摘　要：目前中國(guó)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行隱含著很大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)西部某地鄉(xiāng)村債務(wù)所做的實(shí)證分析表明：要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。

　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；債務(wù)；制度變革

　　一、引言

　　十一屆三中全會(huì)以后，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)民生活水平提高很大，農(nóng)村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又面臨一些新問(wèn)題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織普遍陷入沉重的債務(wù)危機(jī)，這已經(jīng)成為稅費(fèi)改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大障礙。至于全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)總額是多少，目前還沒(méi)有權(quán)威的全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一些學(xué)者在抽樣調(diào)查的基礎(chǔ)上估計(jì)全國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額不低于6000億元，這個(gè)數(shù)字已超過(guò)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債數(shù)額，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)近450萬(wàn)元。許多個(gè)案研究結(jié)果都支持這個(gè)估計(jì)結(jié)果，如筆者對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實(shí)了這一點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來(lái)，如果到期的債務(wù)得不到清償，由此引起的各種社會(huì)矛盾也將爆發(fā)出來(lái)，從而影響到社會(huì)穩(wěn)定。

　　目前關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個(gè)問(wèn)題，而對(duì)于引起債務(wù)問(wèn)題的更深層次原因，還很少有人進(jìn)行研究。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題所涉及到的范圍已經(jīng)超出其本身，是農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對(duì)西部某縣級(jí)區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)進(jìn)行實(shí)證研究，然后采用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，對(duì)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行深層次考察。

　　二、對(duì)D區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的實(shí)證分析

　　西部某市D區(qū)共有33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個(gè)村，全區(qū)人口81.2萬(wàn)，2003年GDP為396143萬(wàn)元，財(cái)政總收入22814萬(wàn)元，在西部屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額為18542萬(wàn)元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負(fù)債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額為13472萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)總額5070萬(wàn)元，債務(wù)總額占全區(qū)當(dāng)年GDP的4.68%，占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的81.27%.

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況

　　在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)13472萬(wàn)元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務(wù)為13181萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔(dān)保發(fā)生的債務(wù)為291萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務(wù)為399萬(wàn)元，負(fù)債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)額為995萬(wàn)元，負(fù)債最少鄉(xiāng)也有99萬(wàn)元。表1是D區(qū)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況。

 表1　D區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分布情況

　　全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務(wù)，總額為291萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬(wàn)元。其中：為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)額172萬(wàn)元，占59.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)數(shù)額84萬(wàn)元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)數(shù)額35萬(wàn)元，占12.0%.

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成：一是興建公共設(shè)施和公共產(chǎn)品支出形成的債務(wù)，為7564萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的57.4%.其中：學(xué)校建設(shè)欠債4875萬(wàn)元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的64.4%；道路修建欠債2176萬(wàn)元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬(wàn)元，占公共設(shè)施建設(shè)支出的1.2%；計(jì)劃生育欠債57萬(wàn)元，占0.8%.二是彌補(bǔ)基金會(huì)資金缺口3015萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬(wàn)元，占62.5%，呆壞賬1131萬(wàn)元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開(kāi)支1154萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的7.4%.五是彌補(bǔ)日常開(kāi)支476萬(wàn)元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)總額的3.6%.

　�。ǘ�）村級(jí)債務(wù)基本情況

　　在村級(jí)債務(wù)總額5070萬(wàn)元中，直接債務(wù)為4959萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的97.53%，擔(dān)保債務(wù)為111萬(wàn)元，占2.47%.

　　村級(jí)債務(wù)分布。全區(qū)村級(jí)直接債務(wù)總額4959萬(wàn)元，村平均債務(wù)9.9萬(wàn)元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級(jí)債務(wù)最多的鄉(xiāng)總額高達(dá)1070萬(wàn)元，最少債務(wù)的鄉(xiāng)總額為4萬(wàn)元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計(jì)算的村級(jí)債務(wù)分布情況。

表2　以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級(jí)債務(wù)分布情況

　　村級(jí)擔(dān)保債務(wù)總額為111萬(wàn)元。其中：為所屬企業(yè)擔(dān)保債務(wù)75萬(wàn)元，占67.6%；為個(gè)人擔(dān)保債務(wù)19萬(wàn)元，占17.1%；為其他單位擔(dān)保債務(wù)17萬(wàn)元，占15.3%.

