〔摘　要〕地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對稱的因素；既有國家宏觀政策的影響，又有地方“政績工程”和管理缺位的促動(dòng)。要積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)，必須切實(shí)做大地方財(cái)政“蛋糕”，合理界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，規(guī)范財(cái)政管理，建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范體系和激勵(lì)機(jī)制。

　　〔關(guān)鍵詞〕政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)隱患；財(cái)政體制；責(zé)任機(jī)制

　　地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，已成為制約地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的嚴(yán)重障礙，并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠信危機(jī)。正視地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，澄清債務(wù)家底，積極尋求有效的化解對策，是貫徹實(shí)施“與時(shí)俱進(jìn)，后發(fā)趕超”戰(zhàn)略，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。本文結(jié)合對湘中某市的調(diào)查，就地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀與出路談點(diǎn)粗淺的看法和思考。

　　一、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

　　所謂政府債務(wù)，是指各級黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)和履行政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門直接舉借或擔(dān)保、需以財(cái)政收入或撥款為還款來源的各項(xiàng)欠款，但不包括一般競爭性、經(jīng)營性項(xiàng)目和自行籌資、自行還貸及以自有資產(chǎn)（經(jīng)營收入）為還款來源的欠款。

　　截止2004年底，該市政府債務(wù)累計(jì)達(dá)413937 .19萬元，相當(dāng)于2004年全市財(cái)政一般預(yù)算收入的3 .9倍。其中市本級59733 .66萬元，縣市區(qū)354203. 53萬元，負(fù)債最多的某縣達(dá)93250萬元，最少的也有49504萬元。

　�。ㄒ唬﹤鶆�(wù)構(gòu)成情況。按債務(wù)用途分，用于發(fā)放工資41720萬元，占10 08%；政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)13179. 94萬元，占3. 17%；城市建設(shè)88591 .14萬元，占21. 5%；科文支出34738 .18萬元，占8 .39%；交通支出1782萬元，占4 .3%；醫(yī)療衛(wèi)生支出6960萬元，占1 .7%；其它支出175029 28萬元，占42 .3%.

　　按舉債項(xiàng)目分，外債（主要是世行貸款和國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金貸款）12333. 19萬元，占2 .98%；國內(nèi)債務(wù)401604萬元，占97 .02%.

　　按舉債部門分，各級政府舉債293394萬元，占70 .9%；財(cái)政舉債17973. 2萬元，占4 .34%；政府其它行政事業(yè)單位舉債85754 .54萬元，占20 .7%；政府所屬公益事業(yè)部門（企業(yè)）舉債43406 9萬元，占10 .49%.按償還期限分，一年以下80700. 94萬元，占19 .4%；1-3年72352 .44萬元，占17. 5%；3-10年184495 .56萬元，占44. 6%；10-20年51831 .66萬元，占12 .5%；20年以上1589. 25萬元，占0 .38%.

　�。ǘ�）幾點(diǎn)統(tǒng)計(jì)結(jié)論。

　　客觀地說，適度的政府債務(wù)，在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提升政府公共服務(wù)能力特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用，但是，地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠信危機(jī)，破壞了地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。

　�。�1）政府債務(wù)已成為普遍性、全局性的問題，并呈現(xiàn)失控趨勢。從全市來看，不僅國家、省級貧困縣市大量欠債，而且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的縣市也負(fù)債沉重；不僅各級政府舉債，而且政府各部門和部分履行政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門也隨意大量舉債；不僅市縣政府舉債，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處也普遍舉債。可以說，不少地方和部門的債務(wù)舉借行為已呈現(xiàn)嚴(yán)重失控狀態(tài)。

　�。�2）債務(wù)包袱十分沉重，償債壓力巨大。截止2004年底，該市政府債務(wù)總額相當(dāng)于2004年財(cái)政一般預(yù)算收入的3 .9倍，約占2004年全市GDP的15.72%.按該市410萬人口計(jì)算，人平負(fù)債1010元；按12.4萬名財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算，人平負(fù)債達(dá)33382.03元。

