「摘要」非營(yíng)利組織是我國(guó)重要的公共部門，承擔(dān)著全社會(huì)的文化教育、科學(xué)研究、技術(shù)進(jìn)步、醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)等多方面任務(wù)，其財(cái)務(wù)控制水平和效果，將直接影響公共資金的使用效益，影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平。本文針對(duì)非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，對(duì)其財(cái)務(wù)控制體系，如主體、目標(biāo)、方式等進(jìn)行了比較系統(tǒng)的闡述。

　　「關(guān)鍵詞」非營(yíng)利組織；財(cái)務(wù)；財(cái)務(wù)控制

　　一、非營(yíng)利組織的特征及其范圍界定

　　非營(yíng)利組織是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。在我國(guó)，各種類型的非營(yíng)利組織幾乎提供了從教育到科學(xué)、文化、體育、醫(yī)療保健、環(huán)保及公用、農(nóng)業(yè)等方方面面的服務(wù)，在整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占據(jù)著非常重要的位置。

　　（一）非營(yíng)利組織的特征

　　非營(yíng)利組織運(yùn)行的目的通常不是為了賺取利潤(rùn)，而是為了滿足社會(huì)及其成員各種社會(huì)性的需要。非營(yíng)利組織最重要的特征，就在于其建立與運(yùn)營(yíng)的動(dòng)機(jī)不以營(yíng)利為目的。非營(yíng)利組織的非營(yíng)利動(dòng)機(jī)，既包括形式上的，也包括實(shí)質(zhì)上的；既包括組織活動(dòng)開(kāi)始前的階段，又包括組織活動(dòng)過(guò)程及活動(dòng)結(jié)束后的階段。具體來(lái)說(shuō)，這種非營(yíng)利動(dòng)機(jī)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　1.運(yùn)營(yíng)目的。非營(yíng)利組織業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的目的，主要不是為了追求利潤(rùn)或利潤(rùn)等同物。雖然有的非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)收支也有差額，但總體上不是以微觀的經(jīng)濟(jì)效益而是以宏觀的社會(huì)效益為目的的。

　　2.資財(cái)?shù)膩?lái)源。美國(guó)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)在歸納非營(yíng)利組織的特征時(shí)，指出非營(yíng)利組織“大部分資財(cái)來(lái)源于資財(cái)?shù)墓┙o者，他們不希望收回或據(jù)以取得經(jīng)濟(jì)上的利益”。在我國(guó)，非營(yíng)利組織所需要的資財(cái)，全部或部分來(lái)自各級(jí)政府的預(yù)算撥款、單位收支結(jié)余以及接受捐贈(zèng)等，政府或捐贈(zèng)人并不期望按期收回所提供的資財(cái)，也不約定按所提供資財(cái)?shù)囊欢ū壤@得經(jīng)濟(jì)上的利益。

　　3.所有者權(quán)益。非營(yíng)利組織不存在可以明確界定并可以出售、轉(zhuǎn)讓、贖買的所有者權(quán)益，即使非營(yíng)利組織解體，資財(cái)提供者也沒(méi)有分享一份剩余資產(chǎn)的明確的所有者權(quán)益。

　　4.納稅。美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)署規(guī)定，如果非營(yíng)利組織取得了免稅身份，除特別指明的情況外，可以免交聯(lián)邦所得稅。在我國(guó)，有經(jīng)營(yíng)性收入的事業(yè)單位僅就其經(jīng)營(yíng)結(jié)余部分計(jì)算交納所得稅，通過(guò)預(yù)算撥款的非營(yíng)利組織無(wú)需交納所得稅。

