[摘要]政府采購對于節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效益，規(guī)范政府采購行為起到了積極的促進(jìn)作用。但經(jīng)過幾年的實(shí)踐，采購工作中存在一些問題制約了我國政府采購的進(jìn)一步發(fā)展。為更好更快地推進(jìn)政府采購工作，本文從理解政府采購的理論內(nèi)涵、分析存在的問題入手，提出了擴(kuò)大政府采購規(guī)模、規(guī)范采購程序、加強(qiáng)法制化建設(shè)監(jiān)督管理等政策建議。

　　[關(guān)鍵詞]公共支出；政府采購；采購范圍；監(jiān)督管理

　　政府采購也稱公共采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣�眾提供服�?wù)的需要，依據(jù)一定的原則，以法定方式、方法和程序，利用國家財(cái)政資金和政府貸款、從國內(nèi)外市場上購買貨物、工程和服務(wù)的消費(fèi)行為。為了規(guī)范政府采購行為，防止舞弊和其他不正�，F(xiàn)象發(fā)生，西方各國都依據(jù)本國的不同情況，按照等價(jià)交換的原則及政府活動的公開性、透明性原則，制定專門用于規(guī)范政府采購行為中的采購主體、采購范圍、采購程序、采購方式及投訴處理等方面的具體規(guī)定，這些規(guī)定總稱為政府采購制度。

　　根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2004年我國的全國政府采購規(guī)模為2135 7億元，較上年增長29%，相當(dāng)于1998年改革試點(diǎn)時(shí)期采購規(guī)模的69倍。6年來政府采購規(guī)模年均增長率為88 8%.隨著我國的政府采購的不斷發(fā)展和規(guī)模的擴(kuò)大，我國政府采購工作凸現(xiàn)了一系列的誤區(qū)和問題，極大地制約了我國政府采購的進(jìn)一步發(fā)展。1998年至2003年我國政府采購的數(shù)據(jù)如表1所示。

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，歷年《中國財(cái)政年鑒》，政府部門公布的相關(guān)數(shù)據(jù)

　　一、政府采購的理論

　　依據(jù)政府采購制度的理論依據(jù)是公共財(cái)政，政府采購制度是公共財(cái)政基本制度的重要組成部分。公共財(cái)政（publicfinance）是政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下提供公共品和公共服務(wù)的分配活動與分配關(guān)系。一般情況下也將公共財(cái)政的領(lǐng)域稱其為公共服務(wù)領(lǐng)域，即政府應(yīng)為全社會提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共品和公共服務(wù)。公共財(cái)政應(yīng)從組織政府收入、安排政府支出、提供公共品、校正市場失靈出發(fā)，履行其配置社會資源、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)等職能。

　　公共財(cái)政基本制度是一個(gè)包括對公共財(cái)政基本職能界定、公共財(cái)政收入制度、公共財(cái)政支出制度與公共財(cái)政分稅制，財(cái)政體制規(guī)范化為構(gòu)建內(nèi)容的制度體系。

　　公共支出（publicexpenditures）是政府為履行其職能而支出的一切費(fèi)用的總和。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，公共財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的影響作用主要體現(xiàn)在公共支出上，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能也主要是通過公共支出來實(shí)現(xiàn)的。西方的公共財(cái)政理論以財(cái)政支出是否與商品和服務(wù)相交換即是否在經(jīng)濟(jì)上直接獲得相等的代價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)，將公共支出劃分為購買性支出（exhaustiveexpenditures）和轉(zhuǎn)移性支出（transferexpenditures）。購買性支出直接表現(xiàn)為政府購買物品或勞務(wù)的活動。其特點(diǎn)是，政府在付出購買資金的同時(shí)，獲得了等價(jià)的物品或勞務(wù)。轉(zhuǎn)移性支出直接表現(xiàn)為資金的無償?shù)�、單方面的轉(zhuǎn)移，如養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、周轉(zhuǎn)金、公債利息支出以及對下級政府的轉(zhuǎn)移支付等。其特點(diǎn)是政府付出了資金，卻無任何資源可得。

