“土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父”。作為一個(gè)發(fā)展中的人口大國，土地問題將始終是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。去年底，我國實(shí)行了省以下土地垂直管理體制，從一個(gè)側(cè)面反映了作為發(fā)展中的人口大國和土地資源緊缺國家，在土地資源利用和管理上正面臨著一系列深層次的矛盾和沖突。土地市場管理兼有資源管理與資產(chǎn)管理的重任，不僅管理著最大的國有資產(chǎn)，還肩負(fù)著宏觀調(diào)控的重?fù)?dān)。因此土地政策的制定和執(zhí)行，不僅要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，更要有為子孫后代的生存著想的執(zhí)政理念。

　　“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，具體到土地政策的制訂和執(zhí)行上，必須統(tǒng)籌兼顧，干在實(shí)處，走在前列。但是，各地在土地政策執(zhí)行和國土資金管理等方面，又做得如何呢？從近年審計(jì)調(diào)查結(jié)果來看，個(gè)別地方在土地市場建設(shè)及國有土地出讓、國土資金管理等方面還存在一些問題和不足，需要改進(jìn)和完善。

　　一、當(dāng)前土地市場存在的主要問題

　?。ㄒ唬?shí)行“預(yù)征地”。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，省以下各級地方政府需征用集體土地必須報(bào)省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。但個(gè)別地方為了加快土地供應(yīng)，滿足用地需求，存在少批多征和未批先征的問題。

　　（二）未經(jīng)批準(zhǔn)，自行占地搞建設(shè)。根據(jù)規(guī)定，單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要占用土地的，必須依法提出申請。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。但一些地方在未辦妥供地審批手續(xù)的情況下，同意（或默認(rèn)）開發(fā)商占地搞建設(shè)，存在邊報(bào)邊用和未批先用的問題。

　　（三）經(jīng)營性土地出讓存在“兩高兩低”和“量體裁衣”現(xiàn)象

　　1.“兩高”即掛牌出讓宗地?cái)?shù)占整個(gè)公開出讓宗地?cái)?shù)比例高，掛牌出讓土地面積占整個(gè)公開出讓土地面積的比例高。掛牌出讓除了與招標(biāo)、拍賣出讓方式一樣具有公開、公平、公正的特點(diǎn)外，還有其獨(dú)特的可操作性和靈活性，使得掛牌出讓這種方式在各地被廣泛使用。但是，由于掛牌出讓在制度設(shè)計(jì)上還不完善、在操作程序上還不嚴(yán)密，使得它的弊端在個(gè)別地方無節(jié)制地蔓延開來，成為腐敗的溫床。從審計(jì)調(diào)查結(jié)果不看，個(gè)別地方掛牌出讓的宗數(shù)、面積分別占公開出讓總數(shù)的五分之四。

　　2.“兩低”即掛牌出讓經(jīng)營性土地平均地價(jià)低，成交價(jià)與底價(jià)增幅低。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，以掛牌方式出讓經(jīng)營性用地，即使在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競買人，只要報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌就可成交。雖然這種出讓方式增加了政府的可控性，但明顯削弱了市場的競爭性。

　　3.“量體裁衣”。有的地方為了既達(dá)到定向出讓的目的，又不違反公開出讓的規(guī)定，在設(shè)置宗地用途、規(guī)劃要求、競買資格等出讓條件時(shí)，為開發(fā)商“量體裁衣”。由于是量體裁衣，就使得其他人因“衣”不適，知難而退，或因不能滿足相關(guān)要求而無法取得競買資格。

　?。ㄋ模┑蛢r(jià)出讓國有土地

　　由于受“撿到籃子都是菜”的習(xí)慣思維影響，個(gè)別地方為了完成招商引資任務(wù)，往往盡量滿足開發(fā)商的用地需求，并出臺“土地單價(jià)低于周邊地區(qū)”的優(yōu)惠政策，致使個(gè)別地方協(xié)議出讓土地單價(jià)低于基準(zhǔn)地價(jià)。

　　（五）土地儲備中心自身借款和對外擔(dān)保金額較大，存在一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個(gè)創(chuàng)新，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建設(shè)的“熟地”，類似于西方的“土地銀行”制度。但是，由于土地前期開發(fā)投入大，周轉(zhuǎn)慢，加上城市基礎(chǔ)建設(shè)資金緊張，致使部分土地儲備中心自身借款和對外擔(dān)保金額較大，僅憑自身的能力償還到期借款、承擔(dān)對外擔(dān)保連帶責(zé)任有一定困難，存在較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、原因分析

