[摘　要]本文對立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為提高審計(jì)獨(dú)立性和強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督是改革的出發(fā)點(diǎn)，“雙軌制”體制是比較合理的改革模式，因改革而修憲也是有可能的。改革有利于推進(jìn)我國法治建設(shè)進(jìn)程，有利于構(gòu)建權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，有利于加強(qiáng)人大監(jiān)督以及提高審計(jì)工作效率和效果。

　　[關(guān)鍵詞]審計(jì)體制；預(yù)算審計(jì)；人大制度

　　眾所周知，我國現(xiàn)行審計(jì)體制是政府主導(dǎo)下的行政型體制。這一體制自1982年形成之后，就頗受學(xué)術(shù)界關(guān)注和爭議。隨著我國社會主義民主政治逐步發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，審計(jì)體制問題已引起社會各方面廣泛重視，審計(jì)體制研究也越來越具有憲法和政治學(xué)研究的意義。我們認(rèn)為，對審計(jì)體制問題的研究必須立足于社會主義民主政治和政治制度發(fā)展要求。只有這樣，研究才能切合實(shí)際，才能接近問題的真諦，所提出的改革設(shè)想也才有意義。基于這種認(rèn)識，我們對立法型審計(jì)體制改革有關(guān)的幾個(gè)問題進(jìn)行了探討，以深化審計(jì)體制改革理論研究。

　　一、改革的出發(fā)點(diǎn)

　　我國現(xiàn)行審計(jì)體制的特征源于政府對審計(jì)機(jī)關(guān)的直接控制。據(jù)調(diào)查，人們普遍認(rèn)為，國家審計(jì)就是政府的“內(nèi)部審計(jì)”。而“內(nèi)部審計(jì)”存在的最大問題就是審計(jì)監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。

　　實(shí)際上自我國審計(jì)制度建立以后，學(xué)者們就一直以審計(jì)獨(dú)立性為中心展開對審計(jì)體制問題的討論。在討論中無論大家如何理解審計(jì)監(jiān)督意義以及如何評價(jià)現(xiàn)行審計(jì)體制，都普遍認(rèn)為審計(jì)獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)重要意義或保障審計(jì)職能發(fā)揮的關(guān)鍵，改革審計(jì)體制實(shí)質(zhì)就是探索和選擇怎樣的方式和途徑來保障和提高審計(jì)獨(dú)立性。毫無疑問，審計(jì)獨(dú)立性被廣泛認(rèn)為是評價(jià)和改革審計(jì)制度的出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。

　　但對審計(jì)獨(dú)立性的認(rèn)識必須要結(jié)合特定政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下審計(jì)監(jiān)督的意義，否則認(rèn)識就會出現(xiàn)偏差。我國現(xiàn)行審計(jì)體制建立之時(shí)，我國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，改革中出現(xiàn)了許多問題，如經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國有企業(yè)財(cái)務(wù)混亂等，政府急需建立審計(jì)這樣的監(jiān)督制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能，而當(dāng)時(shí)國家的政務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限也基本集中在政府。正因?yàn)檎乒軓?qiáng)大行政權(quán)的政府對審計(jì)監(jiān)督的需要與主持，審計(jì)事業(yè)才得以快速發(fā)展。按當(dāng)時(shí)情況，國家審計(jì)就是要配合政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和監(jiān)督國有企業(yè)，審計(jì)監(jiān)督的意義就在于增強(qiáng)政府行政管理績效，保障政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，國家審計(jì)的設(shè)置與工作方式就必須適合政府管理模式，依照行政管理體制來設(shè)置。這樣審計(jì)監(jiān)督就必然與政府監(jiān)管國民經(jīng)濟(jì)的職責(zé)和任務(wù)相適合，以國有企業(yè)審計(jì)為主。當(dāng)時(shí)，行政型模式下國家審計(jì)的體制弊端（特別是獨(dú)立性缺乏）并不突出，因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)就同所有的經(jīng)濟(jì)管理部門一樣，都是國有企業(yè)外部監(jiān)管主體，是外部審計(jì)，這時(shí)審計(jì)監(jiān)督體制的弊端不明顯，優(yōu)勢還比較突出。