　?。ǘ┓菭I(yíng)利組織的范圍界定

　　1.國(guó)外非營(yíng)利組織的類型。目前國(guó)外對(duì)非營(yíng)利組織的稱謂并不統(tǒng)一。有的國(guó)外學(xué)者將政府與非營(yíng)利組織合并稱為政府與非營(yíng)利組織；有的則統(tǒng)稱為非營(yíng)利組織。國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)將類似于政府及非營(yíng)利組織的社會(huì)組織稱為公立單位或公共部門，其在1994年10月發(fā)布的第4號(hào)研究報(bào)告《利用其他審計(jì)人員的工作——公立單位觀》中認(rèn)為：“公立單位是指中央政府、地區(qū)（例如州、省、區(qū)域）政府、地方（例如城市、城鎮(zhèn)）政府以及相應(yīng)的政府主體（例如機(jī)構(gòu)、局、廳、部、委員會(huì)和企業(yè)）?！?br>
　　盡管稱謂不統(tǒng)一，但其中包含的組織類型卻基本相同。這些組織或單位主要有以下幾種形式：（1）政府單位：包括聯(lián)邦（中央）政府，州、縣、市、鎮(zhèn)、村等地方政府單位；（2）教育機(jī)構(gòu)：包括幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大中專院校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校；（3）衛(wèi)生福利組織：包括醫(yī)院、診所、護(hù)理所、福利組織、療養(yǎng)院、紅十字會(huì)等；（4）各種宗教組織與機(jī)構(gòu)；（5）各種慈善組織與機(jī)構(gòu)；（6）各種基金會(huì)；（7）政府企業(yè)（即國(guó)有企業(yè)）。

　　在上述組織或單位中，通過(guò)將諸如教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生福利機(jī)構(gòu)、宗教機(jī)構(gòu)、慈善組織和各種基金會(huì)等組織并稱為非營(yíng)利組織，而且還對(duì)它們按照所有權(quán)性質(zhì)區(qū)分為公立和私立兩種。對(duì)于公立非營(yíng)利組織和公立企業(yè)，通常也將它們視為政府的一個(gè)組成單位。雖然從組織職能和業(yè)務(wù)運(yùn)行目的來(lái)看，公立非營(yíng)利組織和私立非營(yíng)利組織還是具有一定的相似性的，它們事實(shí)上也可以成為一類較為特殊的社會(huì)組織。但國(guó)外還將政府、公立企業(yè)和公立非營(yíng)利組織歸屬于一類組織，它們基本按照政府管理社會(huì)的目的行使職能，業(yè)務(wù)運(yùn)行不以營(yíng)利為目的。在美國(guó)，州和地方政府的這類組織，統(tǒng)一執(zhí)行由政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)布的會(huì)計(jì)規(guī)范。私立企業(yè)和私立非營(yíng)利組織屬于另一類組織，它們不執(zhí)行政府職能，業(yè)務(wù)運(yùn)行以營(yíng)利為目的，或需要依靠其自身的業(yè)務(wù)活動(dòng)維持持續(xù)運(yùn)行。美國(guó)目前的這類組織統(tǒng)一執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)布的會(huì)計(jì)規(guī)范。

　　鑒于國(guó)外例如美國(guó)目前由政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)發(fā)布的有關(guān)政府會(huì)計(jì)規(guī)范統(tǒng)一適用于美國(guó)州和地方政府以及歸其所有的公立諸如學(xué)校和醫(yī)院等非營(yíng)利單位，國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)公立單位委員會(huì)也將其研究報(bào)告的適用范圍定位于中央政府、州和地方政府及其公立非營(yíng)利單位。

　　2.我國(guó)非營(yíng)利組織的類型。事業(yè)單位是我國(guó)特有的一個(gè)名詞。我國(guó)民法通則規(guī)定，企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體都可以取得法人資格，從而確立了事業(yè)單位的法律地位。如前所述，西方國(guó)家通常采用非營(yíng)利組織一詞。我國(guó)的事業(yè)單位在內(nèi)涵上近似于西方的非營(yíng)利組織，但兩者又不完全相同。為了與國(guó)際會(huì)計(jì)慣例相協(xié)調(diào)，我們對(duì)事業(yè)單位的范圍需要作一些具體分析。所謂事業(yè)單位通?？衫斫鉃椴痪哂形镔|(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)和政府事務(wù)管理職能，主要以精神產(chǎn)品和各種勞務(wù)形式，向社會(huì)提供生產(chǎn)性或生活性服務(wù)的單位。其范圍習(xí)慣上涵蓋較廣，包括不同的行業(yè)和經(jīng)濟(jì)類型。從行業(yè)來(lái)看，可以分為24類；科學(xué)研究事業(yè)單位；教育事業(yè)單位；文化事業(yè)單位；勘察設(shè)計(jì)事業(yè)單位；新聞出版事業(yè)單位；廣播影視事業(yè)單位；衛(wèi)生事業(yè)單位；體育事業(yè)單位；農(nóng)林牧水事業(yè)單位；交通事業(yè)單位；氣象事業(yè)單位；地震事業(yè)單位；海洋事業(yè)單位；環(huán)保事業(yè)單位；測(cè)繪事業(yè)單位；信息咨詢事業(yè)單位；質(zhì)量監(jiān)督事業(yè)單位；知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)單位；物資倉(cāng)儲(chǔ)事業(yè)單位；房地產(chǎn)、城市公用事業(yè)單位；社會(huì)福利事業(yè)單位；經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事業(yè)單位；機(jī)關(guān)后勤事業(yè)單位；公證服務(wù)等其他事業(yè)單位。