　　公共支出制度包括的內(nèi)容有：對財(cái)政支出范圍的界定，零基預(yù)算制度，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，政府采購制度及國庫單一賬戶制度�？梢�，政府采購制度是公共財(cái)政支出制度的重要組成部分。

　　購買性支出所起的作用，是通過支出使政府掌握的資金與微觀經(jīng)濟(jì)主體提供的商品與服務(wù)相交換，在支出方式上實(shí)行政府采購制度，即政府以商品和服務(wù)的購買者身份出現(xiàn)在市場上，與微觀主體一樣，政府必須遵循等價(jià)交換的原則。因此，通過購買性支出體現(xiàn)出的財(cái)政分配活動對政府形成了較強(qiáng)的行為約束和效益約束。這也是政府采購制度在眾多市場經(jīng)濟(jì)國家普遍推行的原因所在。

　　二、我國政府采購存在的問題及分析

　　近幾年，隨著我國政府采購的迅猛發(fā)展，政府采購的過程中出現(xiàn)了一系列的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1 政府采購范圍有限、規(guī)模較小

　　近幾年，我國政府采購發(fā)展迅猛，但采購規(guī)模小的問題依然很突出。從發(fā)達(dá)國家看，一般國家政府采購的市場規(guī)模通常相當(dāng)于其年度GDP的10%～15%.而我國政府采購規(guī)模雖然每年都有增長，但占年度GDP的份額仍顯過少，采購項(xiàng)目單一，結(jié)構(gòu)比例不合理。

　　我國目前政府采購的項(xiàng)目主要集中在財(cái)政專項(xiàng)撥款的辦公設(shè)備購置、車輛購置及少數(shù)工程及房屋修繕，而對貨物工程及勞務(wù)等項(xiàng)目，仍未完全實(shí)行規(guī)范的政府采購，這使得政府采購節(jié)約財(cái)政資金的作用難以充分發(fā)揮。在我國現(xiàn)有的政府采購結(jié)構(gòu)比例中，貨物類采購的比重較大，服務(wù)類采購所占比例很小，僅為采購總規(guī)模的5～10%左右。我國2003年政府采購結(jié)構(gòu)狀況如表2所示。

表2  2003年我國政府采購結(jié)構(gòu)狀況

　　2 政府采購程序不完善，效率不高

　　政府采購預(yù)算是開展政府采購工作的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，也是政府采購工作的最關(guān)鍵部分。但在實(shí)際工作中，政府采購預(yù)算還存在如下問題：一是政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，沒有同步編制，表現(xiàn)為實(shí)際編制時(shí)經(jīng)常是與部門預(yù)算分別布置、分別編制、分別上報(bào)，形成與部門預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象；二是政府采購預(yù)算編制簡單粗糙，公共支出項(xiàng)目還沒有細(xì)化到政府采購目錄，編制不夠認(rèn)真，對采購的商品未作具體說明，缺乏可操作性；三是缺乏可操作的年度政府采購計(jì)劃。采購機(jī)構(gòu)一般是將經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的資金計(jì)劃作為采購的依據(jù)。財(cái)政何時(shí)批準(zhǔn)，采購中心就何時(shí)采購，缺乏計(jì)劃性和操作進(jìn)度，致使零星采購多，小額采購多，重復(fù)采購多，無時(shí)間計(jì)劃，無規(guī)模計(jì)劃。

　　目前，我國的政府采購程序十分繁瑣復(fù)雜，導(dǎo)致整個(gè)政府采購的效率低下。一是采購資金的申請、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。雖然有的地方采購資金實(shí)行財(cái)政直接支付，但在資金申請環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長，同樣影響了采購項(xiàng)目的執(zhí)行周期；二是對政府采購程序的認(rèn)識不全面。大多數(shù)人認(rèn)為，政府采購就是開標(biāo)和評標(biāo)的過程，而一個(gè)完整的政府采購過程包括項(xiàng)目的預(yù)算和計(jì)劃的制定，采購項(xiàng)目的實(shí)施方案，信息公告，供應(yīng)商資格審查，專家的選擇，評審委員會的確定，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定，開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)，發(fā)布中標(biāo)通知書，簽訂合同，履行合同，驗(yàn)收以及資金支付等一整套過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)在操作時(shí)都要力求嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。