　　這就是說，如果政府控制下的審計(jì)監(jiān)督是專門用于滿足并且能夠滿足政府作為唯一審計(jì)委托人的需要的話，或者講審計(jì)監(jiān)督如果能夠很好地配合政府工作的話，獨(dú)立性缺乏問題的不利影響則相對有限，因?yàn)閷徲?jì)監(jiān)督的主要目標(biāo)達(dá)到了[1].但是，隨著改革開放以及社會主義民主政治的深入發(fā)展和人民代表大會制度的日臻完善，人大逐漸加強(qiáng)了對財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督。在《中華人民共和國預(yù)算法》和《中華人民共和國審計(jì)法》頒布實(shí)施之后，審計(jì)機(jī)關(guān)須代表政府就政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況向本級人大常委會提交審計(jì)工作報(bào)告，這樣審計(jì)監(jiān)督除了要與政府工作相聯(lián)系外，還要與人大預(yù)算監(jiān)督發(fā)生聯(lián)系，審計(jì)要立足于服務(wù)廣大納稅人。于是審計(jì)監(jiān)督的意義和審計(jì)關(guān)系就變得比以前復(fù)雜和多元了。在這種新的情況下，如果納稅人和人大也作為審計(jì)委托人要求審計(jì)機(jī)關(guān)審查財(cái)政預(yù)算，而審計(jì)機(jī)關(guān)卻又要受制于政府這個(gè)人大監(jiān)督對象的話，那么審計(jì)獨(dú)立性缺乏問題則由于審計(jì)體制問題而變得嚴(yán)重了，因?yàn)檫@種明顯缺乏獨(dú)立性的制度安排可能導(dǎo)致審計(jì)報(bào)告很難具有全面性、公正性和客觀性。因?yàn)椋旱谝?、政府對?cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán)，“審財(cái)政實(shí)質(zhì)就是審政府”，因此，作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行的審查難免會受到限制。第二、現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)要把審計(jì)結(jié)果首先報(bào)告給政府，在征得政府意見后，才能對外披露或提交人大審議。第三、人大與政府本身就是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，而讓審計(jì)機(jī)關(guān)既要為監(jiān)督者服務(wù)好又要向被監(jiān)督者服務(wù)好是缺乏合理性的。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)是難以真正把政府在預(yù)算管理和執(zhí)行中存在的問題直接或全部報(bào)告給人大。這樣的話，人大依靠政府所屬的審計(jì)機(jī)關(guān)來強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的效果難免要打折扣。再加上在現(xiàn)行體制下，人大又不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，只能把審計(jì)作為一個(gè)間接的外部監(jiān)督機(jī)制去運(yùn)用，這樣人大對預(yù)算執(zhí)行就缺乏實(shí)質(zhì)性介入的途徑和監(jiān)督手段，也就無法從根本上直接觸到預(yù)算執(zhí)行的要害。由此人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際作用也是有限的?？梢?，審計(jì)獨(dú)立性缺乏還直接影響了人大預(yù)算監(jiān)督效果。

　　既然當(dāng)前納稅人、人大和社會各方面對審計(jì)監(jiān)督的需要和對現(xiàn)行審計(jì)體制的意見主要集中于預(yù)算監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，那么無論是完善還是改革現(xiàn)行審計(jì)體制，都應(yīng)該考慮人大預(yù)算監(jiān)督需要并把提高審計(jì)機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的獨(dú)立性作為出發(fā)點(diǎn)。這就是說，立法型審計(jì)體制改革要立足于強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和提高審計(jì)獨(dú)立性。

　　二、改革模式的選擇

　　目前討論較多的立法型改革模式主要有兩種：“審計(jì)院”模式和“人大隸屬論”模式。前者是指設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院（即“一府三院制”）[2]；后者是指在人大常委會或人大財(cái)經(jīng)委下設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)是人大機(jī)關(guān)組成部分。

　　“審計(jì)院”模式下，審計(jì)院盡管也接受人大領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，但卻與政府、法院和檢察院一樣，并不是人大機(jī)關(guān)組成部分或人大常委會直接下屬機(jī)構(gòu)，而是一級相對獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)。對這種模式我們不敢茍同，也不認(rèn)為是一種“立法型”模式。其一，按照我國《憲法》，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，如果這種模式也叫立法型模式，那么我國的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都可叫立法型行政機(jī)關(guān)、立法型審判機(jī)關(guān)、立法型檢察機(jī)關(guān)，顯然這種叫法既不合理，也混淆了人大與其他國家機(jī)關(guān)之間的分工和職責(zé)。其二，在這種模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)不能直接以國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的名義行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，也沒有直接與人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制相融合，由此其權(quán)威性和實(shí)效性是難以得到有效保障（現(xiàn)實(shí)中司法監(jiān)督存在的種種問題就足以說明這點(diǎn)）。其三，選擇這種模式就意味著我國現(xiàn)行“一府兩院”政權(quán)體制將改變?yōu)椤耙桓骸敝?，這必將對現(xiàn)行憲法和政權(quán)體制做大的修正或改動，這是缺乏可行性和合理性的。其四，該模式與我國政治體制發(fā)展趨勢不相吻合。

