[摘要]本文從四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特征入手，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的風險及其化解癥結(jié)進行了深入剖析，并提出了針對性化解對策。

　　[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)　特征　風險　癥結(jié)　對策

　　重視由鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)引發(fā)的系列社會經(jīng)濟問題，特別是對基層政權(quán)正常運行、干群關(guān)系、社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會等帶來的影響和危害，具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的特征

　　2002年以來，四川各地按照省委、省政府川委辦[2002]5號和川辦發(fā)[2003]19號文件精神，把化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)納入重要的工作議程，各級黨政重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作，進行了專門部署和安排，制定相關(guān)的政策和措施，鎖定了債務(wù)基數(shù)，一些地方在化解債務(wù)方面取得了一定成效，但總體來看收效甚微。從2001年底至2004年底，隨著新一輪經(jīng)濟增長及財政體制慣性運行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢，表現(xiàn)出以下特征：

　　1.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總量看，負債規(guī)模有增無減。我們曾以2001年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)鎖定數(shù)為基準，分別考察縣鄉(xiāng)負債變動情況。從縣來看，由2001年底至2004年底總體增幅在10%～60%.仁壽縣2001底鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)5.01億元，到2004年底達到8億元，增幅為59.6%.成都市龍泉驛區(qū)因土地補償費、拆遷費按新標準與農(nóng)民算賬，僅此一項新增20億元左右債務(wù)。2002年至2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增幅也在14%～60%.岳池縣天平鎮(zhèn)2001年鎖定債務(wù)為532萬元，2005年3月底負債總額為832.61萬元，增加300.61萬元，增長57%.

　　2.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成看，新舊負債交織并存，基礎(chǔ)設(shè)施負債最重。四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中既有相當部分的舊債，又有不斷產(chǎn)生的新債。2002年舊債中主要是“普六”和“普九”教育達標、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、財稅體制中稅費解繳、合作基金會及政府機關(guān)運行負債。新債中主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項目配套及體制負債。據(jù)初步分析，四川鄉(xiāng)村道路建設(shè)負債大致占40%，教育負債占25%，項目建設(shè)配套和財稅體制負債20%，合作基金會負債和其它負債15%左右。2001年底仁壽縣鄉(xiāng)村負債5.01億元，其中基金會負債1.18億元，墊交稅費0.49億元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債1.46億元，“普六”、“普九”達標負債0.57億元，政府運行負債0.26億元，項目配套0.07億元，廣播電視0.04億元，興辦農(nóng)業(yè)投資0.27億元，基礎(chǔ)設(shè)施負債占總負債的30%左右。2004年底，該縣鄉(xiāng)村負債突破8億元，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠債3億元左右，占新增債務(wù)部分的50%以上。而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)看，基礎(chǔ)設(shè)施負債比重最大，教育負債時間最長。仁壽縣文宮鎮(zhèn)總負債1200萬元中，有350萬元是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的，占30%.教育負債主體是1993年、1994年“普六”、“普九”達標升級中形成，距今都在10年以上。

　　3.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成因看，財力匱乏舊債難消，體制推動新債失控。四川多數(shù)地方還是屬于“吃飯財政”，在搞建設(shè)、抓發(fā)展、保運行、保穩(wěn)定中不斷推動了負債規(guī)模擴大，同時安排財力化債基本無法辦到。榮縣2004年可用財力為4.68億元，一般預(yù)算支出4.05億元，其中人員支出和個人家庭補助支出達到2.9億元，占一般預(yù)算支出的71.8%.剩余財力1.5億左右又多屬專項補助，實際可支配財力幾乎沒有。在舊債無力消化的同時，近3年來較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是鄉(xiāng)村道路建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負債，成為新債的主體。榮縣2002年、2003年縣級凈增債務(wù)1.55億元，其中公路網(wǎng)化和榮威路改造債務(wù)就達到0.8億元，占其凈增債務(wù)的50%.大竹縣交通和城建負債1.9億元以上，占其總負債的30%.