　　（3）基層政府運(yùn)行的債務(wù)依存度高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身承受能力。目前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運(yùn)轉(zhuǎn)靠舉債，搞基本建設(shè)靠舉債，應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害靠舉債，保證公職人員工資發(fā)放仍然得靠舉債，并形成了“挖東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還老債”的惡性循環(huán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市92個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處有86個(gè)負(fù)債，負(fù)債面達(dá)93 .48%，負(fù)債總額達(dá)103854 .3萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1128. 85萬元。特別是從1999到2004年，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處債務(wù)由45657萬元增加到82765萬元（不含履行部分政府職能的事業(yè)單位及公益事業(yè)部門的欠款），短短5年時(shí)間將近翻了一番。負(fù)債最多的某鎮(zhèn)欠債已高達(dá)5289萬元，用完了未來10余年的財(cái)政一般預(yù)算收入。

　�。�4）影響了機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會(huì)信用環(huán)境。因債務(wù)包袱沉重，不少地方出現(xiàn)了長期拖欠公職人員工資、社會(huì)保障缺口巨大的現(xiàn)象，直接損害了干部和群眾利益。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度出現(xiàn)“工資停發(fā)、發(fā)票停報(bào)、車子停轉(zhuǎn)、食堂停餐、電話停機(jī)”的“五�！本置�，每逢年關(guān)逼近便關(guān)門躲債，干部職工人心渙散，嚴(yán)重影響了機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有的地方因政府財(cái)務(wù)狀況惡化而導(dǎo)致債務(wù)不能到期清償，直接損害了政府信用，動(dòng)搖了社會(huì)投資與消費(fèi)信心，釀成了普遍性的社會(huì)信用危機(jī)。在一些地方，基層政府的“公”字招牌黯然失色，金融機(jī)構(gòu)對政府舉借紛紛亮起了“紅牌”，政府舉債只能以法人代表個(gè)人的名義和自有資產(chǎn)為擔(dān)保才能借款，形成了“政府的面子沒有個(gè)人面子大”的尷尬局面。有的政府部門單位因拖欠基建工程款而多次被債主封堵大門，造成人車不通，政府機(jī)關(guān)威信喪失殆盡。

　�。�5）加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。目前，不少地方和部門的舉債不僅呈失控狀態(tài)，而且脫離了政府和財(cái)政的有效監(jiān)管，最終往往又要由財(cái)政“兜底”，直接加劇了財(cái)政困難和風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，一些地方政府為了“出政績”或維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，往往不得不通過各種途徑向金融機(jī)構(gòu)借款搞建設(shè)、保運(yùn)轉(zhuǎn)，結(jié)果因無法償還又聚積了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。這些債務(wù)大都是從上級財(cái)政或金融機(jī)構(gòu)直接借入的，具有明確的償還期限，如不按期償還，上級財(cái)政將在年終決算時(shí)予以扣還，這勢必影響各級政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其嚴(yán)重的是，一些自身財(cái)力不足而又無法借款的地方，往往違規(guī)挪用專項(xiàng)資金用于彌補(bǔ)短期開支；還有極個(gè)別的地方和部門，因無法按期歸還銀行債務(wù)本息或工程款，甚至采取“賴”、“拖”、“頂”的蠻硬方法，既侵害了群眾利益，又激發(fā)了社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響了基層政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)安定。

　�。�6）加劇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，降低了經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。一些地方政府背負(fù)債務(wù)包袱后，往往“病急亂投醫(yī)”，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和自身承受能力，盲目舉債投資。而在盲目舉債背景下啟動(dòng)的投資項(xiàng)目往往效率低下，有的甚至是重復(fù)建設(shè)，建成之日即是虧損之時(shí)，不僅不能產(chǎn)生“脫貧”效應(yīng)，而且給當(dāng)?shù)卣�府背上了更加沉重的債�?wù)負(fù)擔(dān)，降低了經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。

　　二、地方政府債務(wù)成因分析

　　地方政府債務(wù)的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的諸多困難和國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的深層次矛盾在財(cái)政上的集中體現(xiàn)。深入分析地方政府債務(wù)的成因，主要有以下幾個(gè)方面。