　　形成村級(jí)債務(wù)的直接原因有以下幾個(gè)方面：一是生產(chǎn)性支出1773萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負(fù)債958萬(wàn)元，占54%；村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)支出負(fù)債679萬(wàn)元，占38.3%.二是上繳稅費(fèi)1603萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)欠款1307萬(wàn)元，占81.5%；國(guó)家稅收欠債171萬(wàn)元，占10.7%；部門(mén)收費(fèi)、罰款負(fù)債6萬(wàn)元，占0.4%.三是公益性支出1101萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬(wàn)元，占76.1%；教育支出欠債231萬(wàn)元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬(wàn)元，占1.2%.四是除生產(chǎn)性支出、上繳稅費(fèi)、公益性支出和管理費(fèi)用以外的其它支出291萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的5.9%.五是管理費(fèi)用192萬(wàn)元，占村級(jí)債務(wù)總額的3.9%.其中：村組干部報(bào)酬欠債135萬(wàn)元，占70.3%；招待費(fèi)用欠債16萬(wàn)元，占8.3%.

　　三、鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

　　我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運(yùn)行體制。表面看來(lái)，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)組織財(cái)政支出大于收入的反映，實(shí)際上，這里面有著很復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟(jì)體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務(wù)

　　首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)構(gòu)成可以看出，興建公共設(shè)施和提供公共產(chǎn)品形成的負(fù)債占債務(wù)總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財(cái)政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是1983年國(guó)家實(shí)行政社分設(shè)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時(shí)獲得自主地位的，其功能在當(dāng)時(shí)被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運(yùn)作。但是，隨著向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，各級(jí)政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開(kāi)始模糊。隨著分稅制實(shí)施和各上級(jí)政府在財(cái)權(quán)的“強(qiáng)干弱枝”的政策導(dǎo)向下，省、地市級(jí)政府照搬中央政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策思路或取向，不斷加大財(cái)力的集中程度，在將財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力極不對(duì)稱。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠帳多，所需基數(shù)大、增長(zhǎng)快而無(wú)法壓縮，如農(nóng)村的九年制義務(wù)教育和改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級(jí)政府的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，上級(jí)財(cái)政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時(shí)，省、市兩級(jí)也想方設(shè)法增加財(cái)力集中度，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將收入多、增長(zhǎng)潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級(jí)政府的財(cái)力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級(jí)達(dá)標(biāo)的指令性目標(biāo)又不斷地下達(dá)到鄉(xiāng)村，如農(nóng)村普及義務(wù)教育的普九、普六等公益事業(yè)或達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能開(kāi)始被異化，擔(dān)負(fù)起更多超過(guò)其經(jīng)濟(jì)承受能力范圍之外的職責(zé)。為了完成省級(jí)政府下達(dá)的“普六”、“普九”任務(wù)，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因?yàn)閷W(xué)校建設(shè)借債就達(dá)4875萬(wàn)元。

　　其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)而借債。發(fā)展是硬道理，無(wú)論是對(duì)中央政府，還是各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，無(wú)論是省、市、縣級(jí)政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內(nèi)在沖動(dòng)，實(shí)施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進(jìn)工業(yè)化和市場(chǎng)化的進(jìn)程當(dāng)中，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度不斷加大。上級(jí)政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入方面，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)招商引資和興辦企業(yè)硬指標(biāo)上。在財(cái)力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來(lái)以后能夠贏利，當(dāng)然也是一件好事，不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一切問(wèn)題都還好解決。但是，從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)，受到資金、市場(chǎng)的限制，加上技術(shù)落后，經(jīng)營(yíng)不善，從一開(kāi)始就注定為短命項(xiàng)目，企業(yè)投產(chǎn)之日就是企業(yè)虧損之時(shí)，結(jié)果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負(fù)債以外，招商引資是當(dāng)前地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級(jí)政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過(guò)行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務(wù)，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務(wù)額達(dá)3014萬(wàn)元。

　　第三、鄉(xiāng)村負(fù)債也與鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)龐大、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴(yán)重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實(shí)行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門(mén)歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，人員過(guò)度增長(zhǎng)。并且人員增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，導(dǎo)致人頭費(fèi)占財(cái)政支出的比重越來(lái)越大，以致形成90年代財(cái)政支出的絕大部分被用于人頭費(fèi)的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財(cái)政”一說(shuō)。當(dāng)收入不足于彌補(bǔ)支出時(shí)，債務(wù)就開(kāi)始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)在這方面的債務(wù)額為2113萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)字不算小。這充分說(shuō)明基層政府機(jī)構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴(yán)重超過(guò)實(shí)際需要。當(dāng)然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費(fèi)，建豪華辦公設(shè)施、購(gòu)置小汽車、大吃大喝等行為的存在。