　　“人大隸屬論”模式被更多的“改革派”學(xué)者們所推崇。其中心是將審計(jì)機(jī)關(guān)的政府隸屬改變?yōu)槿舜箅`屬，把現(xiàn)行審計(jì)職能職責(zé)和工作體系完整地從政府系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移到人大。當(dāng)前關(guān)于審計(jì)體制改革問題的爭論大多就集中或圍繞在這個(gè)模式上。我們同樣對這一模式也不敢完全茍同。因?yàn)閺奈覈鴩槌霭l(fā)，應(yīng)該認(rèn)識到政府在國家經(jīng)濟(jì)管理中仍然擁有比較集中和較多的權(quán)限，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的任務(wù)始終還比較重，也始終是黨和國家所強(qiáng)調(diào)的。最初設(shè)立國家審計(jì)的主要目的就是為了加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，現(xiàn)在基本情況依然如此。中央領(lǐng)導(dǎo)同志也多次指出，審計(jì)工作十分重要，是政府監(jiān)管工作的重要組成部分。所以審計(jì)體制改革就不能不考慮到這點(diǎn)，不能削弱政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效力。

　　我們認(rèn)為，為強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)獨(dú)立性，同時(shí)又繼續(xù)發(fā)揚(yáng)審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能中的優(yōu)勢和作用，應(yīng)建立“雙軌制”審計(jì)體制，即在人大和政府分別建立履行不同審計(jì)職責(zé)的審計(jì)組織：人大所屬的審計(jì)組織主要從事預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，政府所屬的審計(jì)組織主要承擔(dān)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管工作所需要的各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)（如國有企業(yè)審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等）。“雙軌制”體制從某種意義上說是對“人大隸屬論”改革的一種修正，在我國現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下既有利于提高審計(jì)獨(dú)立性又具有改革的現(xiàn)實(shí)可能性，是較為合理的立法型審計(jì)體制改革設(shè)想①。

　　三、改革與《憲法》修正

　　“雙軌制”體制改革盡管不像“審計(jì)院”改革那樣會涉及比較多的《憲法》條文的修改問題，但至少需要修改現(xiàn)行《憲法》第九十一條和一百零九條。也正因?yàn)槿绱?，許多人認(rèn)為改革難度很大，很難實(shí)現(xiàn)。對此，我們認(rèn)為，一方面，《憲法》作為國家的大法，必須保持穩(wěn)定，這是維護(hù)《憲法》的權(quán)威和發(fā)揮《憲法》作用的重要前提。另一方面，《憲法》的規(guī)定來源于社會實(shí)踐，當(dāng)社會現(xiàn)實(shí)發(fā)生變化時(shí)，必然會產(chǎn)生修改《憲法》的需要，不修改，《憲法》就會失去生命力。各國《憲法》制度也證明，《憲法》要根據(jù)社會現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化，及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的修改和調(diào)整。我國現(xiàn)行的“八二憲法”，經(jīng)過了1988年、1993年、1999年和2004年的四次修正。這些修正主要是適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，對序言和總綱部分進(jìn)行的修改，內(nèi)容也大多是涉及方針政策，而沒有觸及政治和經(jīng)濟(jì)體制。但隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)，針對完善我國根本政治制度及相關(guān)體制方面的修憲早晚會被提上議事日程。更關(guān)鍵的是，立法型審計(jì)體制改革強(qiáng)化了人大預(yù)算監(jiān)督，有利于完善我國根本政治制度，符合我國《憲法》思想，應(yīng)該是可企盼的。