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)發(fā)展成因———受粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾突出的制約，導(dǎo)致了地方財(cái)政收入增長低水平，難以滿足日益增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)支出需要，使得負(fù)債在一定程度上成為歷史必然。建市以來，該市市域經(jīng)濟(jì)一直沒有擺脫“農(nóng)業(yè)大市、工業(yè)弱市、財(cái)政窮市”的局面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放和結(jié)構(gòu)性矛盾突出成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)比重過大，且專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)�；�經(jīng)營始終沒有形成，產(chǎn)業(yè)鏈條短，加工轉(zhuǎn)化升值能力弱，對財(cái)政增收的貢獻(xiàn)無以為繼。第二產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展緩慢，比重相對偏低，企業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)裝備和技術(shù)水平落后。工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不優(yōu)，處于初級產(chǎn)品多、上游產(chǎn)品多、高新技術(shù)產(chǎn)品少、高附加值產(chǎn)品少的“兩多兩少”局面。第三產(chǎn)業(yè)所占比重明顯偏低，特別是旅游業(yè)因整體開發(fā)力度不夠，資源利用率低，一直沒有發(fā)展成為支柱產(chǎn)業(yè)和重要的財(cái)源增長點(diǎn)。從所有制結(jié)構(gòu)看，非國有經(jīng)濟(jì)占縣域經(jīng)濟(jì)的比重僅45%，比沿海發(fā)達(dá)地區(qū)低了近30個(gè)百分點(diǎn)。非國有制經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)和欠成熟，進(jìn)一步拉大了與省內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。近年來，盡管市委、市政府大力實(shí)施“三化”戰(zhàn)略，引進(jìn)和新上馬了一批重點(diǎn)項(xiàng)目，但目前絕大部分尚未建成投產(chǎn)，有的甚至還要通過稅費(fèi)減免或稅收返回等方式予以重點(diǎn)支持，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果并未直接體現(xiàn)到財(cái)政收入上來。即使已建成投產(chǎn)的項(xiàng)目，也往往因體制原因并未體現(xiàn)為地方財(cái)政得利，經(jīng)濟(jì)總量偏小、發(fā)展速度滯后、財(cái)政增收亮點(diǎn)不多、經(jīng)濟(jì)內(nèi)源性活力不足的局面并沒有明顯改變。1994年分稅制改革以來，10年間全市財(cái)政收入僅增長了1 .7倍，特別是2000-2003年，全市財(cái)政一般預(yù)算收入年均僅增長6.37%，低于全省年均增幅9.64個(gè)百分點(diǎn)。2004年全市財(cái)政一般預(yù)算收入雖然突破了10億元大關(guān)，但在全省14個(gè)市州中排名僅居第10位；人均財(cái)政收入僅263元，比全省平均水平少218元。捉襟見肘的窘迫財(cái)政，不僅無力加大對其它民生項(xiàng)目和重點(diǎn)建設(shè)的投入，而且為“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”需要，不得不依靠從省里調(diào)度資金過日子，形成了“討飯財(cái)政”、“欠債財(cái)政”局面。