　　3 規(guī)章制度體系不完善

　　政府采購制度實(shí)施以來，相繼出臺了包括《政府采購法》在內(nèi)的一系列法規(guī)、制度，加強(qiáng)了政府對財(cái)政資金使用過程的影響，有效地制約和規(guī)范了政府購買行為。但由于與《政府采購法》相配套的實(shí)施細(xì)則至今仍未出臺，各地在政府采購實(shí)際操作中還存在著較大的不規(guī)范和隨意性，特別是管理體制還不順，操作上也是各行其是。這樣既影響政府采購的質(zhì)量和效率，又不利于企業(yè)的公平競爭，也容易滋生腐敗行為，有違實(shí)施政府采購的初衷，最終影響政府采購的質(zhì)量和信譽(yù)。

　　4 政府采購人員素質(zhì)亟待提高

　　政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，它涉及到經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、自然科學(xué)等多學(xué)科知識，要求管理、執(zhí)行和評標(biāo)人員不僅要熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識和技能。但目前我國政府采購工作人員大都來源于原來的財(cái)政部門，離專業(yè)要求仍有較大差距。隨著我國政府采購工作的不斷推進(jìn)，我國政府采購需要一支龐大的專業(yè)知識過硬的隊(duì)伍，人才的缺乏將會制約我國政府采購制度的建立和發(fā)展。

　　5 政府采購信息溝通渠道不暢

　　隨著我國政府采購事業(yè)的發(fā)展，政府采購信息發(fā)布制度已初步形成，并發(fā)揮著日益重要的作用。但在信息的發(fā)布中也存在不同方面的問題，并在一定程度上影響了政府采購工作的透明度和公正性。這方面的問題主要有：一是不公開發(fā)布應(yīng)該發(fā)布的信息。如有的地區(qū)通過了地方性的政府采購政策法規(guī)，按規(guī)定應(yīng)該在全國范圍內(nèi)發(fā)布，便于社會監(jiān)督和供應(yīng)商了解。但地方政府采購監(jiān)督管理部門卻認(rèn)為這與其他地區(qū)無關(guān)，只限于在本地區(qū)發(fā)布；二是信息發(fā)布的媒體選擇不科學(xué)。一些地方或行業(yè)的政府采購不是在指定媒體上公開發(fā)布相關(guān)信息，而是熱衷于在本地區(qū)或本行業(yè)媒體上發(fā)布信息，有的還規(guī)定向采購機(jī)構(gòu)收取信息發(fā)布費(fèi)用，使政府采購信息發(fā)布渠道更趨復(fù)雜，增加供應(yīng)商了解政府采購信息的困難。政府采購信息溝通渠道不暢，難以有效地做到資源共享。

　　6 政府采購監(jiān)督檢查有待加強(qiáng)

　　目前，由于各種原因在一些地區(qū)還存在著政府采購管理機(jī)構(gòu)和操作機(jī)構(gòu)人員合一使用的現(xiàn)象，他們既承擔(dān)著管理和監(jiān)督職能，又直接從事政府集中采購活動，致使政府采購的監(jiān)督管理存在重大隱患和缺位，這樣不利于政府采購活動中有關(guān)環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督，容易誘發(fā)新的腐敗。因此，健全監(jiān)督機(jī)制就顯得愈發(fā)必要和迫切。

　　三、進(jìn)一步完善政府采購的建議和措施

　　針對目前我國政府采購的現(xiàn)狀和整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)全球一體化的發(fā)展趨勢，我們應(yīng)采取以下對策應(yīng)對上述問題：

　　1 擴(kuò)大政府采購的規(guī)模和范圍

　　采購規(guī)模的大小表明了政府采購的成熟程度，也決定了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的力度。只有規(guī)模上去了，政策功能才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值。按照“穩(wěn)步發(fā)展， 先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，在實(shí)施政府采購活動中因部門制宜，因時(shí)制宜，不斷擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍。