　　我國(guó)事業(yè)單位的范圍是應(yīng)該而且可以隨著社會(huì)的發(fā)展而變化的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)了事業(yè)的發(fā)展，過(guò)去事業(yè)單位的范圍較廣，在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，一些單位逐步由社會(huì)性、公益性為主轉(zhuǎn)向營(yíng)業(yè)性、開(kāi)發(fā)性，資金供給的自給率不斷提高，經(jīng)營(yíng)的目的和單位的性質(zhì)實(shí)際上發(fā)生了變化。一些事業(yè)朝著產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，如體育事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)率先實(shí)施。

　　事業(yè)單位的發(fā)展從近期看有如下的趨向：有些單位，如大多數(shù)的中小學(xué)、從事基礎(chǔ)理論研究的科研院所、國(guó)家重點(diǎn)興辦的文藝團(tuán)體、圖書館、博物館等，具有較強(qiáng)的社會(huì)性、公益性，主要由國(guó)家財(cái)政供應(yīng)資金，以社會(huì)效益為目的，這些單位就應(yīng)該按事業(yè)單位進(jìn)行登記注冊(cè)，按事業(yè)單位有關(guān)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和控制；而有些單位，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、應(yīng)用型和開(kāi)發(fā)型科研院所、民辦的文藝團(tuán)體、體育場(chǎng)館等，具有較強(qiáng)的營(yíng)業(yè)性、開(kāi)發(fā)性，而且以營(yíng)利為目的，這些單位不妨按企業(yè)進(jìn)行登記注冊(cè)，并按企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、制度來(lái)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理和控制。如果這樣，我國(guó)事業(yè)單位同西方公立非營(yíng)利組織在范圍上就可以基本上一致起來(lái)。

　　在我國(guó)，習(xí)慣于將事業(yè)單位與行政單位放在一起并稱行政事業(yè)單位。這主要基于我國(guó)的非營(yíng)利組織往往依附于行政單位，而一些行政單位也在辦事業(yè)。部分行政單位基于機(jī)構(gòu)、人員編制等諸方面的限制，將行政管理職能轉(zhuǎn)到事業(yè)單位，這就是通常所說(shuō)的政事不分。另外，行政事業(yè)單位均由財(cái)政撥款，所不同的是，行政單位的經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家撥款取得，通常走的是“行政經(jīng)費(fèi)”科目，而對(duì)事業(yè)單位在管理形式上雖然不同，有的經(jīng)費(fèi)也全部由國(guó)家財(cái)政供應(yīng)，有的則實(shí)行定額或定項(xiàng)補(bǔ)助（預(yù)算撥款走的是“事業(yè)經(jīng)費(fèi)”科目）?，F(xiàn)時(shí)行政事業(yè)單位你中有我。我中有你的狀況，在一定程度上模糊了這種區(qū)別。

　　綜上所述，盡管各種類型的政府機(jī)構(gòu)與諸如教育事業(yè)單位、衛(wèi)生福利事業(yè)單位、各種中介組織等在組織職能、運(yùn)行機(jī)制、以會(huì)計(jì)主導(dǎo)財(cái)務(wù)報(bào)告的要求等方面存在著許多相同之處，本文還是將那些應(yīng)該被排除在財(cái)政供養(yǎng)范圍之外的事業(yè)單位剔除出來(lái)。因此，本文以下研究中所指的非營(yíng)利組織，是指經(jīng)費(fèi)全部或部分通過(guò)政府財(cái)政供給的事業(yè)單位。并且由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整并未完全到位，國(guó)有企業(yè)尚未退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，因此我們的研究也將國(guó)有企業(yè)摒棄在外。