　　目前看來，改革與修憲面臨著預(yù)算審計(jì)實(shí)踐尚需深化以及適當(dāng)?shù)男迲棔r(shí)機(jī)選擇問題。一方面，“同級審”只有10年左右的時(shí)間，人們對審計(jì)監(jiān)督與人大預(yù)算監(jiān)督之間的錯(cuò)位問題以及現(xiàn)行審計(jì)體制弊端的認(rèn)識還有待于隨著審計(jì)實(shí)踐的深化而進(jìn)一步深入，只有審計(jì)實(shí)踐的不斷深化，所暴露出來的體制問題及其改革的必要性才能在政治層面和理論層面上得到更廣泛的關(guān)注①。另一方面，人大制度的完善和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的細(xì)化，以及人大對審計(jì)監(jiān)督的認(rèn)識、利用和經(jīng)驗(yàn)積累本身也需要一個(gè)逐漸深化的過程，況且當(dāng)前人大各項(xiàng)立法工作尚很緊迫。但不管怎么說，改革符合政治體制發(fā)展方向，促進(jìn)改革的能量是個(gè)逐漸積累的量變過程，時(shí)間或時(shí)機(jī)一到，質(zhì)變就會到來，這是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的規(guī)律。過去幾次修憲歷程已經(jīng)證明，當(dāng)改革的進(jìn)程與《憲法》的某些條文發(fā)生不一致時(shí)，修正憲法就會為改革打開道路。

　　四、改革的法治內(nèi)涵

　　改革意味著我們要把加強(qiáng)審計(jì)法制建設(shè)的思路提高到加強(qiáng)審計(jì)法治建設(shè)上。法制和法治都是與法律有著緊密聯(lián)系的兩個(gè)不同的概念。法制僅僅體現(xiàn)為一系列的法律條文和保證其實(shí)施的制度，注重的是法律的形式特征，與法律的內(nèi)容和價(jià)值取向無必然聯(lián)系。古今中外任何社會均可推行法制。而法治不僅注重法律的形式特征，更注重法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)的是：法律至上、尊重及保障人權(quán)、以權(quán)利為本位、法律面前人人平等、制約公共權(quán)力等?，F(xiàn)代法治是對政府行使權(quán)力的嚴(yán)格約束和對人民權(quán)利的切實(shí)保障的內(nèi)在統(tǒng)一。顯然，法治強(qiáng)調(diào)了約束政府以及政府手中的公共權(quán)力，那么作為以監(jiān)督財(cái)政為主要職責(zé)的國家審計(jì)，勢必要把監(jiān)督的對象指向國家財(cái)權(quán)的受托運(yùn)用者，即財(cái)政預(yù)算的實(shí)際管理者或執(zhí)行者———政府，監(jiān)督政府也是審計(jì)監(jiān)督體現(xiàn)出“財(cái)權(quán)在民”的監(jiān)督意志，是為了保護(hù)整個(gè)“納稅人的錢”的安全、完整和有效使用的必然之舉。在現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)是在政府領(lǐng)導(dǎo)與控制之下，對各行政部門、財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際是代表政府監(jiān)督政府和政府首長所管理的下級對象，而不包括政府和政府首長本身。那么誰監(jiān)督政府？按照憲政原理，應(yīng)該是廣大人民群眾及其代議機(jī)構(gòu)，顯然現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的行政隸屬關(guān)系決定了它是脫離于這種監(jiān)督體系的。

　　所以，我們既要重視審計(jì)監(jiān)督的法制建設(shè)，通過完善審計(jì)法律法規(guī)體系，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法制力度，更要結(jié)合“依法治國”和民主政治發(fā)展進(jìn)程，從推進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)的高度來認(rèn)識、完善和改革現(xiàn)行審計(jì)體制，努力推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督在我國法治建設(shè)中的積極作用。

　　五、改革與構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制

　　黨的十六大報(bào)告指出，加強(qiáng)對權(quán)力的制約與監(jiān)督，要發(fā)揮司法和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門的作用。這是黨在深化政治體制改革、完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制方面對國家審計(jì)提出的要求。審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力是什么？從宏觀方面看是一種行政權(quán)，具體看主要是支配和管理財(cái)政財(cái)務(wù)收支方面的權(quán)力，這方面的權(quán)力如果缺乏監(jiān)督，則有可能造成與財(cái)政財(cái)務(wù)有關(guān)的國有資產(chǎn)的巨大損失和浪費(fèi)，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會具有深遠(yuǎn)的影響。那么是誰在運(yùn)用“財(cái)權(quán)”？是政府及其行政部門。同樣，腐敗的存在也是與一些行政部門及其權(quán)力的運(yùn)用緊密結(jié)合。如果把國家審計(jì)定位于監(jiān)督權(quán)力和治理腐敗的設(shè)置，那么現(xiàn)行審計(jì)監(jiān)督顯然是一種“體內(nèi)”監(jiān)督循環(huán)。因?yàn)闊o論我們對國家審計(jì)賦予多大的職能和意義，都要與現(xiàn)行審計(jì)體制相聯(lián)系。