　　（二）財(cái)政體制成因———分稅制財(cái)政體制改革不徹底，形成“財(cái)力向上集中”、“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”局面，龐大事權(quán)與有限財(cái)權(quán)之間的高度不對稱迫使地方各級政府舉債履職。1994年，中央對地方實(shí)行以事權(quán)確定支出、以稅種劃分收入的分稅制財(cái)政體制改革。而在具體實(shí)施中卻出現(xiàn)了“財(cái)力層層向上集中”和“事權(quán)向下級級轉(zhuǎn)移”的趨勢，在提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比重、強(qiáng)化中央財(cái)政在調(diào)控經(jīng)濟(jì)和支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位的同時(shí)，擠壓了地方財(cái)政收入增長空間，造成了基層財(cái)政特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政陷入困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是由于主體稅種缺乏、稅源枯竭和事權(quán)無限擴(kuò)大而運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。該市作為國有大中型企業(yè)相對較為集中的能源原材料基地，受這種不完善的分稅制財(cái)政體制影響尤為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994-2002年間，全市因體制累計(jì)短收6 7億元，其中“兩稅”返還被中央和省集中44928萬元，中央財(cái)政借款未還16716萬元，上解中央貢獻(xiàn)款3250萬元，“冶金”“三稅”分成款少返回2351萬元。某縣三塘鋪鎮(zhèn)是一個(gè)以增值稅為主體、各類企業(yè)近700家的工業(yè)城鎮(zhèn)，20世紀(jì)90年代曾是“全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)百顆星”之一。1993年該鎮(zhèn)完成財(cái)政收入567萬元，其中國稅收入424萬元，鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)得財(cái)力303萬元，占財(cái)政收入的53 .34%.1994年分稅制改革后，該鎮(zhèn)進(jìn)一步加大生產(chǎn)、培植財(cái)源的力度，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入799萬元，其中國稅收入完成610萬元，但通過體制測算后鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)得315 .6萬元。在財(cái)政收入增加232萬元的大好形勢下，鎮(zhèn)財(cái)政僅比上年增加財(cái)力12 .6萬元，占財(cái)政收入的比重反而下降到39 .50%.這種“劃多返少”、“有借無還”、“超收不分成”、“下面養(yǎng)魚、上面撒網(wǎng)”的體制缺陷，直接造成了地方財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入難增、支出難控、平衡難保，資金調(diào)度異常緊張，財(cái)政運(yùn)行步履艱難。“有限財(cái)力”與“無限責(zé)任”之間的矛盾，迫使地方各級基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為履行繁重的行政管理和社會(huì)服務(wù)職能而無奈舉債。

　�。ㄈ�）宏觀政策成因———受市場經(jīng)濟(jì)體制和宏觀調(diào)控影響，使地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長遇到了困難，在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下發(fā)展社會(huì)事業(yè)難免走上高負(fù)債道路。一是“五小”企業(yè)關(guān)閉，嚴(yán)重挫傷了地方財(cái)源建設(shè)的“筋脈”。20世紀(jì)90年代初期，以“五小”（小水泥、小煤炭、小玻璃、小鋼鐵、小造紙）為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅極一時(shí)，成為地方財(cái)政收入的重要支柱。根據(jù)國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，從1999年開始對“五小企業(yè)”進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)，至2001年底全市共關(guān)閉取締非法煤礦778處，炸毀單證礦128處，吊銷小水泥企業(yè)生產(chǎn)許可證66戶�！拔逍∑髽I(yè)”關(guān)閉后，全市工業(yè)產(chǎn)值每年減少近10億元，地方稅收減少5200萬元，其中僅煤炭一項(xiàng)就減少2700萬元。“五小”企業(yè)關(guān)閉后，由于缺乏后續(xù)骨干財(cái)源企業(yè)支撐，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行更加難以為繼。二是中央出臺稅收減免政策，直接影響了地方財(cái)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市因稅費(fèi)減免每年減少地方稅收5000萬元，其中固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅免征減少848萬元（剔除專項(xiàng)補(bǔ)助1556萬元），公有單位職工首次購房契稅減免減少500萬元，屠宰稅取消減少144萬元，增值稅、營業(yè)稅起征點(diǎn)提高減少1600萬元。三是政策性增支因素不斷出臺，增加了各級地方財(cái)政的平衡難度。近年來，國家和省相繼出臺了增加公務(wù)員工資、實(shí)施出口退稅改革、加大社會(huì)保障力度、增加計(jì)劃生育、公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育投入、實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、9年義務(wù)教育“一費(fèi)制”試點(diǎn)、剝離企業(yè)辦社會(huì)職能、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難以及公安部門實(shí)行最低保障等增支“口子”。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，如果把上級所開政策“口子”全部加起來，將達(dá)到整個(gè)地方財(cái)政收入的120%以上。這種“上面開口子，下面拿票子”的作法，進(jìn)一步加大了地方財(cái)政的支出壓力。四是部分金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，使各級地方政府承擔(dān)了本不應(yīng)該承擔(dān)的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市為解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債達(dá)87797萬元，其中清理“兩會(huì)一部”（農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村互助儲金會(huì)、供銷社員股金服務(wù)部）77597萬元，清理信托投資公司借款4930萬元，清理城市信用社借款5270萬元。某縣為確保撤銷城市信用社后全縣社會(huì)穩(wěn)定，不得不以2 .25%的年利率從省財(cái)政借入5184萬元用于存款兌付，成為全省唯一沒有并入農(nóng)村信用社，而由縣財(cái)政承擔(dān)資產(chǎn)損失的縣。某市茅塘鎮(zhèn)為清理基金會(huì)負(fù)債264萬元，分別按12%、18%、21. 6%的高額利息從個(gè)人手中借款124 .8萬元，每年僅利息支出就近20萬元。其實(shí)農(nóng)村合作基金會(huì)的組建是上級統(tǒng)一部署的，但在清理整頓中卻要地方政府接手承擔(dān)其全部債權(quán)債務(wù)，其結(jié)果必然是“挽救了一個(gè)基金會(huì)，創(chuàng)傷了縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政”。受上述種種宏觀調(diào)控因素的影響，使本來經(jīng)濟(jì)總量小、收支矛盾突出的地方財(cái)政特別是基層財(cái)政更加“捉襟見肘”，調(diào)控經(jīng)濟(jì)和支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展的能力受到嚴(yán)重削弱。為滿足日益增長的社會(huì)事業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出需要，不得不走上舉債道路，而當(dāng)舉債行為缺乏強(qiáng)勁有力的機(jī)制約束時(shí)，債務(wù)規(guī)模便難免失控。