　　二、非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)特征及其內(nèi)涵分析

　　從財(cái)務(wù)的概念上來(lái)理解，財(cái)務(wù)的本質(zhì)是指社會(huì)財(cái)富方面的事務(wù)（或業(yè)務(wù)）。貨幣出現(xiàn)以后，人們便開(kāi)始用價(jià)值來(lái)衡量財(cái)富。由于價(jià)值運(yùn)動(dòng)在社會(huì)生產(chǎn)、生活中體現(xiàn)為資金運(yùn)動(dòng)，因此，財(cái)務(wù)研究的對(duì)象主要是資金運(yùn)動(dòng)。在營(yíng)利組織中，資金運(yùn)動(dòng)從貨幣資金開(kāi)始，經(jīng)過(guò)若干階段，又回到貨幣資金形態(tài)，完成一個(gè)周期的循環(huán)。營(yíng)利組織的資金周而復(fù)始不斷重復(fù)的循環(huán)，即為資金周轉(zhuǎn)。資金的循環(huán)、周轉(zhuǎn)，都是營(yíng)利組織資金運(yùn)動(dòng)的具體形式。營(yíng)利組織的資金運(yùn)動(dòng)包括資金的籌集、投放、耗費(fèi)、收入、分配五個(gè)方面的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。而非營(yíng)利組織的資金運(yùn)動(dòng)則有著完全不同的特征。

　　非營(yíng)利組織的存在及其運(yùn)轉(zhuǎn)是社會(huì)存在和發(fā)展所不可或缺的，它的任務(wù)是按政府發(fā)展計(jì)劃的要求，開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)。經(jīng)費(fèi)主要靠國(guó)家財(cái)政供應(yīng)，部分來(lái)自自身的其他業(yè)務(wù)活動(dòng)，其資金運(yùn)動(dòng)主要表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)的籌集、領(lǐng)撥、使用、報(bào)銷等事項(xiàng)。因此，非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)實(shí)質(zhì)上是非營(yíng)利組織在執(zhí)行國(guó)家事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，有關(guān)經(jīng)費(fèi)的籌集、運(yùn)用、管理和監(jiān)督的活動(dòng)。

　　從會(huì)計(jì)體系來(lái)看，我國(guó)政府把事業(yè)單位會(huì)計(jì)作為預(yù)算會(huì)計(jì)的一個(gè)分支而單獨(dú)制定了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，這為我們與國(guó)際慣例轉(zhuǎn)軌，根據(jù)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)的特點(diǎn)將其作為一個(gè)單獨(dú)的領(lǐng)域設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)控制規(guī)則并實(shí)施財(cái)務(wù)控制奠定了良好的制度基礎(chǔ)。它有助于適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展而加強(qiáng)政府財(cái)政部門對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制，同時(shí)更有利于非營(yíng)利組織內(nèi)部財(cái)務(wù)控制和管理。其所以要確立非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)的相對(duì)獨(dú)立分支地位，是因?yàn)槿藗冋J(rèn)識(shí)到在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的過(guò)程中，非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)發(fā)生了顯著的變化?，F(xiàn)階段非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)的特征主要有以下幾項(xiàng)：（1）部分非營(yíng)利組織除財(cái)政撥款外還有自己的事業(yè)收入。（2）非營(yíng)利組織雖然以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為宗旨，但卻具有一定的經(jīng)營(yíng)性，并要實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，其事業(yè)收入和事業(yè)支出大都與業(yè)務(wù)活動(dòng)相聯(lián)系，因而其可通過(guò)擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模、提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支，爭(zhēng)取改善自身的運(yùn)營(yíng)條件。（3）非營(yíng)利組織雖然不提供物質(zhì)產(chǎn)品，但向社會(huì)提供精神產(chǎn)品（即知識(shí)形態(tài)的產(chǎn)品）和勞務(wù)，它具有一定的生產(chǎn)性?？茖W(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等各種非營(yíng)利組織，大都屬于第三產(chǎn)業(yè)中為提高科學(xué)文化水平和居民素質(zhì)服務(wù)的部門（有人把這種提供精神產(chǎn)品和勞務(wù)的行為稱為第四產(chǎn)業(yè)）。這些部門在現(xiàn)代社會(huì)中占有重要的地位，社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平越高，智力勞動(dòng)和智力開(kāi)發(fā)的作用就越顯著，物質(zhì)產(chǎn)品再生產(chǎn)的發(fā)展就越依賴于精神產(chǎn)品再生產(chǎn)的發(fā)展。正是非營(yíng)利組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特殊性，使得非營(yíng)利組織的會(huì)計(jì)成為預(yù)算會(huì)計(jì)中的一個(gè)單獨(dú)的分支，非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制也成為政府財(cái)政對(duì)單位控制的一個(gè)獨(dú)立的分支。

