摘要：目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越引起人們的重視，已經(jīng)成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。造成地方財(cái)政困境的根本原因在于地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱，沒(méi)有規(guī)范的制度化融資渠道。因此有必要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外發(fā)行地方政府債券、防范及化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極慎重地解決好我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題。

　　關(guān)鍵詞：地方政府；政府債務(wù)；地方政府債券；經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問(wèn)題，尤其縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行緊張，難以履行其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，影響地方的資本運(yùn)行、惡化地方的投資環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，政府債務(wù)過(guò)重，損害了政府的公信力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的核心。縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政管理體制和國(guó)家結(jié)構(gòu)后發(fā)現(xiàn)：?jiǎn)我恢苹蚵?lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism），就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國(guó)和澳大利亞、以及單一制的日本和法國(guó)都大行其道的原因。

　　一、聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞防范模式

　　美國(guó)和澳大利亞都是聯(lián)邦制國(guó)家，都實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，即聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政。三級(jí)財(cái)政各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅制度和專(zhuān)門(mén)法，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算。除了聯(lián)邦政府可以發(fā)行債券籌集資金外，兩國(guó)的州政府和地方政府也可以發(fā)行各自的政府債券，籌集一部分財(cái)政資金。

　�。ㄒ唬┟绹�(guó)發(fā)達(dá)的地方政府債券市場(chǎng)成為防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最有力的保障

　　美國(guó)發(fā)行地方債券較早，與城市化同步。1991年，州地政府的未付債務(wù)總額將近9160億美元，人均負(fù)債達(dá)3600美元以上。

　　州地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

　　1.州地政府債券最顯著的特點(diǎn)是其利息免納聯(lián)邦所得稅，這實(shí)際上是聯(lián)邦政府對(duì)州地政府的一種特殊補(bǔ)助形式。毫無(wú)疑問(wèn)，免稅政策降低了美國(guó)市政當(dāng)局的融資成本。

　　2.隨著時(shí)間的推移，美國(guó)市政債券市場(chǎng)形成了三個(gè)重要的機(jī)制：信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度、私人債券保險(xiǎn)制度，以減少市場(chǎng)的違約風(fēng)險(xiǎn)，防范潛在的債務(wù)危機(jī)。

　　3.為防止州地政府債券的規(guī)模過(guò)大，超過(guò)州地政府財(cái)政的承受能力，州地政府債券往往還需要一些財(cái)政制度的約束，如舉債限制、平衡預(yù)算的要求和對(duì)支出與收入的各種特殊限制。

　　4.為保證債權(quán)人利益，防范債務(wù)積累構(gòu)成宏觀經(jīng)濟(jì)隱患，美國(guó)以立法形式建立了政府破產(chǎn)制度，對(duì)不負(fù)責(zé)任的舉債行為進(jìn)行司法追究。

　　美國(guó)模式強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)監(jiān)控是防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提，較為典型的是俄亥俄州的“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的監(jiān)控體系。

　　（二）澳大利亞對(duì)地方各級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督和管理

　　澳大利亞為了對(duì)地方各級(jí)政府債務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，于1927年成立了專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)———借款委員會(huì)（LoanCouncil），根據(jù)國(guó)家的財(cái)政政策目標(biāo)對(duì)各項(xiàng)借款進(jìn)行有效的調(diào)控和協(xié)調(diào)。

　　經(jīng)歷近一個(gè)世紀(jì)的歷史進(jìn)程發(fā)展，在如今比較成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作階段，澳大利亞監(jiān)督管理地方政府債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下幾方面：

　　1.澳大利亞對(duì)地方政府借款融資的監(jiān)督管理，在很大程度上依賴于規(guī)范的金融資本市場(chǎng)規(guī)則對(duì)整個(gè)借款融資活動(dòng)的引導(dǎo)，此外還離不開(kāi)地方各州政府的支持與合作，以及借款委員會(huì)的綜合平衡和宏觀調(diào)控。

　　2.采用綜合報(bào)告制度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則實(shí)施監(jiān)管，而不是僅僅進(jìn)行數(shù)量上的控制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則作為更為行之有效的財(cái)政監(jiān)管方法取代了政府行政性的直接管制。