　　第四、不合理的農(nóng)村稅費(fèi)形成的鄉(xiāng)村債務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前，農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農(nóng)民負(fù)擔(dān)十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負(fù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其經(jīng)濟(jì)承受能力，自然，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費(fèi)和攤派現(xiàn)象就變得越來(lái)越嚴(yán)重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費(fèi)征收完成期限并輔以獎(jiǎng)懲措施，村干部為了完成任務(wù)，只有以村組織或個(gè)人名義向農(nóng)村信用社和民間大舉借債墊付稅費(fèi)款。

　　（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務(wù)

　　僅僅從經(jīng)濟(jì)體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負(fù)債原因，對(duì)于徹底解決問(wèn)題是不夠的，必須從政治體制的角度來(lái)探討產(chǎn)生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。

　　雖然我們提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，市場(chǎng)在配置資源中起基礎(chǔ)性的作用，但是從改革開(kāi)放的實(shí)踐來(lái)看，政府始終起著主導(dǎo)性作用，中央和地方各級(jí)政府都把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在工作的第一位。為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府可以調(diào)動(dòng)一切可用資源。不斷增加的社會(huì)公共服務(wù)的需求，也使財(cái)政本身有自我擴(kuò)張的需要。同時(shí)，政府的財(cái)政需求和壓力不僅來(lái)自于社會(huì)和公共需要，也來(lái)自于政府自身利益的膨脹和擴(kuò)張，即權(quán)力和利益都有不斷追逐更大的權(quán)力和更大利益的特點(diǎn)，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負(fù)債運(yùn)行就成為一種常態(tài)。地方各級(jí)政府也逐漸形成了這樣一種意識(shí)，只要靠借債完成任務(wù)，無(wú)論能否償還，無(wú)論債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大，都是被允許的行為。

　　從我國(guó)目前政治體制方面的制度安排來(lái)看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對(duì)公共品和服務(wù)需求的偏好、監(jiān)督和評(píng)價(jià)公共品生產(chǎn)的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在行政上受到上級(jí)政府的管轄，特別是人事權(quán)在上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級(jí)政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意志為主。上級(jí)政府?dāng)偱傻拇罅渴聞?wù)，無(wú)論是否適合本轄區(qū)的實(shí)際情況，下級(jí)都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)，只好借債運(yùn)行，經(jīng)常出現(xiàn)一些“上級(jí)請(qǐng)客，下級(jí)買(mǎi)單”、“上級(jí)決策失誤，地方負(fù)責(zé)收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。

　　上述表現(xiàn)實(shí)際上是鄉(xiāng)村干部“經(jīng)濟(jì)人”行為的結(jié)果。作為經(jīng)濟(jì)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動(dòng)機(jī)和工作動(dòng)力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績(jī)和升遷，或者為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，以及為了榮譽(yù)。而在政治集權(quán)度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級(jí)說(shuō)了算，因此，取悅上級(jí)是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級(jí)任務(wù)角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動(dòng)機(jī)。即使在鄉(xiāng)村干部意識(shí)到上級(jí)決策錯(cuò)誤的情況下，權(quán)衡利弊的結(jié)果，也是服從上級(jí)為最優(yōu)選擇。同時(shí)，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動(dòng)腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，為了盡快干出政績(jī)，為自己提拔或交流到好一點(diǎn)的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人，為了直接的經(jīng)濟(jì)利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進(jìn)行腐敗活動(dòng)，結(jié)果是富了少數(shù)人，卻讓當(dāng)?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務(wù)。

　　四、化解鄉(xiāng)村債務(wù)的幾點(diǎn)思考

　　鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的解決包括兩個(gè)方面，一是如何有效化解已有的債務(wù)，二是如何防止新債務(wù)的產(chǎn)生。要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題，必須有相應(yīng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制重大變革。

　�。ㄒ唬┐寮�(jí)債務(wù)的化解與公共產(chǎn)品需求的偏好表露機(jī)制的建立

　　要從根本上解決村集體組織的債務(wù)問(wèn)題，必須落實(shí)村民民主選舉制度，這是化解村級(jí)債務(wù)的制度保證。真正落實(shí)了村民民主選舉制度以后，選舉出來(lái)的村干部，必須為本村利益服務(wù)，其行為的目標(biāo)函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會(huì)罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級(jí)達(dá)標(biāo)”任務(wù)，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務(wù)也就不可能產(chǎn)生。