　　從我國(guó)目前的非營(yíng)利組織的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)已發(fā)生了根本性的變化，這些變化具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，國(guó)家包辦事業(yè)已成過(guò)去，根據(jù)公共財(cái)政理論及社會(huì)共同需求的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)重新確定財(cái)政對(duì)事業(yè)單位供應(yīng)資金的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)多渠道籌集事業(yè)發(fā)展資金、多種形式辦事業(yè)的特點(diǎn)。第二，樹(shù)立統(tǒng)一的預(yù)算概念，徹底改變以前將事業(yè)收支分解為預(yù)算內(nèi)、外兩部分，事業(yè)單位只反映財(cái)政撥款的收支情況，其他收入與支出相脫節(jié)的狀況。將財(cái)政補(bǔ)助收入和非財(cái)政補(bǔ)助收入以及包括事業(yè)支出和其他支出在內(nèi)的全部收入和支出，實(shí)行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，建立一個(gè)能夠全面反映非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)體系，以利于提高財(cái)政資金的使用效益。第三，借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)的一些管理概念和方法，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，提高資金的使用效益。

　　我們研究我國(guó)目前的非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)的特征，是為了按照其發(fā)展的客觀規(guī)律有效地制定法規(guī)制度，使之更好地適應(yīng)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制工作的需要。但是，這決不意味著非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)已經(jīng)企業(yè)化了，已經(jīng)按企業(yè)財(cái)務(wù)的規(guī)則運(yùn)行了。這是因?yàn)椋?br>
　　首先，我國(guó)目前的非營(yíng)利組織財(cái)政撥款并非資金來(lái)源的唯一渠道，但是財(cái)政撥款在非營(yíng)利組織收入中還占據(jù)著重要地位。從總體上說(shuō)，其他資金來(lái)源仍處于輔助地位。個(gè)別非營(yíng)利組織雖然能做到日常收支相抵，但重大工程項(xiàng)目依然要依靠國(guó)家財(cái)政扶持。非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)同政府財(cái)政資金之間存在著密不可分的關(guān)系，其財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算應(yīng)該受到國(guó)家財(cái)政管理部門的指導(dǎo)和約束，而且其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)制度的建設(shè)也主要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，內(nèi)部控制制度也需要報(bào)財(cái)政部門備案，財(cái)政部門在財(cái)務(wù)控制中有責(zé)任糾正其內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度的缺陷，使單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制和外部財(cái)務(wù)控制很好地銜接起來(lái)。

　　其次，非營(yíng)利組織的性質(zhì)及資金來(lái)源，決定了絕大多數(shù)非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性，必須把社會(huì)效益放在第一位。水利、林業(yè)、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等非營(yíng)利組織提供的均是公共產(chǎn)品，而追求利潤(rùn)必須會(huì)使其業(yè)務(wù)活動(dòng)偏離政府事業(yè)發(fā)展的方向。這里還要指出，一些單位雖然能夠?qū)崿F(xiàn)收支相抵后還有結(jié)余，但這是它們加強(qiáng)管理、量入為出的結(jié)果，絕不等于在主觀上就是以營(yíng)利為目的。

　　三、對(duì)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的基本運(yùn)作

　?。ㄒ唬┓菭I(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的本質(zhì)

　　控制（Control），可以看作是修正、影響、操縱和調(diào)節(jié)的同義詞，而不是強(qiáng)制（特別是現(xiàn)代控制）的同義詞。高級(jí)漢語(yǔ)大辭典將控制定義為：“掌握住對(duì)象不使其任意活動(dòng)或超出范圍；或使其按控制者的意愿活動(dòng)?！笨刂频倪@一定義明確了控制是由控制主體、控制客體、控制目標(biāo)、控制方式等要素組成。控制主體，即控制者；控制客體，即控制對(duì)象；控制目標(biāo)，即控制者的意愿；控制方式，即控制的實(shí)現(xiàn)形式。

　　通常而言，財(cái)務(wù)控制是指財(cái)務(wù)監(jiān)管部門及其人員通過(guò)財(cái)務(wù)法規(guī)、財(cái)務(wù)制度、財(cái)務(wù)定額、財(cái)務(wù)計(jì)劃目標(biāo)等對(duì)資金運(yùn)動(dòng)（或日常財(cái)務(wù)活動(dòng)、現(xiàn)金流轉(zhuǎn)）進(jìn)行指導(dǎo)、組織、督促和約束，確保財(cái)務(wù)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。財(cái)務(wù)控制是財(cái)務(wù)管理的基本職能之一。在財(cái)務(wù)管理中，如果僅有財(cái)務(wù)計(jì)劃（預(yù)算），但對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)沒(méi)有控制，就難免出現(xiàn)財(cái)務(wù)失控現(xiàn)象。從三者間的關(guān)系來(lái)看，預(yù)算是為財(cái)務(wù)控制指出方向，提供依據(jù)，而財(cái)務(wù)控制則是預(yù)算落實(shí)的保證。正是從上述意義，可以說(shuō)，沒(méi)有控制就沒(méi)有管理。