　　體制性負債慣性增長，成為基層無力控制的源頭。2001年底至2004年，因為財政稅收分成體制和預(yù)算安排制度形成的體制性負債成為新增債務(wù)的主要原因，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)中尤為突出。稅費改革前，稅收入庫空轉(zhuǎn)墊交成為基層鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的主要原因。大竹縣2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊交稅費1525萬元，占其鄉(xiāng)級收入的32%.稅費改革后，下達工商稅收任務(wù)在一些地方成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新債的又一源頭。仁壽縣2004年下達文宮鎮(zhèn)工商稅計劃數(shù)為94.2萬元，地稅所直征50萬元，鎮(zhèn)政府要組織44.2萬元工商稅收入，該鎮(zhèn)以枇杷等特色農(nóng)業(yè)為主，生豬的實際稅源只能實現(xiàn)10萬元，另有30萬元靠干部四處“買稅”，稅收成本大幅增高，僅此形成的債務(wù)在40萬元左右。

　　現(xiàn)行預(yù)算制度將預(yù)算缺口朝下的做法，必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行負債無法避免，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)因管理失控導致的債務(wù)反而有明顯改善。渠縣涌興鎮(zhèn)2004年預(yù)算總收入298.9萬元，而總支出358.7萬元，缺口59.8萬元，除人頭工資外，該鎮(zhèn)人平公用經(jīng)費預(yù)算標準為行政1000元/人，事業(yè)700元/人，當年接待費3.4萬元，較2002年的10萬元大幅下降。機構(gòu)過于龐大、供養(yǎng)人員過多，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行困難、化債困難的另一重要原因。渠縣一般預(yù)算收入2004年僅1.44億元，而財政供養(yǎng)人員達2.88萬人。同時，達標升級活動不斷，目標考核又多又“硬”，由此負債面寬量大。目標考核到縣、鄉(xiāng)，多到二、三十項，幾乎涵蓋了所有部門工作，一票否決從最初的3票已擴大到7票，助推了基層的形象工程，成為新債動力。大竹縣為結(jié)構(gòu)調(diào)整、公路建設(shè)、“普九”、計生達標、村村通工程、衛(wèi)生事業(yè)、民政優(yōu)撫等形成的債務(wù)1.7億元，占其2004年末總負債的61%.

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的風險分析

　　四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)面寬、量大，時間長，矛盾多，關(guān)系復(fù)雜，債務(wù)性質(zhì)十分特殊，相當敏感，極易誘發(fā)社會經(jīng)濟問題，對此要有足夠的認識。

　　1.債務(wù)主體的分散化、集團性。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成時間長，償債預(yù)期低，使債務(wù)的風險大大增強。調(diào)查中我們注意到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)關(guān)系中出現(xiàn)了兩個值得注意的變化：即債務(wù)主體由過去一般化鄉(xiāng)級政府金融性負債和財政借款財政性負債為主，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村兩級組織與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村社干部民間性負債為主；債權(quán)主體由過去較為單一的國家金融機構(gòu)和財政部門轉(zhuǎn)化為更為普遍的金融機構(gòu)與私人或業(yè)主并存，并以私債為主的群體性負債，從而使債務(wù)關(guān)系復(fù)雜化、分散化。就四川情況看，鄉(xiāng)村級干部借款墊支繳稅費和政府支出大致占到鄉(xiāng)村負債的30%～50%.岳池縣天平鎮(zhèn)村社干部借款墊債達到350.61萬元，占該鎮(zhèn)債務(wù)總額的43%，涉及干部286人。井研縣有2085名村組干部墊交稅費489.86萬元；向社會各類私人借款涉及1834人，金額147.8萬元；向2263名教師借款428萬元；向25692名學生家長借款256.9萬元；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部借款1036人。全縣共涉及個人和業(yè)主3.3萬人。

　　2.時間周期上的敏感性、風險性。目前正在進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中的債權(quán)債務(wù)關(guān)系往來歸并的時段與償債高峰期重疊，并與稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅及附加的政策安排時點上的交匯，不可避免形成時間周期上的共振。加之過高的債務(wù)額度與極差的償債能力、過于分散的群體負債與相對集中的支付壓力形成巨大的反差和矛盾，極易誘發(fā)不穩(wěn)定事件。

　　3.新舊矛盾的多重性、交互性。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村仍存在一定程度的干群矛盾，而且在新的政策環(huán)境下產(chǎn)生的新矛盾和新問題與舊矛盾相互交織、相互強化，加大了化解債務(wù)的困難性和復(fù)雜性。已繳稅費的農(nóng)戶與尾欠稅費農(nóng)戶的矛盾；不收稅費尾欠的政策安排與干部清償墊交稅費合理要求的矛盾；村社基層干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政上下之間的對立情緒日益加�。煌恋爻邪�經(jīng)營權(quán)相對固化與要求獲取土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶之間的矛盾等帶來一系列的影響和危害，值得在化解債務(wù)中高度重視。