　　如果政府決定著審計(jì)監(jiān)督的主要方面，那么審計(jì)用于監(jiān)督政府部門或政府行政權(quán)力的設(shè)置和意圖就難以真正落實(shí)。原因是地位“低下”的審計(jì)監(jiān)督權(quán)實(shí)際上是難以對集中化的行政權(quán)力形成有效的制約與監(jiān)督，即讓政府控制之下的審計(jì)監(jiān)督再去制約和治理政府公共權(quán)力以及權(quán)力運(yùn)用中的腐敗行為實(shí)則是“力不從心”。

　　要真正和有效地監(jiān)督政府行政部門及其行政權(quán)力的運(yùn)用，就必須結(jié)合國家權(quán)力分工和制衡機(jī)制把審計(jì)這個(gè)專門用于權(quán)力監(jiān)督方面的設(shè)置安排在政府體制之外，即借助于人大的地位和權(quán)限把審計(jì)監(jiān)督定位于政府“體外”的權(quán)力監(jiān)督體系中。國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)和制衡是世界各國憲政發(fā)展所強(qiáng)調(diào)的，我們在批判西方“三權(quán)分立”制度的同時(shí)，往往忽略了這點(diǎn)[3].實(shí)際上對權(quán)力的制約和監(jiān)督是《憲法》對國家權(quán)力運(yùn)行的要求，是依法治國核心之一。我國在人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制就包含著國家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)和制衡關(guān)系，其制衡和監(jiān)督來源于人民對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督通過人民代表大會得以實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)在人大借助于民主集中制實(shí)現(xiàn)對“一府兩院”的單向監(jiān)督。

　　之所以要把審計(jì)監(jiān)督納入立法監(jiān)督機(jī)制之中是因?yàn)橛行У膶徲?jì)監(jiān)督對立法機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮具有重要作用。美國著名議員普羅克斯邁爾為《美國審計(jì)總署》一書所作的“序”中所說，“審計(jì)總署對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督對于國會順利地發(fā)揮其作用是不可或缺的。沒有審計(jì)總署和它所擁有的審計(jì)權(quán)與調(diào)查權(quán)，國會在監(jiān)督和監(jiān)察方面就幾乎無能為力。而且，審計(jì)總署幾乎是國會可以用來調(diào)整行政部門片面的用款要求的唯一機(jī)構(gòu)”[4].同樣，全國人大常委會委員也指出，對財(cái)政的監(jiān)督離開了審計(jì)就無法進(jìn)行。

　　因此，從構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的角度看，重要的就是在擁有國家權(quán)力的政權(quán)機(jī)構(gòu)之間形成有效制約和監(jiān)督格局。在我國政治體制下，首先就應(yīng)使人大權(quán)力落到實(shí)處。而立法型審計(jì)體制改革，從監(jiān)督制度創(chuàng)新的意義看，一是可配合和落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施，有利于人大對政府公共權(quán)力運(yùn)用上的制約和監(jiān)督。二是可進(jìn)一步提高具有法律和權(quán)力保障的審計(jì)獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施權(quán)力監(jiān)督的力度和客觀公正性，即審計(jì)機(jī)關(guān)可直接以最高權(quán)力機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，以人民監(jiān)督權(quán)的名義，更加理直氣壯地依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，積極發(fā)揮人大和審計(jì)監(jiān)督在國家財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域防止和糾正重大失誤和違法違規(guī)行為的重要作用，并促進(jìn)高效廉潔行政機(jī)構(gòu)的建立。三是積極推動民主政治建設(shè)，結(jié)合人大監(jiān)督方式，審計(jì)機(jī)關(guān)可積極推行和完善審計(jì)公告制度，以更加透明和公開的方式，對一些以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的典型案件適時(shí)進(jìn)行揭露，不斷增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，讓社會公眾通過對審計(jì)結(jié)果的關(guān)注，參與到對權(quán)力的監(jiān)督制約中來。