　　3.標(biāo)準(zhǔn)普爾公司等國(guó)際知名的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)為各級(jí)政府提供客觀、公正、公平和公開(kāi)的信用評(píng)級(jí)服務(wù)。這樣一種制度設(shè)計(jì)，為各級(jí)政府重視并追求一種理想的信用等級(jí)，提供了比較好的激勵(lì)和導(dǎo)向。

　　4.通過(guò)私有化方法，將許多公有設(shè)施出售給私營(yíng)部門(mén)，從而將原來(lái)由借款委員會(huì)監(jiān)控的部門(mén)逐步剝離出去，將公有資產(chǎn)變現(xiàn)收入用于償還政府債務(wù)，并將對(duì)借債的管理逐步改變?yōu)閷?duì)償債的管理。

　　可見(jiàn)，澳大利亞借款委員會(huì)的成立及其有效運(yùn)作，為妥善處理不同級(jí)次政府之間分權(quán)管理關(guān)系，提供了一個(gè)可資借鑒的有用范例。

　　二、單一制的日本、法國(guó)防范模式

　　日本是實(shí)行地方自治制度的單一制國(guó)家，現(xiàn)行財(cái)政管理體制是由中央、都道府縣和市町村三級(jí)組成，都道府縣財(cái)政和市町村財(cái)政構(gòu)成地方財(cái)政，各級(jí)地方政府有權(quán)以債務(wù)形式舉借資金。法國(guó)屬于具有深厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，1982年推行中央與地方分權(quán)，實(shí)行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政體制，各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，各級(jí)政府也均可以舉債。

　�。ㄒ唬┤毡镜胤秸�府舉債主要通過(guò)兩種方式，即發(fā)行地方債和借款

　　日本發(fā)行地方債的歷史可以追溯到二戰(zhàn)以前。地方債使用范圍上受到明顯限制，主要集中于建設(shè)性的交通、水道和一般公用事業(yè)等。

　　日本對(duì)地方政府債務(wù)的防范和控制主要體現(xiàn)在中央政府對(duì)地方債的發(fā)行進(jìn)行嚴(yán)格的管理上。具體包括兩方面：

　　1.對(duì)地方政府債券的發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理。二戰(zhàn)后日本中央政府（主要由大藏省和自治�。┟磕甓季幹频胤絺�計(jì)劃，包括發(fā)行總額、各種用途、發(fā)行方式等。地方債計(jì)劃不屬于國(guó)會(huì)審決議的對(duì)象，只作為參考資料提交國(guó)會(huì)，沒(méi)有法律依據(jù)，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行的效力。但它是大藏大臣和自治大臣協(xié)商制定的，自治大臣在審批各地方政府的發(fā)債申請(qǐng)時(shí)，將以該計(jì)劃為依據(jù)，因此其意義還是很大的。

　　2.對(duì)各地方政府發(fā)行地方債券實(shí)行協(xié)議審批制度。各地方債的發(fā)行必須向自治省上報(bào)計(jì)劃，并經(jīng)自治大臣批準(zhǔn)。其中重點(diǎn)是確定當(dāng)年禁止發(fā)債或限制發(fā)債地方政府名單。實(shí)行審批制度的目的在于：1）防止地方債的膨脹；2）防止資金過(guò)分向富裕地方政府傾斜；3）統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系。

　　日本單一制往往也存在著弊端，如政府過(guò)多干預(yù)。隨著近年來(lái)日本經(jīng)濟(jì)的停滯，改革措施正在逐步展開(kāi)。例如審批制向協(xié)議制轉(zhuǎn)變、資金來(lái)源多樣化、利率決定市場(chǎng)化等。

　�。ǘ�）法國(guó)集權(quán)式的財(cái)政體制雖然使得地方受中央的嚴(yán)格控制，但中央與地方以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)明晰，三級(jí)財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，這使得防范地方政府債務(wù)有了很好的體制保障

　　法國(guó)模式的特點(diǎn)主要包括：

　　1.目前60～80%以上的地方政府采取向銀行借款或?qū)ν獍l(fā)行地方債券的形式募集資金。但籌集的資金只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補(bǔ)政府經(jīng)常預(yù)算缺口。