　　三、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的癥結(jié)

　　只有解剖和找準鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的深層次、體制性、關(guān)鍵性癥結(jié)所在，才能全面、準確、客觀把握債務(wù)性質(zhì)、特征，才能拿出更加切實有力的化解措施、辦法、途徑。因此，必須全面客觀分析當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的外部宏觀經(jīng)濟環(huán)境和內(nèi)在微觀原因。

　　1.可用財力少，償債空間十分有限。我們發(fā)現(xiàn)，一些地方通過擠壓日常支出，借新賬還舊賬，強化管理控制等多種方式消化了部分舊賬，但總體看鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力少，維持運轉(zhuǎn)難，憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實財力消化債務(wù)是不現(xiàn)實的。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源主體僅為零星的工商稅，政府自身運行都十分困難，消化債務(wù)就成了“無米之炊”。仁壽縣珠加鄉(xiāng)2003年鄉(xiāng)級收入80萬元，縣財政直撥教師工資31.5萬元，扣基金會利息5.6萬元、廣播經(jīng)費1.8萬元，鄉(xiāng)上實際財力41萬元，而發(fā)放工資等人頭經(jīng)費就需45萬元。加上運轉(zhuǎn)和維護穩(wěn)定費用，缺口至少30萬元～40萬元。青神縣白果鄉(xiāng)2004年總收入123.6萬元，而支出124.5萬元，其中人員經(jīng)費34.4萬元，公用經(jīng)費8.5萬元，轉(zhuǎn)移支付支出24.8萬元，退耕還林56.8萬元，當年赤字0.9萬元，此外還欠村社干部務(wù)工及管理補助、新增人員經(jīng)費。

　　2.發(fā)展償債難、發(fā)展周期長與現(xiàn)實化債壓力沖突明顯。提倡從發(fā)展中化債應(yīng)當是長期堅持的方向，但現(xiàn)有財力基礎(chǔ)的局限性、經(jīng)濟發(fā)展的周期性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠自身發(fā)展消化債務(wù)的困難。而就現(xiàn)實的債務(wù)壓力，特別是敏感性債務(wù)較多情形下，消化債務(wù)必須依靠現(xiàn)實財力。此外，鄉(xiāng)村現(xiàn)有債權(quán)質(zhì)量差、有效性低，通過清理債權(quán)消化債務(wù)在一定范圍內(nèi)有一些作用，但總體上是無法解決根本問題的。

　　3.債務(wù)成因不一，既有經(jīng)驗局限性較大。從2001年底至2004年，各地在化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中也進行了努力和探索，較好地遏制了不良債務(wù)惡性膨脹勢頭，一些地方也摸索和總結(jié)了化債的辦法和經(jīng)驗。但也只是治標之法，無治本之策。通江縣2004年通過艱苦細致的工作，消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)2.5億元，并創(chuàng)新了管理體制，理清了債務(wù)關(guān)系，夯實了繼續(xù)化債的基礎(chǔ)，說明抓與不抓情況確實不一樣。平昌縣通過合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、裁減財政供養(yǎng)人員，從而減少支出，也取得了化債的初步成果。自貢市榮縣推行財政管理體制改革，建立集中收付核算制度，采取財力向下傾斜、缺口向縣級集中等一系列辦法，從2002年至2003年化解債務(wù)1.79億元，鄉(xiāng)級債務(wù)凈減少1.07億元，但縣級債務(wù)同時凈增1.5億元。大竹縣2002年～2004年通過較大規(guī)模的資產(chǎn)處置等辦法，化解債務(wù)1.84億元，占2001年鎖定債務(wù)的45.3%.這些辦法和經(jīng)驗對化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)具有較好的示范和借鑒作用。但同時我們應(yīng)看到，這些辦法和經(jīng)驗的適宜性差，有較大的局限性。通江縣、平昌縣化債中大部分是核減高利貸而形成的不實債務(wù)，劃轉(zhuǎn)上下之間的體制性債務(wù)。大竹縣是地方財力較好的丘陵縣，過去形成了大量的有效資產(chǎn)。榮縣的化債更大意義上說是借新賬還舊債，大量的、根本性的債務(wù)并沒有化解。