　�。ㄋ模┕芾沓梢颉�——支出的不斷膨脹和缺乏有效監(jiān)管使原本有限的財(cái)政資金留下諸多“硬缺口”，“挖東墻補(bǔ)西墻”的以債還債方式成為各級地方政府的無奈選擇。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府職能“越位”現(xiàn)象突出。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于政府職能界定不清，一方面財(cái)政性資金過多地投入生產(chǎn)性、競爭性領(lǐng)域，使地方財(cái)政承擔(dān)了本應(yīng)由市場承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面一些地方政府為了“出政績”，往往通過各種途徑和方式向金融機(jī)構(gòu)貸款搞建設(shè)，輕率上馬“形象工程”、“政績工程”，結(jié)果因無法償還而背下了沉重的債務(wù)包袱。如20世紀(jì)90年代初，某縣級市錯(cuò)誤估計(jì)形勢，市、鄉(xiāng)兩級紛紛舉債建市場。但因城市區(qū)位優(yōu)勢始終沒有形成，招商引資難以到位，市場建成后即成“空殼市場”，落下了一屁股債務(wù)。又如某市橋頭河鎮(zhèn)不顧經(jīng)濟(jì)承受能力和市場條件，提出了3年再造一個(gè)鎮(zhèn)的目標(biāo)，不惜高息集資1000萬元用于城鎮(zhèn)建設(shè)，結(jié)果因市場條件不容許和其他原因半途而廢，不僅沒能再造一個(gè)鎮(zhèn)，反而落下債務(wù)690萬元，至今無力償還。二是部分地方和單位艱苦奮斗意識淡化，超出能力搞建設(shè)。特別是近年來，隨著財(cái)政收入的較快增長，不少部門單位誤以為全市財(cái)政形勢一片大好，艱苦奮斗思想有所淡化，享樂攀比觀念有所抬頭，紛紛要求改善辦公和生活條件，導(dǎo)致財(cái)政支出居高不下。2000-2004年，全市財(cái)政一般預(yù)算支出年均增長20 41%，高于財(cái)政一般預(yù)算收入年均增幅11 .65個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)力的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足支出增長的需要。至2004年底，全市僅用于政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)的欠債即達(dá)到了 13119 .94萬元。市直某單位2002年計(jì)劃投資800萬元?jiǎng)庸づd建一棟建筑面積5800平方米的綜合樓，因在基建材料和內(nèi)部裝修上盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，造成嚴(yán)重超支，被迫停工待建3個(gè)多月，最后從職工中間集資108 .5萬元重新啟動(dòng)。辦公樓建成后，落下了305萬元的工程款至今無力支付。三是財(cái)政供養(yǎng)人員增長過快。1995年全市財(cái)政供養(yǎng)人員為8 .43萬人，1999年達(dá)到了10 .08萬人，至2004年底即達(dá)到了12 .4萬人，年均增長5480人。市本級和縣市區(qū)每年的工資性支出占財(cái)政總支出的比重都在70%以上。財(cái)政支出的不斷膨脹和缺乏有效監(jiān)管，不僅導(dǎo)致財(cái)政性資金流散浪費(fèi)，而且扭曲了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使財(cái)政收入增長乏力，發(fā)展后勁不足，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增加。為彌補(bǔ)財(cái)政支出“硬缺口”，各級地方財(cái)政不得不四處舉債，最終陷入了“挖東墻補(bǔ)西墻”、“借新債還舊債”的惡性循環(huán)之中。