　　要努力擴(kuò)大政府采購規(guī)模，發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)。2005年，全國政府采購規(guī)模要完成2500億元的目標(biāo)任務(wù)，需要各級各部門的共同努力。首先，要抓好工程、服務(wù)和節(jié)能環(huán)保方面的政府采購工作，拓展服務(wù)采購的范圍，將培訓(xùn)、會議、接待以及政府購買勞務(wù)等納入政府采購范圍；同時(shí)積極探索建立政府采購的具體模式和機(jī)制；其次，有效整合政府采購資源，采取上下聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)商庫、評審專家?guī)斓炔少徺Y源的共享，積極推動縣級政府采購工作開展，擴(kuò)大其政府采購實(shí)施范圍和規(guī)模；再次，在大力推行協(xié)議供貨采購形式的基礎(chǔ)上，繼續(xù)積極探索其他有利于擴(kuò)大采購規(guī)模和范圍的采購方式。

　　2 完善政府采購程序，提高政府采購效率

　　加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理工作。政府采購預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范，采購項(xiàng)目是否完善、細(xì)致，直接關(guān)系到整個(gè)政府采購活動的質(zhì)量。一是在完善政府采購制度的同時(shí)，尤其要強(qiáng)化政府采購預(yù)算管理，要求各采購單位及時(shí)做好全年采購計(jì)劃，詳細(xì)列出年度采購項(xiàng)目和資金。政府采購預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行，對無采購預(yù)算或超預(yù)算采購的，財(cái)政部門不予支付采購資金，以增強(qiáng)政府采購預(yù)算的剛性，硬化政府采購預(yù)算的約束；二是優(yōu)化政府采購預(yù)算的編制。從預(yù)算編制入手，細(xì)化采購項(xiàng)目預(yù)算的編制工作，制定切實(shí)可行的采購計(jì)劃，增強(qiáng)采購的計(jì)劃性，減少隨意性。

　　規(guī)范政府采購行為，提高采購工作效率。一是繼續(xù)深入推進(jìn)管理職能與操作職能分離工作，逐步建立財(cái)政部門、集中采購機(jī)構(gòu)、采購人職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制；二是規(guī)范集中采購行為，優(yōu)化集中采購程序和采購方式，在供應(yīng)商資格審查、采購文件的制作、評標(biāo)環(huán)節(jié)等方面盡量縮短時(shí)間，從而達(dá)到提高集中采購效率的目的；三是優(yōu)化內(nèi)部崗位設(shè)置，建立協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)部工作機(jī)制。制定嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度，包括質(zhì)量控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、內(nèi)部工作規(guī)程、人員工作守則、檔案管理制度、監(jiān)督檢查制度等，并對每個(gè)采購項(xiàng)目實(shí)行量化管理，明確時(shí)間要求，從機(jī)制上提高采購工作效率；四是創(chuàng)新采購方式，積極推行協(xié)議供貨制度。對于配置標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格透明的通用設(shè)備實(shí)行協(xié)議供貨制度，可以有效減少重復(fù)采購、小批量采購的次數(shù)，提高采購工作效率。

　　3 加快法制建設(shè)的步伐

　　政府采購上規(guī)模，制度規(guī)范是保障�！吨腥A人民共和國政府采購法》的出臺，順應(yīng)了我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對規(guī)范政府采購行為，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)政府的廉政建設(shè)起到了促進(jìn)作用。這是建立和完善我國政府采購制度邁出的關(guān)鍵一步，但仍需繼續(xù)努力�？勺裱瓏�際慣例，借鑒國外有益做法，建立一個(gè)多層次、系統(tǒng)性的政府采購法律體系。具體可分為三個(gè)層次：第一層次是基本法，即《中華人民共和國政府采購法》，是政府采購工作的最高層次的規(guī)范，是指導(dǎo)政府采購工作的根本法，也是制定其它政府采購法規(guī)的依據(jù)。第二層次是以《政府采購法實(shí)施細(xì)則》為中心的制度體系，這些制度是對政府采購法的具體解釋和補(bǔ)充。第三個(gè)層次是地方性的政府采購法律制度體系，主要是指地方各級政府在不違反《政府采購法》的前提下，制訂的適合各地情況的采購政策、條例。