　　總之，審計(jì)監(jiān)督在政府“體外”的制度安排，是與黨的“十六大”加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的初衷相一致的，是監(jiān)督權(quán)力和治理腐敗的更有效的制度安排。

　　六、改革的程序公正意義

　　程序概念是與實(shí)體概念相互依存的。實(shí)體一般是關(guān)于事物的本質(zhì)、職能、作用等內(nèi)在屬性的規(guī)定性，而程序是關(guān)于事物外在屬性的規(guī)定性[5].像立法權(quán)力（實(shí)體）和議事規(guī)則（程序）之間，公民的民主權(quán)利（實(shí)體）和公民民主權(quán)利的實(shí)施規(guī)則（程序）之間的關(guān)系就是實(shí)體和程序關(guān)系的體現(xiàn)。之所以要重視程序公正，一個(gè)重要原因是因?yàn)閷?shí)體公正是通過程序公正來實(shí)現(xiàn)的，程序具有自身的獨(dú)立價(jià)值，只要保證程序的公正，實(shí)體的結(jié)果就便于達(dá)到公正。程序公正為我們認(rèn)識立法型審計(jì)體制改革提供了一個(gè)新的視角。

　　人大監(jiān)督的實(shí)體公正主要體現(xiàn)在反映人民監(jiān)督意志和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主上。程序公正對于人大監(jiān)督的意義在于，人大監(jiān)督一旦依照程序進(jìn)行，無論是程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右程序的運(yùn)行。隨著程序過程向前推進(jìn)，人大監(jiān)督實(shí)體公正則一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。程序公正中最重要的問題是如何確保決策者和監(jiān)督者的素質(zhì)和如何提供充分的信息以資判斷。針對人大對監(jiān)督對象的了解和監(jiān)督缺乏組織支持和有效方式的問題，進(jìn)行立法型審計(jì)體制改革，對于人大在充分的信息基礎(chǔ)上及時(shí)、準(zhǔn)確了解國家財(cái)政資金的運(yùn)用情況以及行政機(jī)關(guān)和行政官員違法違紀(jì)、濫用職權(quán)和產(chǎn)生腐敗的情況有十分重要的輔助作用。人大常委會、常委會委員和人大代表均可借助可信的審計(jì)報(bào)告實(shí)施法律所賦予的各種監(jiān)督措施和手段，在完善人大監(jiān)督程序過程中也就大大提高了人大監(jiān)督實(shí)效。

　　同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督也可結(jié)合人大監(jiān)督程序和手段，比如借助人大聽證和質(zhì)詢制度，由監(jiān)督對象、監(jiān)督者和利害相關(guān)人進(jìn)行公開質(zhì)證和辯論，以透明、直接的方式聽取各方面的意見，這就更加保證了審計(jì)監(jiān)督的民主性和公正性，其結(jié)果也會大大提高審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效，從而使審計(jì)監(jiān)督本身所賦有的監(jiān)督國家財(cái)政資金和國有資產(chǎn)安全、完整和有效的實(shí)體公正得以實(shí)現(xiàn)。還有，在審計(jì)問題的處理與審計(jì)結(jié)果的披露上，由于政府實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，所以政府首長個(gè)人對審計(jì)工作包括審計(jì)問題的處理與審計(jì)結(jié)果的披露上有相當(dāng)大的決定權(quán)，這其中難免就會受到個(gè)人意志和暗箱操作等人為因素影響，審計(jì)監(jiān)督的實(shí)體公正由此會受到?jīng)_擊。而人大的工作方式是按民主集中制原則所設(shè)計(jì)，個(gè)人無權(quán)集體有權(quán)，有時(shí)個(gè)人要對政府工作實(shí)施監(jiān)督或者要對審計(jì)問題做出決定是不行的，要有常委會集體行使，這就在很大程度上避免了個(gè)人意志和暗箱操作問題，以程序公正來促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。