　　三、化解政府債務(wù)的對策措施

　　政府債務(wù)其實(shí)質(zhì)是國民經(jīng)濟(jì)深層次矛盾的集中表現(xiàn)。積極穩(wěn)妥地化解政府債務(wù)，不僅關(guān)系財(cái)政經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行，而且關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局；不僅是實(shí)現(xiàn)“與時(shí)俱進(jìn)、后發(fā)趕超”的重要保證，而且是維護(hù)黨的執(zhí)政地位、加強(qiáng)政府誠信建設(shè)的具體體現(xiàn)；不僅是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，而且具有重大的政治意義。

　�。ㄒ唬┝⒆銋^(qū)域特色發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步增加財(cái)政收入是化解政府債務(wù)的根本出路。要按照“又快又好、后發(fā)趕超”的要求，牢固樹立“立足經(jīng)濟(jì)抓財(cái)政、突出財(cái)政抓經(jīng)濟(jì)”的觀念，切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)研究，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，努力拓展財(cái)政增收空間。一是大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。要按照建基地、抓龍頭、以龍頭帶基地的思路，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，并切實(shí)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的基礎(chǔ)條件，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁；二是大力深化國企改革，加快新型工業(yè)化進(jìn)程。要將企業(yè)改革改制與工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，就該市的情況來看，要著力培育和壯大冶金、能源、建材、化工、農(nóng)產(chǎn)品加工等支柱產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)中小企業(yè)靠大附強(qiáng)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新，形成工業(yè)增長的新優(yōu)勢。三是大力實(shí)施城市帶動(dòng)戰(zhàn)略，推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展。堅(jiān)持以中心城市為龍頭，縣市城區(qū)為節(jié)點(diǎn)，中心鎮(zhèn)為依托，努力構(gòu)建交通便捷、帶動(dòng)力強(qiáng)的新型城鎮(zhèn)化網(wǎng)絡(luò)體系，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)一體化水平。四是大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。要抓好所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅(jiān)持?jǐn)U張總量與提高質(zhì)量并舉，逐步形成一批小而專、小而精、小而優(yōu)、小而好的民營企業(yè)群體。加快發(fā)展以旅游業(yè)和現(xiàn)代流通業(yè)為主體的第三產(chǎn)業(yè)，著力調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力實(shí)施品牌戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。集中力量辦好各級園區(qū)，充分發(fā)揮工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、資源集約的“洼地”效應(yīng)，打造市域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展平臺，構(gòu)筑特色鮮明、優(yōu)勢突出、錯(cuò)位發(fā)展的市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。五是大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照突出重點(diǎn)、適度超前的方針，著力抓好交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展打造較為優(yōu)越的生產(chǎn)要素供應(yīng)環(huán)境。

