，增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資。結(jié)合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險(xiǎn)加固，中小河流治理，水毀工程修復(fù)，以及長(zhǎng)江、黃河中上游天然林資源保護(hù)、植樹(shù)造林等。第二，繼續(xù)加快鐵路、公路、電信和一些重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)。鐵路主要安排京九南段復(fù)線建設(shè)等；公路按照“五縱七橫”的規(guī)劃，重點(diǎn)加快“三縱兩橫兩個(gè)重要路段”的建設(shè)進(jìn)度；電信建設(shè)主要發(fā)展數(shù)字通信和移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)。第三，擴(kuò)大城市環(huán)保和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模。重點(diǎn)用于大中城市污水和垃圾處理，供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等。第四，建設(shè)250億公斤倉(cāng)容的國(guó)家儲(chǔ)備糧庫(kù)，全年國(guó)家直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)建設(shè)投資達(dá)到年初計(jì)劃的17.5倍，超過(guò)建國(guó)以來(lái)的投資總額。這些糧庫(kù)主要由地方政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)包干建設(shè)，地方無(wú)償提供建設(shè)用地，免除相關(guān)的稅費(fèi)，并由國(guó)家糧食儲(chǔ)備局選派工程監(jiān)視，保證工程質(zhì)量。第五，實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程，同時(shí)抓緊進(jìn)行城市電網(wǎng)改造。第六，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住宅建設(shè)規(guī)模。此外，運(yùn)用新增國(guó)債所籌資金，還將增加公檢法設(shè)施建設(shè)投入。

　　1998年，還向國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行了2700億元特別國(guó)債（期限為30年），實(shí)際上是將銀行對(duì)存款人的債務(wù)轉(zhuǎn)為財(cái)政對(duì)銀行（間接對(duì)存款人）的債務(wù)，財(cái)政又把這筆資金如數(shù)打入四家國(guó)有獨(dú)資銀行的資本金帳戶，從而使我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的資本充足率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力大為提高。

　　1999年，根據(jù)當(dāng)年第二季度表現(xiàn)出來(lái)的固定資產(chǎn)投資增幅回落、出口下降、消費(fèi)需求持續(xù)不振的情況，決策層決定對(duì)積極財(cái)政政策的實(shí)施力度和具體措施作出進(jìn)一步調(diào)整，主要內(nèi)容可歸納為三個(gè)大的方面：

　　第一，在年初原定500億元長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，增加發(fā)行600億元長(zhǎng)期國(guó)債，仍中央、地方各一半，相應(yīng)擴(kuò)大中央財(cái)政赤字300億元，以保持投資需求的較快增長(zhǎng)。新增國(guó)債資金主要用于在建的基礎(chǔ)設(shè)施、一些重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)改造、重大項(xiàng)目裝備國(guó)產(chǎn)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)以及科教基礎(chǔ)設(shè)施等方面。對(duì)大型骨干國(guó)有企業(yè)的技術(shù)改造項(xiàng)目，實(shí)施了貼息辦法。

　　第二，調(diào)整收入分配政策，提高城鄉(xiāng)居民收入，以刺激消費(fèi)需求。重點(diǎn)是增加中低收入者的收入，包括適當(dāng)提高社會(huì)保障“三條線”（國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)金、城鎮(zhèn)居民最低生活費(fèi)）的收入水平，提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工收入，同時(shí)，適當(dāng)提高離退休人員的待遇，千方百計(jì)解決國(guó)有企業(yè)養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題。當(dāng)年財(cái)政在這方面增加支出約540億元，全國(guó)直接受益面達(dá)8400多萬(wàn)人。另外，采取措施切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，多渠道增加農(nóng)民收入。

　　第三，調(diào)整部分稅收政策，支持外貿(mào)出口。根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境變化對(duì)我國(guó)外貿(mào)出口的影響情況，為鼓勵(lì)出口，進(jìn)一步提高了一些在國(guó)際市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)潛力和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的產(chǎn)品的出口退稅率。這方面的主要內(nèi)容有：

　�。�1）在1999年年初和7月1日先后兩次提高出口商品退稅率，使出口商品的綜合退稅率達(dá)到了15％以上，國(guó)家稅務(wù)總局3次共下達(dá)出口退稅計(jì)劃指標(biāo)636億元，并加快出口退稅進(jìn)度，全年出口退稅622億元，比上年增長(zhǎng)42.4％，有效地促進(jìn)了出口的增加。

　�。�2）針對(duì)投資需求不足問(wèn)題，貫徹實(shí)施下半年減半征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的政策。

　�。�3）從8月1日起對(duì)涉及房地產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予了一定減免，以求激發(fā)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)力，盤活大量空置房屋所造成的沉淀資金。

　�。�4）就增值稅、營(yíng)業(yè)稅、進(jìn)出口稅收、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅及科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制等有關(guān)稅收政策作了明確規(guī)定，促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新和高新技術(shù)的發(fā)展。