　　2.一般說(shuō)來(lái)，法國(guó)各級(jí)地方政府的自律性很強(qiáng)，很少出現(xiàn)地方政府因?qū)ν庳?fù)債“過(guò)濫”和濫發(fā)債券而形成地方財(cái)政破產(chǎn)的情況。

　　3.在對(duì)外舉債時(shí)，一般都采取以政府資產(chǎn)作為抵押或擔(dān)保方式。如對(duì)銀行借款，則通常要拿市（鎮(zhèn)）政府財(cái)產(chǎn)作為質(zhì)押，貸款期限約為10～15年，利率與市場(chǎng)利率相同。

　　4.各級(jí)地方政府對(duì)外舉債，雖然由地方議會(huì)和政府自主決策，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進(jìn)行干預(yù)，但仍然處在中央政府的嚴(yán)密監(jiān)控之下，此外還受到銀行等金融機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)控。

　　法國(guó)完善的金融監(jiān)管機(jī)制，對(duì)減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。另外法國(guó)地方政府有著規(guī)范的政府收支機(jī)制，對(duì)我國(guó)規(guī)范基層政府收支機(jī)制、建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度等都有著重要的借鑒意義。

　　三、四國(guó)模式對(duì)我國(guó)的啟示和建議

　　從美、澳、日、法四國(guó)來(lái)看，這些發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都建立了比較健全的地方政府融資體系，發(fā)行地方債已成為滿足各級(jí)政府巨大融資需求的方法之一。以下幾個(gè)方面的共同特征值得我們重視和借鑒：

　�。ㄒ唬┱�府級(jí)次較少

　　除法國(guó)四級(jí)外，其它都只有三級(jí)。從財(cái)政角度來(lái)講，至少有兩方面的好處：一是有利于更明確清晰地劃分各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)事權(quán)；二是有利于簡(jiǎn)化政府間轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，增加財(cái)政政策的時(shí)效性。

　�。ǘ�）實(shí)行法制化管理

　　各國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分都由憲法或法律作出了明確的規(guī)定，增強(qiáng)了各級(jí)政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推諉和爭(zhēng)取資金的不正當(dāng)手段。另外從融資來(lái)源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還也都有明確的法律規(guī)定，大多數(shù)國(guó)家均規(guī)定地方債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是市政設(shè)施建設(shè)。

　�。ㄈ�）有一整套系統(tǒng)化的監(jiān)督管理體系

　　包括約束機(jī)制、信用評(píng)級(jí)、審批制度、預(yù)警系統(tǒng)等等。如中央對(duì)地方發(fā)債實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，進(jìn)行總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　�。ㄋ模┯兄�規(guī)范和靈活的轉(zhuǎn)移支付制度，重視國(guó)民收入的再分配

　　地方支出中有很大一部分是由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付解決，并且這些撥款都是根據(jù)客觀、透明的公式計(jì)算出來(lái)的，減少了轉(zhuǎn)移支付中的隨意性和盲目性。

　�。ㄎ澹┑胤絺鶓�(yīng)主要以長(zhǎng)期為主

　　由于地方債的資金主要用于資本性的建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，收益回收慢，因此客觀要求具有足夠長(zhǎng)的還款周期，否則就會(huì)加重地方政府的現(xiàn)期收入負(fù)擔(dān)。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，目前我國(guó)應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，亟待解決的是修改現(xiàn)行《預(yù)算法》中關(guān)于“地方政府不得發(fā)行地方債”的規(guī)定以及《擔(dān)保法》中的相關(guān)條款，允許地方政府適度發(fā)債，作為籌資的主要手段，加快地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展�？v觀我國(guó)現(xiàn)階段情況，發(fā)行地方債的市場(chǎng)條件正逐漸具備，比如宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，日趨市場(chǎng)化的多樣化國(guó)債、金融債和企業(yè)債發(fā)行制度，以及日漸規(guī)范的債券交易流通市場(chǎng)，這些都為地方債的發(fā)行提供了良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度基礎(chǔ)。但政策的出臺(tái)必須慎重，穩(wěn)步推進(jìn)。發(fā)行地方政府債券較為穩(wěn)妥的辦法是先搞試點(diǎn)，選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、償付能力強(qiáng)的大城市或沿海城市。

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