　�。ǘ�）合理界定各級政府財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，完善省以下財(cái)政體制是化解政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)選擇。一要合理界定省以下各級政府的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任。在目前財(cái)力向上層層集中的情況下，凡屬中央和省政府承擔(dān)的財(cái)政支出，中央和省級財(cái)政應(yīng)切實(shí)加大財(cái)力保障力度，不得轉(zhuǎn)嫁給市、縣財(cái)政。凡委托市、縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)撥款，不留資金缺口或要求市、縣財(cái)政配套。凡屬于共同事務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益程度，并考慮市、縣財(cái)政的承受能力，確定合理的負(fù)擔(dān)比例，積極探索共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)辦法。二要合理劃分省以下各級政府收入。根據(jù)各級地方政府的財(cái)政支出責(zé)任劃分范圍以及收入分布結(jié)構(gòu)，合理確定各級政府財(cái)政收入占全省財(cái)政收入的比重。適當(dāng)調(diào)減企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的上劃比例，調(diào)減財(cái)政困難縣市、革命老區(qū)體制上解和專項(xiàng)上解基數(shù)，減免市、縣財(cái)政借欠上級的體制性往來欠款，適當(dāng)提高市、縣增量返還比例，充分調(diào)動(dòng)市、縣超收增收的積極性和主動(dòng)性。三要進(jìn)一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度。省級財(cái)政要按照有關(guān)客觀因素和開支標(biāo)準(zhǔn)，合理測算所屬市、縣級機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資和政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本財(cái)政支出需求。對市、縣財(cái)政收入不能滿足基本財(cái)政支出需求部分，省級財(cái)政要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，采取壓縮本級支出和專項(xiàng)撥款等方式，積極籌措資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付逐步加以解決；四要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。對經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、財(cái)力增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施比較規(guī)范的分稅制財(cái)政體制；對經(jīng)濟(jì)狀況較好、收支差額不大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施分稅制基礎(chǔ)上的收支包干型體制；對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自身財(cái)力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實(shí)施縣管鄉(xiāng)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，財(cái)政收入直接上繳縣國庫，支出由縣財(cái)政統(tǒng)一安排，以切實(shí)緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。