　　4 逐步推進(jìn)政府采購人員的職業(yè)化教育

　　加強(qiáng)采購隊(duì)伍建設(shè)，提高采購從業(yè)人員的采購執(zhí)行能力。我國政府采購工作任重而道遠(yuǎn)，需要一支高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍。這就要求盡快建立政府采購人員職業(yè)資格管理制度，制定我國政府采購人員作業(yè)準(zhǔn)則和崗位標(biāo)準(zhǔn)，建立職業(yè)資格認(rèn)證制度和培訓(xùn)考核制度，逐步做到政府采購人員持證上崗，規(guī)范政府采購用人機(jī)制，加強(qiáng)人力資源建設(shè)。

　　另外，還應(yīng)加大對現(xiàn)有政府采購人員的培訓(xùn)力度，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購人員的專業(yè)化，將政府采購隊(duì)伍建設(shè)納入制度化軌道，確保政府采購活動的正常開展。一是加強(qiáng)對采購從業(yè)人員的培訓(xùn)。制定培訓(xùn)計(jì)劃，明確培訓(xùn)目標(biāo)，采用多種組織形式和方法，擴(kuò)大和豐富培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)提高政府采購從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平和工作能力，盡快造就一支廉潔高效，業(yè)務(wù)精通的高素質(zhì)隊(duì)伍，以適應(yīng)政府采購工作的發(fā)展需要；二是牢固樹立服務(wù)意識，強(qiáng)化服務(wù)理念和大局觀念，在服務(wù)中樹立政府采購的形象，在服務(wù)的過程中贏得理解與支持；三是加強(qiáng)政治思想教育工作，強(qiáng)化采購人員廉潔自律意識，不斷提高政治素養(yǎng)，使政府采購工作真正成為體現(xiàn)效率和效益的陽光工程。

　　5 建立信息互通、資源共享的運(yùn)作模式

　　加快政府采購信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府采購管理和操作的電子化，開發(fā)建設(shè)統(tǒng)一的政府采購信息系統(tǒng)，提高政府采購的執(zhí)行效率。將與政府采購有關(guān)的數(shù)據(jù)信息登記入庫，供使用者隨時(shí)進(jìn)行調(diào)用。在努力提高政府采購的科技信息化水平的基礎(chǔ)上，待條件成熟后，可將有關(guān)政府采購的信息上國際互聯(lián)網(wǎng)，完善網(wǎng)絡(luò)體系，形成網(wǎng)絡(luò)采購的大市場，大力推行網(wǎng)上采購，使采購過程更加快捷，采購程序更加規(guī)范，以此來擴(kuò)大采購規(guī)模和影響力。

　　6 強(qiáng)化監(jiān)督約束機(jī)制

　　政府采購不但要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還要積極配合紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門加強(qiáng)監(jiān)督，完善外部監(jiān)督機(jī)制，形成有效而嚴(yán)密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)。首先，在加強(qiáng)對集中采購監(jiān)管的同時(shí)，加大對分散采購的監(jiān)管�？梢酝ㄟ^編制政府采購預(yù)算和計(jì)劃、建立分散采購項(xiàng)目申報(bào)制、公開發(fā)布信息、抽取專家、采購合同備案、信息報(bào)告、采購資金集中支付等制度和程序加以約束和牽制；同時(shí)制定和完善分散采購監(jiān)督管理體系，加大執(zhí)法檢查力度，確保分散采購行為的規(guī)范；其次，在組織機(jī)構(gòu)和操作流程上建立相互分離、相互制約的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行管、采分離；在具體操作過程中，做到采購、付款、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成有關(guān)各方相互制約的監(jiān)督機(jī)制；再次，堅(jiān)決按照政府采購法規(guī)定的透明度原則，在信息公開、采購流程、采購結(jié)果公告、采購糾紛仲裁等實(shí)行全面徹底公開，嚴(yán)格遵守《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等規(guī)章，促進(jìn)全社會對政府采購的監(jiān)督；第四，對集中采購機(jī)構(gòu)，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制管理制度，嚴(yán)肅人員工作紀(jì)律，建立崗位考核體系。

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