　　對(duì)于營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)控制的核心目標(biāo)是企業(yè)價(jià)值最大化。因此，通過(guò)對(duì)資金運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)、組織、督促和約束，增強(qiáng)企業(yè)的盈利能力，不斷增加企業(yè)的財(cái)富，也就成為其財(cái)務(wù)控制的核心目標(biāo)。對(duì)非營(yíng)利組織而言，控制的目的是保證其財(cái)務(wù)活動(dòng)符合法律、法規(guī)、政策的規(guī)定，提高財(cái)政資金的使用效益。由此，我們可以把非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制定義為以制度、預(yù)算等為主要手段，通過(guò)規(guī)范和約束非營(yíng)利組織及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)行為，保證國(guó)家法律、法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行，提高財(cái)政資金的使用效益，確保事業(yè)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。

　　從機(jī)制的角度分析，財(cái)務(wù)控制以消除隱患、防范風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范管理、提高效率為宗旨和標(biāo)志。由于任何個(gè)體都有其目標(biāo)，財(cái)務(wù)控制從內(nèi)部而言，首先就是要減少個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)的沖突，同時(shí)從外部還要減少組織行為與政府財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的沖突。因此，非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制是一種管理活動(dòng)。財(cái)務(wù)控制是一種連續(xù)性、系統(tǒng)性、綜合性最強(qiáng)的控制。它在非營(yíng)利組織經(jīng)濟(jì)控制系統(tǒng)中處于一種特殊的地位，起著保證、促進(jìn)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)等重要作用。

　?。ǘ┓菭I(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的主體

　　財(cái)務(wù)控制的基本功能是限制委托人和代理人之間的財(cái)務(wù)信息的不對(duì)稱性、財(cái)務(wù)契約的不完全性和財(cái)務(wù)責(zé)任的不對(duì)等性。根據(jù)委托——代理理論，代理關(guān)系存在于一切組織、存在于經(jīng)濟(jì)組織的每一個(gè)管理層次上。前面我們已經(jīng)得出結(jié)論，存在于非營(yíng)利組織中的委托——代理關(guān)系具有三個(gè)層次，因此，其財(cái)務(wù)控制也可以分成三個(gè)層次：第一層次是財(cái)政部門代表政府進(jìn)行的財(cái)務(wù)控制，由于它來(lái)自組織以外，我們把它作為外部財(cái)務(wù)控制來(lái)研究；第二個(gè)層次是非營(yíng)利組織的管理者對(duì)其內(nèi)部各職能部門的控制；第三個(gè)層次是其內(nèi)部職能部門對(duì)員工的控制。由于第二、三兩個(gè)層次的控制來(lái)自于組織內(nèi)部，屬于內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的范疇。因此，非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制來(lái)自于兩個(gè)層面：一是來(lái)自于組織以外的控制——主要是政府財(cái)政部門的控制；一是來(lái)自于組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)控制——這一層次控制主體主要是非營(yíng)利組織的管理者，而財(cái)務(wù)人員的作用是最基礎(chǔ)的。

　　雖然外部財(cái)務(wù)控制與內(nèi)部財(cái)務(wù)控制都不可偏廢，但就大部分非營(yíng)利組織而言，外部財(cái)務(wù)控制顯得尤為重要。財(cái)政部門是政府專司國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)政性資金管理的職能部門，通過(guò)財(cái)政政策及其他手段，可以直接或間接影響制度相比，執(zhí)行財(cái)務(wù)控制制度同樣重要。一項(xiàng)制度如果沒(méi)有人執(zhí)行，則形同虛設(shè)，不建立制度和不執(zhí)行制度在效果上是一樣的。因此，內(nèi)部財(cái)務(wù)控制也不可偏廢。

　　相對(duì)而言，在非營(yíng)利組織建立起內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度的目的，首先是執(zhí)行外部財(cái)務(wù)控制制度，為外部財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理的保證。從一定意義上說(shuō)，其外部財(cái)務(wù)控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，也部分地實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的目的。當(dāng)然，在圍繞外部財(cái)務(wù)控制實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的同時(shí)，內(nèi)部財(cái)務(wù)控制也要為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理目標(biāo)服務(wù)。