　�。�5）對(duì)涉外稅收政策作了適當(dāng)調(diào)整，以鼓勵(lì)外商投資。

　　（6）從11月1日起對(duì)居民儲(chǔ)蓄存款利息所得恢復(fù)征收個(gè)人所得稅，對(duì)促進(jìn)儲(chǔ)蓄有效地轉(zhuǎn)化為投資、刺激居民即期消費(fèi)、拉動(dòng)消費(fèi)需求起到了積極作用。

　　2000年上半年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。為了鞏固這種重大轉(zhuǎn)機(jī)，并預(yù)計(jì)到其后會(huì)有一些不確定因素，決定進(jìn)一步加大積極財(cái)政政策的力度，在年初決定的1000億元長(zhǎng)期國(guó)債發(fā)行規(guī)模的基礎(chǔ)上，下半年又調(diào)整預(yù)算，經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，財(cái)政部增發(fā)500億元長(zhǎng)期國(guó)債。這500億元國(guó)債將基本用于加快在建國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，以促使這批項(xiàng)目早日竣工，發(fā)揮效益。新增國(guó)債重點(diǎn)向五個(gè)方面投入：一是水利和生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，移民建鎮(zhèn)，退耕還林還草，天然林和草場(chǎng)保護(hù)工程，京津周圍沙源治理啟動(dòng)工程；二是教育設(shè)施建設(shè)，包括高等學(xué)校擴(kuò)招增加學(xué)生校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中西部高校建設(shè)補(bǔ)助；三是交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，包括公路干線、中西部地區(qū)貧困縣道路建設(shè)、鐵路建設(shè)，新增100億公斤糧庫(kù)建設(shè)以及中西部地區(qū)旅游設(shè)施建設(shè)；四是企業(yè)技術(shù)改造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，國(guó)防軍工企業(yè)技術(shù)改造以及生物芯片、同步輻射等重大科技項(xiàng)目；五是城市環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)。

　　2001年業(yè)已明確，積極財(cái)政政策還將繼續(xù)實(shí)行。

　�。ㄈ�）積極財(cái)政政策的成效

　　據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，積極財(cái)政政策對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)發(fā)揮了明顯的促進(jìn)作用，對(duì)于GDP增幅的貢獻(xiàn)率，1998年為1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年為2個(gè)百分點(diǎn)，2000年也在1.5—2個(gè)百分點(diǎn)之間。

　　三年間，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債共發(fā)行3600億元，共安排國(guó)債項(xiàng)目6620個(gè)，在銀行貸款和地方、企業(yè)自籌資金配合下，總投資規(guī)模24000億元。到2000年底，累計(jì)完成投資15100億元，占項(xiàng)目總投資的63％。

　　國(guó)債投資成果顯著，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.有效地?cái)U(kuò)大了投資需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1998年以來(lái)累計(jì)發(fā)行的3600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債直接帶動(dòng)地方、部門、企業(yè)投入項(xiàng)目配套資金和銀行安排貸款約7500億元，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重大作用。

　　2.集中力量建成了一批重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，辦成了一些多年想辦而未辦成的大事。

　　——在國(guó)債資金支持下，對(duì)大江大河大湖進(jìn)行了大規(guī)模的堤防工程建設(shè)和水毀工程修復(fù)。3年來(lái)，全國(guó)共完成堤防加固16369公里，完成江河控制性樞紐工程25個(gè)，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程75項(xiàng)，在蓄滯洪區(qū)共完成安全區(qū)建設(shè)22個(gè)。還發(fā)展節(jié)水灌溉面積6500萬(wàn)畝，支持了在長(zhǎng)江沿岸實(shí)施平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工程。

　　——改善了交通運(yùn)輸條件。1998年以來(lái)是我國(guó)公路、鐵路、民航建設(shè)發(fā)展最快的時(shí)期。公路建設(shè)方面，共新增通車?yán)锍碳s17.4萬(wàn)公里，其中新增高速公路10230公里，使我國(guó)公路總里程達(dá)到140萬(wàn)公里，高速公路達(dá)到1.5萬(wàn)公里。鐵路建設(shè)方面，到2000年底，建成投產(chǎn)16個(gè)項(xiàng)目，新線長(zhǎng)度2070公里，復(fù)線里程586公里。對(duì)于西部開(kāi)發(fā)具有重要意義的南疆鐵路投產(chǎn)使用，京九南段復(fù)線2000年底開(kāi)通，株六復(fù)線工程預(yù)計(jì)到年底可部分投產(chǎn)使用。機(jī)場(chǎng)改造與建設(shè)方面，到2000年底，有南昌、長(zhǎng)沙、迪慶、銀川、蘭州、烏魯木齊、包頭、重慶、阿勒泰、庫(kù)車、西寧等24個(gè)機(jī)場(chǎng)建成投產(chǎn)。水路運(yùn)輸建設(shè)方面，西江航運(yùn)二期工程、京杭運(yùn)河濟(jì)寧至臺(tái)兒莊和湘江航運(yùn)二期工程已建成投入運(yùn)營(yíng)，長(zhǎng)江口航道治理一期工程于2000年7月試通航，廣州港出海航道一期整治工程于2000年12月試通航。