　　（三）深化財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政管理是化解政府債務(wù)的必然要求。一是要強(qiáng)化收入征管，構(gòu)建收入穩(wěn)步增長機(jī)制。堅(jiān)持“加強(qiáng)征管、堵塞漏洞、懲治腐敗、清繳欠稅”的方針，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)源監(jiān)控，挖掘征收潛力，堵塞收入漏洞，確保應(yīng)收盡收、及時(shí)入庫，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果充分體現(xiàn)到財(cái)稅增長上來；二是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，完善財(cái)政支出約束機(jī)制。堅(jiān)持“量財(cái)辦事、厲行節(jié)約”原則，區(qū)分輕重緩急，合理安排預(yù)算支出，嚴(yán)禁亂鋪攤子、亂上項(xiàng)目，嚴(yán)格控制樓堂館所等非生產(chǎn)性建設(shè)支出，堅(jiān)決遏制財(cái)政供養(yǎng)人員的惡性膨脹，確保有限的資金全部用在“刀刃”上。三要深化財(cái)政改革，創(chuàng)新財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。深化部門預(yù)算改革，實(shí)行嚴(yán)格的部門預(yù)算和綜合預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，不得隨意更改和突破預(yù)算，除事關(guān)國計(jì)民生的特殊重大項(xiàng)目和不可預(yù)見的因素外，財(cái)政不受理和追加新增的預(yù)算支出；全面規(guī)范非稅收入管理，推行“單位開票、銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收入征管模式，并將非稅收入納入部門綜合預(yù)算，充分發(fā)揮非稅收入對充裕地方財(cái)力的突出作用；加快推進(jìn)國庫集中支付改革，切實(shí)提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和支出透明度，著力構(gòu)建確保預(yù)算有效執(zhí)行和防范財(cái)政資金被擠占挪用的監(jiān)督制約機(jī)制；深化政府采購改革，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，強(qiáng)化政府公共支出管理；積極探索建立財(cái)政績效評價(jià)體系，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政支出的科學(xué)性、有效性和安全性；大力開展專項(xiàng)資金檢查和追綜問效，對專項(xiàng)資金審批撥付和使用實(shí)行全過程監(jiān)管，切實(shí)提高專項(xiàng)資金使用效益。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范制度建設(shè)，規(guī)范債務(wù)管理是化解債務(wù)的當(dāng)務(wù)之急。一是要積極“盤點(diǎn)老債，消化債務(wù)存量。首先，要按照債務(wù)的發(fā)生時(shí)間、形成原因、約定利率、還本付息等情況，建立債務(wù)臺帳，落實(shí)償債責(zé)任和途徑，列出化債時(shí)間表，增強(qiáng)還貸還債的計(jì)劃性和主動(dòng)性，堅(jiān)決避免債務(wù)多頭管理、各自為政、責(zé)任不清的局面。其次，要嚴(yán)格政策分類處理。對于確屬財(cái)政負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，要著手建立償債準(zhǔn)備金制度，采取預(yù)算內(nèi)安排、預(yù)算外統(tǒng)籌、綜合政府資源性收益等措施，多渠道籌集償債資金，逐步清償，堅(jiān)持新增財(cái)力首先用于消化赤字債務(wù)；對于可推向市場的負(fù)債項(xiàng)目，要加快推向市場，通過整體拍賣、資產(chǎn)重組、租賃經(jīng)營等方式和途徑將債務(wù)交給各類市場主體消化；對于部門舉債項(xiàng)目，要按照”誰舉債、誰償還“的原則，責(zé)成部門制訂償債計(jì)劃，必要時(shí)可采取預(yù)算抵扣的方式，督促其逐步清償；對因中央和省政策造成的債務(wù)，要積極爭取政策支持作停息掛賬處理。世行貸款、亞洲開行貸款、國債資金在沒有償還的情況下，應(yīng)嚴(yán)控舉借新債乃至停止舉借。二是要嚴(yán)格控制新債，堵住新的”出血點(diǎn)“。建立以財(cái)政收入依存度（財(cái)政收入占GDP的比重）、稅收收入依存度（稅收收入占財(cái)政收入的比重）、政府調(diào)控能力（可用財(cái)力占財(cái)政收入的比重）、債務(wù)依賴度（債務(wù)占財(cái)政財(cái)政支出的比重）等指標(biāo)體系為主的政府債務(wù)預(yù)警體系，完善防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范立法，制訂出臺政府債務(wù)管理辦法，按照”責(zé)權(quán)利于一體“和”借用還相統(tǒng)一“的原則，切實(shí)規(guī)范政府債務(wù)舉借行為；嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》的規(guī)定，嚴(yán)禁政府及財(cái)政部門為市場競爭性項(xiàng)目提供擔(dān)保借款；對必須由政府及財(cái)政部門提供擔(dān)保的非市場競爭性建設(shè)項(xiàng)目，也必須建立財(cái)產(chǎn)抵押制度；對國債轉(zhuǎn)貸資金要完善轉(zhuǎn)貸手續(xù)，落實(shí)配套資金和還貸資金渠道；堅(jiān)持在政府統(tǒng)籌安排下，實(shí)行財(cái)政部門歸口管理債務(wù)和債務(wù)資金審核，堅(jiān)決避免出現(xiàn)部門舉債仍由財(cái)政”兜底“和被動(dòng)”買單“的局面；加強(qiáng)對貸款項(xiàng)目的可行性研究和經(jīng)濟(jì)效益分析，完善工程監(jiān)控和資金配套管理制度，建立責(zé)任追究制度，努力防范和化解擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。三是要建立嚴(yán)格的還貸還債激勵(lì)約束機(jī)制。把消赤減債作為考核地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)政績的一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)，特別是對其任期內(nèi)的”形象工程“和消赤減債情況要與提拔重用掛鉤，防止地方盲目舉債搞建設(shè)或?yàn)槠髽I(yè)、個(gè)人擔(dān)保，盡量避免不良債務(wù)的發(fā)生和原有債務(wù)的擴(kuò)大化。2004年，某省級財(cái)政困難縣采取預(yù)算內(nèi)”口子“束緊、預(yù)算外”閘門“關(guān)閉的辦法，共消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)950萬元，其中一個(gè)年財(cái)政收入僅600萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就消化了136.4萬元。事實(shí)證明，只要組織得力，措施得當(dāng)，消赤減債是可以而且應(yīng)當(dāng)可以有所作為的。