　　4.政績考核失范，化債辦法帶有明顯的短期行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解必須一以貫之，堅持不懈。而實際情況是現(xiàn)官不理老債，新人不還舊賬。干部對待債務(wù)化解缺乏全局觀念，只顧眼前的思想較為普遍，因而使得本來艱難的鄉(xiāng)村化債更為漫長。已有的化債措施立足于清收債權(quán)、變現(xiàn)資產(chǎn)、壓縮支出等具有明顯階段性財力預(yù)期，潛力有限，化債后勁不足，從而使化債的措施更趨臨時性、階段性。在現(xiàn)行的財政體制運行推動下，由于財政支出的剛性增長與收入的不確定，不僅消化舊債無保障，而且加大了新債的控制壓力。

　　四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的對策

　　1.化債要有心。不僅要有真心，而且要有決心。要堅持科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，從構(gòu)建和諧社會的大局出發(fā)，從維護穩(wěn)定的全局出發(fā)，從又快又好地發(fā)展大局出發(fā)，高度重視此項工作，不能在困難面前無所作為、一籌莫展。只有思想重視，行動才能堅決，措施才會見效。

　　2.化債要有力。要樹立化債就是政績的觀念， 實行化債優(yōu)先。經(jīng)濟社會要發(fā)展，債務(wù)也要化解，正確處理發(fā)展與減債的辨證關(guān)系至關(guān)重要。在一定時期內(nèi)無力化債，或欠債較多、化債不力的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），原則上要停止轄區(qū)范圍內(nèi)政府投資新建公共項目，可支配資金要優(yōu)先用于化債；必須新上的項目，要報上一級化債機構(gòu)審批。同時，要調(diào)整政績考評標準，引導干部樹立正確的政績觀。要按照化債優(yōu)先原則，根據(jù)債務(wù)輕重、化債潛力和難度，分別確定化債在黨政和相關(guān)部門領(lǐng)導干部政績考評中的不同權(quán)重。對化債得力的干部要優(yōu)先提拔重用，反之則不予提拔或降級、調(diào)離，以鼓勵領(lǐng)導干部努力化債。

　　3.化債要有法。既要嚴控新債，又要消減舊債；既要從體制上突破、支持，又要從管理上規(guī)范、行動。要采取增收、節(jié)支、收欠、承兌、核銷、折賣、改制等逐步解決已欠債務(wù)，通過完善機制，強化債務(wù)管理制度，健全資產(chǎn)管理制度，完善干部考核、任用制度，改進項目投資管理辦法，杜絕新增不良債務(wù)。同時，要分級分類化債。由于政策因素而形成的債務(wù)，應(yīng)由制定、調(diào)整政策的政府部門承擔并負責化解；各類建設(shè)項目投資缺口形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，一律由建設(shè)的審批部門或業(yè)主負責化解。今后新增債務(wù)，亦應(yīng)依此操作。此外，要積極爭取中央支持，由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對因農(nóng)村道路建設(shè)和解決“普六”、“普九”、“危改”等形成負債一次性補助化解，對體制性債務(wù)通過年度轉(zhuǎn)移支付逐年化解。對地方舉債興辦生產(chǎn)性、事業(yè)性負債，由地方各級政府自行消化。

　　4.化債要有效。既要有短期見效的對策，又要有長期管用的制度。要完善目標考核，堅持權(quán)力與責任相統(tǒng)一的原則，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責的工作條件和手段。除維持鄉(xiāng)級政權(quán)運轉(zhuǎn)工作外，凡需增加鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務(wù)和鄉(xiāng)級政府無客觀實際能力承擔的工作內(nèi)容，一律不再納入目標考核范圍，以免“買稅”、墊支交稅等事件繼續(xù)發(fā)生。同時，要深化體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革不應(yīng)把鄉(xiāng)級政府改為形同虛設(shè)的縣級政府派駐辦事處類機構(gòu)，而更應(yīng)健全其作為一級政府的功能。因此，已上劃和未上劃的縣級政府部門下伸機構(gòu)及相應(yīng)人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，原則上都應(yīng)留鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），使鄉(xiāng)級政府有權(quán)有責、管事做事。只有責權(quán)配套，才更有利于增強鄉(xiāng)級政府統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的能力，才更有利于通過發(fā)展增收，增強化債能力。要下決心以財政預(yù)算體制改革為突破口，賭死體制性負債源頭，切實推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，深化用人制度改革，減少財政負擔，節(jié)省財力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行效率，擴大可用財力范圍。