　　——改善了糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施狀況。到2000年底，第一批250億公斤倉(cāng)容中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)基本建成。2000年開(kāi)始建設(shè)的第二批100億公斤倉(cāng)容糧庫(kù)，大部分項(xiàng)目已完成倉(cāng)房主體工程。這將極大地緩解糧食倉(cāng)容長(zhǎng)期緊張的矛盾，明顯提高國(guó)家對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力，保障中央糧改政策的順利實(shí)施。

　　3.加快了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。利用國(guó)債資金實(shí)施了一大批技術(shù)改造、高科技產(chǎn)業(yè)化、裝備國(guó)產(chǎn)化項(xiàng)目，有力地配合了國(guó)有企業(yè)改革工作。通過(guò)對(duì)880個(gè)民品技術(shù)改造項(xiàng)目貼息，調(diào)動(dòng)了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造的積極性，增強(qiáng)了銀行對(duì)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目支持的信心和貸款力度，啟動(dòng)了一批對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有重大影響的項(xiàng)目，安排了一批可大量替代進(jìn)口、擴(kuò)大出口的項(xiàng)目。85％以上的國(guó)債技術(shù)改造項(xiàng)目已很快開(kāi)工建設(shè)，部分項(xiàng)目已竣工投產(chǎn)，大部分項(xiàng)目將在2001年底前建成。重點(diǎn)支持的高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，新材料專項(xiàng)、信息網(wǎng)絡(luò)專項(xiàng)和一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范工程均已取得較大進(jìn)展。到2000年底，建成投產(chǎn)高科技產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目68項(xiàng)。已研制出高清晰度電視試播系統(tǒng)和接收機(jī)，并在國(guó)慶50周年慶典上試播成功。稀土材料高技術(shù)產(chǎn)品出口的比例將由目前的38％提高到70％以上。

　　4.促進(jìn)了地區(qū)生產(chǎn)力布局調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。在安排國(guó)債投資時(shí)，注重向中西部地區(qū)傾斜，2000年以來(lái)，中西部地區(qū)投資增長(zhǎng)速度明顯高于東部地區(qū)。2000年1—11月，中部和西部地區(qū)基本建設(shè)投資分別增長(zhǎng)14.6％和18.5％，比東部高8.9和12.8個(gè)百分點(diǎn)。

　　5.加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展。2000年底，建成“三河三湖”流域水污染治理項(xiàng)目44個(gè)，形成日污水處理能力330萬(wàn)噸。生態(tài)建設(shè)步伐加快，水土流失綜合治理取得進(jìn)展。天然林資源保護(hù)工程累計(jì)完成人工造林85.9萬(wàn)公頃、森林撫育226萬(wàn)公頃、封山育林350萬(wàn)公頃、飛播及人工促進(jìn)天然林更新48萬(wàn)公頃，近6000萬(wàn)公頃的天然林資源和工程區(qū)內(nèi)的生物多樣性得到了保護(hù)和恢復(fù)。全國(guó)重點(diǎn)防護(hù)林工程完成人工造林124萬(wàn)公頃、封山育林119萬(wàn)公頃、飛播8萬(wàn)公頃。

　　6.改善了人民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

　　——到2000年底，竣工投產(chǎn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目556個(gè)。這些項(xiàng)目的建成，將新增城市日供水能力1886萬(wàn)噸，日污水處理能力824萬(wàn)噸，日垃圾處理能力31317噸，日燃?xì)夤�氣能�?08萬(wàn)立方米，供排水及煤氣管網(wǎng)1585公里，新增城市道路長(zhǎng)度1308公里，橋梁21座，供熱面積8694萬(wàn)平方米。

　　——到2000年底，農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造竣工的縣（區(qū)、市）累計(jì)1000個(gè)左右。農(nóng)村電價(jià)明顯降低，農(nóng)民用戶的生活電價(jià)平均每千瓦時(shí)降低0.1元到0.3元。農(nóng)村用電量顯著增加，1999年農(nóng)村用電量增長(zhǎng)9.47％，明顯高于全社會(huì)6.54％的水平。

　　當(dāng)然，積極財(cái)政政策的貫徹執(zhí)行中，也表現(xiàn)出一些問(wèn)題。如國(guó)債資金管理、項(xiàng)目的可行性論證和施工質(zhì)量保證等方面都有改進(jìn)的余地和需要。