　　從機(jī)制的角度分析，財(cái)務(wù)控制決不只是財(cái)政部門和組織內(nèi)部財(cái)務(wù)的事情，也不是非營(yíng)利組織管理者的責(zé)任，而是政府對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行的綜合的、全面的管理。在非營(yíng)利組織，一個(gè)健全的財(cái)務(wù)控制體系實(shí)際上是完善的財(cái)務(wù)管理體制的體現(xiàn)。反過(guò)來(lái)，財(cái)務(wù)控制體系的健全也會(huì)促進(jìn)財(cái)政管理體制的完善。

　?。ㄈ┓菭I(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)

　　1.總體目標(biāo)。目標(biāo)是系統(tǒng)所希望實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。財(cái)務(wù)控制目標(biāo)是財(cái)務(wù)控制活動(dòng)所要達(dá)到的目的，是評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)控制活動(dòng)是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制所要達(dá)到的目的。如前所述，財(cái)務(wù)控制的對(duì)象是非營(yíng)利組織及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)行為。應(yīng)該說(shuō)，非營(yíng)利組織外部財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)與內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)具有一致性，即促使其單位內(nèi)部建立和完善符合管理要求的財(cái)務(wù)管理結(jié)構(gòu)；依法、科學(xué)地規(guī)范非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)收支行為；督促非營(yíng)利組織建立行之有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，確保履行職能過(guò)程中各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的健康運(yùn)行；通過(guò)財(cái)務(wù)控制堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種欺詐、舞弊行為，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整；確保國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)、財(cái)政管理的法律、法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行，提高資金的使用效益。

　　2.非營(yíng)利組織外部財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)。非營(yíng)利組織外部財(cái)務(wù)控制的實(shí)現(xiàn)除總目標(biāo)之外，還應(yīng)該達(dá)到以下目標(biāo)：

　?。?）非營(yíng)利組織屬于非物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，但也同樣是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。非營(yíng)利組織一方面為社會(huì)提供科學(xué)、文化、教育等等方面的服務(wù)，另一方面又是商品、勞務(wù)的購(gòu)買者和消費(fèi)者。非營(yíng)利組織必然要介入市場(chǎng)，必然要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律去辦事。

　　（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求非營(yíng)利組織要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化。實(shí)踐證明，非營(yíng)利組織僅僅依靠政府投入謀求發(fā)展是不夠的，只有引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，建立自我發(fā)展的新機(jī)制，才能持續(xù)存在，健康發(fā)展。因此，客觀上要求不斷改革和規(guī)范非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制制度，在財(cái)政政策上為非營(yíng)利組織降低成本，合理利用組織內(nèi)部的資源，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

　?。?）為了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制下獲得良性發(fā)展，非營(yíng)利組織必須擺脫依賴思想，建立自我發(fā)展，自我約束的機(jī)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各項(xiàng)事業(yè)基本由政府包辦，財(cái)政是資金的唯一供應(yīng)者，單位需要多少錢，財(cái)政就供多少錢，由財(cái)政來(lái)平衡單位的預(yù)算。這種體制不利于有效發(fā)揮資金的使用效益，助長(zhǎng)了非營(yíng)利組織的依賴思想，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展也缺乏內(nèi)在的生機(jī)和活力。因此，財(cái)政部門必須規(guī)范資金供應(yīng)范圍，改革資金供應(yīng)方式，建立起一個(gè)有利于非營(yíng)利組織自我發(fā)展、自我約束，充滿生機(jī)和活力的財(cái)務(wù)控制體制。

　　3.非營(yíng)利組織內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的目標(biāo)。非營(yíng)利組織的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制的總體目標(biāo)是保證組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)活動(dòng)規(guī)范、高效，并保證資金使用效益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體說(shuō)來(lái)，必須達(dá)到以下目標(biāo)：（1）嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)財(cái)政、財(cái)務(wù)管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法組織收入和支出活動(dòng)。（2）建立和完善符合管理要求的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，形成科學(xué)的財(cái)務(wù)決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。（3）建立行之有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，確保各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的健康運(yùn)行和財(cái)產(chǎn)的完全完整。（4）依法使用資金，提高資金的使用效益。