　　七、改革與審計(jì)工作效率和效果

　　立法型審計(jì)體制改革會使審計(jì)機(jī)關(guān)失去行政處理權(quán)，因此有人懷疑改革后的審計(jì)工作效率。實(shí)際上，在立法機(jī)關(guān)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)本身就不是以提高效率出發(fā)的，而是從權(quán)力制衡原則出發(fā)，督促和保證政府行政機(jī)關(guān)能公正廉潔地行使人民所賦予的行政權(quán)力。這也是任何國家設(shè)置立法型審計(jì)機(jī)關(guān)的普遍目的，其意義是深遠(yuǎn)的。另外，看效率，但更要看效果。改革后的審計(jì)工作盡管可能在人大嚴(yán)格的程序性規(guī)定下似乎顯得不如在政府體制下那么快速便捷，但在嚴(yán)格的程序控制下，披露與處理問題的過程是公開和有序的，實(shí)際效果反而會更好。程序公正實(shí)現(xiàn)的結(jié)果是相應(yīng)財(cái)政錯(cuò)弊的減少。而在行政體制下，工作快速便捷的前提必須是掌權(quán)者或行政執(zhí)法者自己首先能夠客觀、公正、守法。否則，便會走上自己的反面：獨(dú)斷和輕率。而審計(jì)工作也會出現(xiàn)無序和人為干擾的狀況。一些問題會久拖未決甚而不了了之。九屆全國人大財(cái)經(jīng)委副主任厲以寧說過，“制衡即使降低效率，但也是為避免更大的損失而必須付出的代價(jià)。因此監(jiān)督、制衡非但不會降低效率，還可以保證效率。”[6]

　　關(guān)于審計(jì)處理權(quán)，人們的爭議也比較大。如果審計(jì)監(jiān)督的主要對象是大量微觀層次的國有企業(yè)，那么擁有處理權(quán)對于審計(jì)機(jī)關(guān)來說就很必要而且也很重要。但如果審計(jì)監(jiān)督的對象是政府及財(cái)政預(yù)算，那么審計(jì)有沒有處理權(quán)就不是問題的關(guān)鍵（實(shí)際上審計(jì)機(jī)關(guān)也難以去處理了）。關(guān)鍵在于審計(jì)機(jī)關(guān)能否擁有足夠的符合法定程序的調(diào)查權(quán)，能否真正地做到獨(dú)立、客觀、公正地去審查問題、弄清事實(shí)和暴露問題。如果能真正做到這點(diǎn)，審計(jì)工作就盡到自己的職責(zé)了。至于處理問題或如何處理，嚴(yán)格地講應(yīng)該是政治家們或?qū)徲?jì)報(bào)告利用者們的事，他們會根據(jù)法規(guī)上的、組織上的、慣例上的、行政上等方面的因素和標(biāo)準(zhǔn)對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行反映和處理。而人大對獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督提供了程序和制度上的有利和有力保障。同樣，對于人大來講，重要的也不是去處理問題，它畢竟不是行政機(jī)關(guān)，而是通過對審計(jì)所查出來的問題進(jìn)行質(zhì)詢、聽證、討論、調(diào)查等公開化、透明化的程序以及使審計(jì)結(jié)果和利用社會化的方式，形成對行政機(jī)關(guān)或有關(guān)責(zé)任人更全面的制約與監(jiān)督的局面。這種對政府或有關(guān)責(zé)任人行政權(quán)履行狀況給予的公開化評價(jià)，實(shí)際上就是人大最有力的處理問題的方式。這種方式關(guān)鍵在于它是程序性和透明性的，大大降低了暗箱操作。

　　如果這樣堅(jiān)持下去，審計(jì)監(jiān)督防微杜漸的作用就會慢慢顯現(xiàn)出來。形成程序化和制度化的效果后，審計(jì)機(jī)關(guān)才會真正從真實(shí)性和合法性審計(jì)中擺脫出來，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到績效審計(jì)上來，這種轉(zhuǎn)移不是人為或強(qiáng)加所能奏效的[7].

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1]楊肅昌，肖澤忠。試論中國國家審計(jì)“雙軌制”體制改革[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2004（1）：59.

　　[2]項(xiàng)俊波。國家審計(jì)法律制度研究[M].北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2002.

　　[3]利群。正確認(rèn)識國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督[J].人大研究，2001（9）：23.

　　[4]文碩。世界審計(jì)史[M].北京：中國審計(jì)出版社，1990.

　　[5]谷口平安。程序的正義與訴訟[M].王亞新譯。北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.

　　[6]厲以寧。監(jiān)督制衡是加強(qiáng)中國民主建設(shè)重要一步[EB/OL]

　　[7]楊肅昌。中國國家審計(jì)：問題與改革[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004.