　　當(dāng)今農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策是“自上而下”的，即由上級(jí)政府和機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的偏好或政績(jī)導(dǎo)向來(lái)決定公共產(chǎn)品供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給方式，而供給成本卻大都由農(nóng)民分?jǐn)�，�?dǎo)致部分公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)、迫切需求發(fā)生錯(cuò)位，增加了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的制度外籌資方式的抵觸情緒。公共產(chǎn)品供給資金的籌集因循制度外籌資體制而公共產(chǎn)品供給的決策卻是“自上而下”的，這強(qiáng)化和固化了作為供給方的政府增加資金籌集加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的機(jī)制和沖動(dòng)，也是對(duì)公共產(chǎn)品需求方的農(nóng)民作為直接的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給納稅（費(fèi)）人權(quán)利長(zhǎng)期的漠視。當(dāng)由外生變量來(lái)決定公共產(chǎn)品的供給時(shí)，必然加大公共資源籌集的客觀和主觀壓力，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)政府決策的任何公共產(chǎn)品供給都會(huì)反感和消極反對(duì)。因此，即使在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕的情況下，對(duì)公共產(chǎn)品的供給決策體制做出根本的改變，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品特別是村級(jí)公共產(chǎn)品的供給由鄉(xiāng)民、村民決策，由鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部需求決定公共產(chǎn)品的供給，使公共產(chǎn)品的供求順利銜接，使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給決策由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，建立良好的公共產(chǎn)品需求偏好的表露機(jī)制，使鄉(xiāng)范圍內(nèi)或村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)，這對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)體制改革來(lái)說(shuō)也是一個(gè)重要的進(jìn)步。因?yàn)樗�不僅能推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的民主政治建設(shè)，激發(fā)民眾當(dāng)家作主的積極性，也使符合農(nóng)民迫切需要的公共產(chǎn)品能由農(nóng)民自愿和更有效率地供給出來(lái)，也使鄉(xiāng)村社會(huì)有限的公共資源發(fā)揮最佳效益。

　　在建立村民的基層民主架構(gòu)時(shí)，村級(jí)公共機(jī)構(gòu)設(shè)置不宜過(guò)大，以免占用太多的社會(huì)資源，應(yīng)以精簡(jiǎn)、效能、適用為原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共事務(wù)的空間大小決定公共主體。對(duì)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系單純的鄉(xiāng)村，可考慮村委會(huì)和村黨支部職能的合一，避免兩套機(jī)構(gòu)的掣肘，即“兩委合一”，由村黨支部和一般村民共同推選村主任候選人，如中共黨員被選為村主任，則自動(dòng)成為村黨支部書(shū)記，如村主任不是中共黨員，可發(fā)展其入黨，如不愿加入中共，就撤換村黨支部書(shū)記，由上級(jí)的鄉(xiāng)黨委指派，直到有中共黨員當(dāng)選村主任，采取這樣的措施，是基于中共黨員是工人階級(jí)先鋒隊(duì)的性質(zhì)，如中共黨員特別是村黨支部書(shū)記，在村里不能被村民擁戴為村主任起到帶領(lǐng)作用，那就是不合格的。當(dāng)然對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的村組織建構(gòu)，則應(yīng)根據(jù)村民之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)和公共空間的擴(kuò)大、來(lái)自于集體資源利益的激增，設(shè)置功能較完善的公共機(jī)構(gòu)，維護(hù)廣大成員的合法、合理權(quán)益，而且民眾對(duì)這種民主的需要也是有支付能力的需求。

　�。ǘ�）各級(jí)政府事權(quán)的重大調(diào)整和農(nóng)村義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革

　　對(duì)各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的調(diào)整勢(shì)在必行，應(yīng)重新劃分政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任即事權(quán)安排。如計(jì)劃生育是基本國(guó)策，為了全國(guó)人民的共同利益，應(yīng)是全國(guó)性公共產(chǎn)品；鄉(xiāng)村教育也并不完全是地方性質(zhì)的公共產(chǎn)品，其受益者不僅包括上學(xué)的學(xué)生，整個(gè)國(guó)家都會(huì)因公民素質(zhì)的提高而受益，這也是國(guó)家強(qiáng)行規(guī)定九年義務(wù)教育的依據(jù)，這些責(zé)任向基層政府的轉(zhuǎn)移使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了極其寬泛的政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的沉重責(zé)任中，九年義務(wù)教育是最典型的公共事業(yè)，也是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給危機(jī)的主要表現(xiàn)。消除城鄉(xiāng)財(cái)政二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共財(cái)政改革方向，在現(xiàn)階段，國(guó)家最起碼應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育等公共產(chǎn)品供給責(zé)任，而農(nóng)村義務(wù)教育良好供給則是重中之重。