　　（四）非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的主要方式

　　伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，對(duì)組織控制的實(shí)現(xiàn)方式也在不斷地發(fā)生著變化?？刂品绞降淖兓粌H影響著對(duì)組織的控制，而且通過(guò)組織控制方式的改變，影響著現(xiàn)代社會(huì)的控制。傳統(tǒng)的控制是通過(guò)一條指揮鏈來(lái)行使控制權(quán)，即控制權(quán)人逐層向下級(jí)被控制者發(fā)布指令，并要求下級(jí)必須服從的強(qiáng)制性控制。這種控制方式中的關(guān)鍵要素是嚴(yán)厲的紀(jì)律，并且需要通過(guò)強(qiáng)制性的實(shí)施細(xì)則加以實(shí)行。這種控制方法與官僚政治體制相匹配，目前在西方市場(chǎng)化國(guó)家已經(jīng)不作為控制方式使用的重點(diǎn)。

　　目前公認(rèn)的較為有效的控制方式有以下幾種：（1）制度控制。有效的管理制度和程序的建立，使對(duì)組織的控制有了明確的依據(jù)。這種控制方法將傳統(tǒng)的以紀(jì)律為核心的指揮鏈?zhǔn)降目刂迫谟谄渲?。其核心是通過(guò)制定嚴(yán)格的制度（當(dāng)然也包括政策、程序等），確立組織及其內(nèi)部崗位人員的行為規(guī)范。有效的制度不僅可以約束被控制者的行為方式，而且可以限制控制者濫用控制權(quán)，由于制度控制方法與法規(guī)社會(huì)相匹配，而成為現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施控制的一種重要方法。（2）技術(shù)控制。這種控制通常指的是通過(guò)控制作業(yè)程序而進(jìn)行的控制。它的另一個(gè)意義是通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)程序的改革，增強(qiáng)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)程序的可控性，使業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)程序更加科學(xué)、合理并有效率，從而達(dá)到控制的目的。（3）激勵(lì)控制。激勵(lì)控制提供了一種進(jìn)一步控制的機(jī)制。為了降低代理成本，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，必須設(shè)計(jì)一套完整的激勵(lì)與約束機(jī)制。激勵(lì)是與業(yè)績(jī)緊密相關(guān)的。由于大部分組織的業(yè)務(wù)是可以考核的，如果將組織的管理者及職工個(gè)人收入水平、晉升機(jī)會(huì)與業(yè)績(jī)聯(lián)系在一起，管理者與普通職工的工作質(zhì)量與個(gè)人利益就形成了一種正相關(guān)的關(guān)系，從而達(dá)到控制組織的管理者及其員工行為方式的目的。

　　結(jié)合非營(yíng)利組織的特點(diǎn)，上述幾種方式在非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制中，可以具體化為預(yù)算控制、制度控制、收入控制和支出控制。其中收入和支出行為是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的主要對(duì)象，而財(cái)務(wù)控制的主要手段是預(yù)算以及用以規(guī)范收支行為的各種法律、法規(guī)、行政組成的制度體系。

　　1.預(yù)算控制。預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的核心。非營(yíng)利組織的預(yù)算是各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃在財(cái)務(wù)上的體現(xiàn)，也是政府分配資源方式的具體體現(xiàn)。因此，它是搭在政府財(cái)政部門與非營(yíng)利組織之間的橋梁，也是對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行財(cái)務(wù)控制所使用的主要手段。通過(guò)對(duì)預(yù)算管理方式的改革，可以增強(qiáng)預(yù)算管理方式的合理性，增強(qiáng)政府財(cái)政部門控制非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)收支行為的能力和效率。

　　2.制度控制。制度控制是控制的基礎(chǔ)。制度是一種行為規(guī)則，在非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制中占有重要的地位。非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制制度非常廣泛，但核心是兩大制度體系：一是預(yù)算管理方面的制度，一是財(cái)務(wù)收支方面的管理制度。

　　3.收入控制。經(jīng)費(fèi)籌集是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)行為的起點(diǎn)，也是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的起點(diǎn)。在非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)控制當(dāng)中，收入控制起著關(guān)鍵性的作用，它決定著預(yù)算、支出控制的有效性。

　　4.支出控制。支出行為是非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)控制的重點(diǎn)，財(cái)務(wù)性資金的分配和有效利用是包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的公共支出管理的核心問(wèn)題，如果說(shuō)預(yù)算控制主要控制的是資源的分配方式，那么確保資源的有效利用則是支出控制的使命。

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