　　存在上述問題的原因主要有以下幾個(gè)方面：

　　（一）執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。自1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施以來，由于體制的原因，土地執(zhí)法難的問題仍沒有從根本上得到解決，國土資源部門在土地監(jiān)察中不同程度存在著執(zhí)法不嚴(yán)的問題，以罰代法、補(bǔ)辦手續(xù)的現(xiàn)象也比較普遍。另一方面，個(gè)別開發(fā)商的違法占地行為得到了地方政府和職能部門的默許、寬容甚至支持。有的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，招商引資為由，直接干預(yù)土地的審批、供應(yīng)和土地執(zhí)法，在土地政策上隨意變通，鼓勵(lì)投資商“先上車后買票”。加上外部監(jiān)督管理不到位，檢查驗(yàn)收走過場，造成違法用地現(xiàn)象屢禁不止，土地出讓金征收管理不規(guī)范的問題屢查屢犯。

　?。ǘ┑胤焦賳T的“政績”考核體系不夠全面。長期以來實(shí)行以GDP與財(cái)政收入增長作為衡量地方政府官員主要政績的做法，在一定程度上促使地方政府職能 “越位”，行為“錯(cuò)位”。一些地方政府由于不斷增長的財(cái)政壓力和不斷高漲的政績沖動，需要以地生財(cái)，把土地看作改變城市形象的“錢袋子”，招商引資的“米袋子”。低價(jià)征地，高價(jià)出讓，拿土地來招商，已成為不少地方創(chuàng)造政績、增加財(cái)政收入的捷徑。因此，不全面的政績評價(jià)體系是土地市場不規(guī)范的內(nèi)在動力。

　　（三）用地需求增長與土地緊縮的矛盾更加突出。我國經(jīng)濟(jì)目前正處在高速發(fā)展時(shí)期，工業(yè)和房地產(chǎn)投資與需求都將會有新的增長，對土地的需求也將持續(xù)增加。同時(shí)，中央政府為保證土地資源的可持續(xù)利用而采取的有效控制建設(shè)用地規(guī)模等一系列土地政策將被貫徹始終。各地用地需求的增長與中央政府土地供應(yīng)緊縮政策之間的矛盾，在土地市場建設(shè)中以不同的形式表現(xiàn)出來，地方政府在執(zhí)行中央有關(guān)土地政策的力度上難免會打折扣。有的地方政府為了追求較高的經(jīng)濟(jì)增長率，在上級下達(dá)的用地指標(biāo)不能滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要時(shí)，在土地監(jiān)管中實(shí)行外緊內(nèi)松，上緊下松。對違法占地、用地者姑息遷就，認(rèn)為“生米已煮成熟飯”，為了減少損失，只好補(bǔ)辦手續(xù)，將非法占地合法化，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛效仿，形成法不責(zé)眾之勢，致使各地未批先征、“先上車后補(bǔ)票”的現(xiàn)象難以得到遏制。

　?。ㄋ模┩恋貎湓诓僮髦袩o法可依。首先，至今還沒有一部具體的法律或行政法規(guī)來規(guī)范土地收購儲備這一問題，各地的規(guī)定也沒有將其上升為地方法規(guī)的層次，以致在實(shí)踐中留下了很多隱患。其次，土地收購儲備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不是嚴(yán)格意義上的市場主體。當(dāng)前土地收購儲備機(jī)構(gòu)基本上是由政府出面組建的一個(gè)特殊機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)定“不以營利為目的”，根據(jù)政府的委托或授權(quán)行使某些特定的職能。其實(shí)質(zhì)是一個(gè)地方政府經(jīng)營城市的代理機(jī)構(gòu)。第三，土地儲備機(jī)構(gòu)作為民事主體其民事行為能力有限。各地成立的土地儲備機(jī)構(gòu)在名義上都是獨(dú)立法人，但能夠獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)是有限的。如果以其儲備的土地使用權(quán)抵押貸款，就等于儲備中心有權(quán)處置土地使用權(quán)，這從當(dāng)前的有關(guān)規(guī)定來看是沒有法律依據(jù)的。因此儲備中心大量的銀行貸款如遇到經(jīng)濟(jì)形勢或國家有關(guān)政策有大的變化，土地市場不活躍時(shí)，將帶來較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、審計(jì)建議