　　實(shí)行義務(wù)教育供給的財(cái)政體制變革，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革和改善農(nóng)村社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民的人權(quán)狀況的重要舉措，它有助于降低農(nóng)民人力資本貧困、人權(quán)貧困程度。義務(wù)教育關(guān)乎國(guó)民整體素質(zhì)的提高，是影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的公益事業(yè)，給予所有的社會(huì)公民享受平等的教育機(jī)會(huì)是國(guó)家的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)今義務(wù)教育未真正義務(wù)化，這種情況在農(nóng)村尤其嚴(yán)重，當(dāng)鄉(xiāng)村的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了教育的供給危機(jī)時(shí)，在農(nóng)村將導(dǎo)致新的教育貧困，這也將派生出農(nóng)民下一代的信息貧困、人權(quán)貧困，也可能導(dǎo)致農(nóng)民的收入貧困自我加強(qiáng)的循環(huán)，使一個(gè)個(gè)鄉(xiāng)村的發(fā)展繼續(xù)鎖定在低水平陷阱。

　　當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育面臨巨大危機(jī)，不少地區(qū)義務(wù)教育徒有虛名，高額的學(xué)校收費(fèi)不僅直接減少農(nóng)民的可支配收入，也導(dǎo)致發(fā)展中輟學(xué)問(wèn)題（傳統(tǒng)體制下，輟學(xué)率相當(dāng)?shù)停�。根�?jù)不同層次的政府職能分工理論，再分配職能主要由中央政府履行，而義務(wù)教育提供具有較強(qiáng)的再分配性質(zhì)，所以應(yīng)加大中央政府或省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村義務(wù)教育的管理體制和投入體制進(jìn)行力度較大的調(diào)整和改革，增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的供給責(zé)任，具體建議有：（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資改由中央、地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)一管理。中西部地區(qū)主要由中央財(cái)政承擔(dān)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)主要由省、市、縣各級(jí)政府負(fù)責(zé)，并提高省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的比例。從總體上講，中央和地方政府承擔(dān)的比例可定為5∶5.（2）重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的最低支出水平，設(shè)立學(xué)�；�建專款。要逐步降低公用經(jīng)費(fèi)從雜費(fèi)中開(kāi)支的比例。（3）實(shí)行費(fèi)改稅后，中央政府應(yīng)確定一定比例的稅收專門(mén)用于教育。（4）進(jìn)一步完善分稅制，在國(guó)稅的分成比例上，對(duì)中西部地區(qū)適當(dāng)提高比例�？紤]到目前中央財(cái)力情況也不很樂(lè)觀，中央財(cái)政可先對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的省和自治區(qū)給予一定數(shù)額的教育撥款，這些撥款既可先撥到省級(jí)財(cái)政，再由省級(jí)財(cái)政根據(jù)具體情況分配到縣，也可由中央財(cái)政直接劃撥到縣財(cái)政。中央對(duì)中西部農(nóng)村教育撥款數(shù)額的確定，應(yīng)綜合考慮各縣應(yīng)該接受義務(wù)教育的學(xué)生規(guī)模、當(dāng)?shù)刎?cái)力大小及其他特殊情況而定。在此基礎(chǔ)上，再逐步在全國(guó)范圍建立一套科學(xué)、規(guī)范的對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，來(lái)平衡各地區(qū)之間的教育財(cái)政投入差異。

　�。ㄈ�）嚴(yán)控鄉(xiāng)村新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史債務(wù)

　　雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認(rèn)為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。在基層民主政治制度尚不完善，科學(xué)的地方債務(wù)管理體制還沒(méi)有建立起來(lái)的情況下，鄉(xiāng)村不能有債務(wù)，至少不能增加債務(wù)，因此，中央政府必須出臺(tái)政策，以這樣的“硬約束”來(lái)阻止鄉(xiāng)村債務(wù)的進(jìn)一步增加。同時(shí)，中央政府要制定一個(gè)逐漸減少鄉(xiāng)村債務(wù)的時(shí)間表，逐步化解鄉(xiāng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終建立，可以借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來(lái)以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債。

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