　?。ㄒ唬?qiáng)化管理，嚴(yán)格執(zhí)法。各級政府首先應(yīng)統(tǒng)一思想，堅(jiān)定不移地貫徹“十分珍惜、合理利用土地和嚴(yán)格保護(hù)耕地”的基本國策，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段，實(shí)行標(biāo)本兼治，有效解決土地管理中存在的問題。其次各地要逐步實(shí)行土地利用計(jì)劃動態(tài)管理和考核制度，把用地指標(biāo)與建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批的質(zhì)量相掛鉤，對原已取得用地指標(biāo)而未開工的建設(shè)項(xiàng)目，收回用地指標(biāo)，用于具備條件的建設(shè)項(xiàng)目。再次，各級地方政府要加強(qiáng)土地監(jiān)察，對違法用地行為決不姑息，依法追究行政責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，依照《刑法》規(guī)定追究刑事責(zé)任。

　?。ǘ┙⒑屯晟聘乇Ｗo(hù)責(zé)任考核體系和地方政府政績考核制度。改革目前以GDP和財(cái)政收入增長為主要考核指標(biāo)的政績觀，將“在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)是否維護(hù)農(nóng)民利益，合理利用土地等資源”作為重要內(nèi)容列入考核指標(biāo)。同時(shí)要實(shí)行耕地保護(hù)責(zé)任考核的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警制度，建立能反映社會、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的綜合評價(jià)體系，消除地方政府干預(yù)征地、供地、土地執(zhí)法的制度因素，引導(dǎo)干部科學(xué)、合理、集約、高效地利用土地資源，保證經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，真正做到“為官一任，造福一方”。

　　（三）加快推進(jìn)土地資源的市場化配置。首先要充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，運(yùn)用價(jià)格機(jī)制抑制多占、濫占和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。建立規(guī)范成熟的國土資源市場，關(guān)鍵在于建立一個(gè)統(tǒng)一、競爭、開放、有序的土地市場。除經(jīng)營性用地全面實(shí)行招拍掛外，逐步把具有一定替代性、競爭性的工業(yè)用地也納入招拍掛出讓的范圍，改變過去非經(jīng)營性土地采用行政劃撥或協(xié)議出讓方式，逐步走向公開化，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善招拍掛出讓土地的操作規(guī)范和實(shí)施細(xì)則，為從源頭上預(yù)防腐敗創(chuàng)造條件。

　　其次，在國家實(shí)行從緊土地政策情況下，應(yīng)努力挖掘存量土地的潛力，鼓勵(lì)土地的集約利用，對利用原有建設(shè)用地新辦建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)要及時(shí)制訂和實(shí)施“工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)”，通過制定投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重四項(xiàng)指標(biāo)，促進(jìn)工業(yè)土地集約利用，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)村級征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)督管理，切實(shí)發(fā)揮“村賬鎮(zhèn)代理”的作用。

　?。ㄋ模┮⒑屯晟仆恋貎涞姆审w系。首先要從法律體系上規(guī)定土地儲備的內(nèi)涵、范圍等內(nèi)容，只有統(tǒng)一明確土地儲備的內(nèi)涵，才能使這一制度創(chuàng)新得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展。其次要對土地收購、拆遷、出讓等操作方法與管理制度進(jìn)行規(guī)范與約束。再次要規(guī)范土地儲備資金的運(yùn)作與管理辦法。土地儲備一方面蘊(yùn)涵巨大的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也涉及巨大的經(jīng)濟(jì)利益，因此要對土地儲備資金的取得渠道、資金的運(yùn)作與管理，土地儲備中心貸款的數(shù)額與期限，以及土地儲備增值收益的分配與管理等方面進(jìn)行規(guī)范和約束。此外，還必須建立一套完善的土地儲備監(jiān)督制度。土地儲備嚴(yán)格說來是一種行政行為，如果沒有有效的監(jiān)督制度，這種行政權(quán)力很有可能被放大、被濫用，因此必須明確土地儲備的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其可采用的監(jiān)督措施；明確違反土地儲備法律法規(guī)有關(guān)條文的法律責(zé)任，對違法行為的處分權(quán)、處分力度、處分標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從制度上有效防范違法現(xiàn)象發(fā)生。