本文僅對2004年下半年和2005年上半年東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)情況及政策效果進(jìn)行分析，以期對全國改革有所借鑒。

　　轉(zhuǎn)型政策效果分析

　　（一）對財(cái)政的影響

　　從一年來的執(zhí)行結(jié)果看，增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)對財(cái)政收入的影響確實(shí)遠(yuǎn)比當(dāng)初預(yù)計(jì)小。2004年7月1日至2005年6月30日止，三省轉(zhuǎn)型企業(yè)新增機(jī)器設(shè)備投資總額510億元，進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)生額40.5億元，實(shí)際抵退稅額27.66億元，占同期三省國內(nèi)增值稅收入的3.61％。即使放開增量抵扣限制，采取全額抵扣辦法，對稅收收入的影響規(guī)模也不過40億元左右，不超過三省全年國內(nèi)增值稅收入的6%.在城建稅和教育費(fèi)附加收入方面，根據(jù)總局規(guī)定不隨增值稅一并實(shí)行先征后退過渡辦法，因此在其稅基不變的情況下，收入不受影響。在企業(yè)所得稅方面，由于折舊年限、折舊方法、實(shí)際稅率不易確定，其影響額較難準(zhǔn)確測算，但從增值稅減收幅度推算，轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的企業(yè)所得稅增收全年不會(huì)超過兩億。因此，東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型初期對財(cái)政的影響是可以承受的。

　　但是，增量抵扣的辦法在緩解改革初期財(cái)政壓力的同時(shí)，也帶來了實(shí)際享受退稅的企業(yè)范圍過窄和欠退稅沉積的問題。截止2004年底東北三省實(shí)際辦理抵欠和退稅的企業(yè)戶數(shù)共9964戶，占全部認(rèn)定企業(yè)的24.6％，未退稅額為5.36億元，占全部應(yīng)退固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)生額的比重為29.56％；截止2005年6月末三省共對3415戶企業(yè)辦理了抵欠和退稅，占全部認(rèn)定企業(yè)的比重僅為8.33％，未退稅額就達(dá)到12.96億元，占同期應(yīng)退固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)生額的比例上升為46.54％。這部分未退稅如果不能及時(shí)處理，會(huì)越積越多，必將對后續(xù)若干年造成沉重的財(cái)政壓力。

　?。ǘν顿Y的影響

　　東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型與其他各項(xiàng)扶持政策一起增強(qiáng)了東北企業(yè)對技術(shù)改造和設(shè)備投資的積極性，活躍了民間投資，并形成“洼地”效應(yīng)：一是地區(qū)間“政策洼地”，吸引東北三省以外地區(qū)投資向東北流動(dòng)。如上海通用北盛汽車有限責(zé)任公司被東北振興相關(guān)優(yōu)惠政策吸引，通過參與重組原金杯通用公司，在沈陽已投資1.43億元建設(shè)別克商務(wù)車生產(chǎn)線，2004年投產(chǎn)以來，已享受到固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅退稅815萬元。二是不同產(chǎn)業(yè)間的“政策洼地”，轉(zhuǎn)型政策推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在東北地區(qū)內(nèi)部引起投資向八大行業(yè)的流動(dòng)。以遼寧省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)為例，2004年1-5月份遼寧省工業(yè)完成投資193.34億元，其中原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)投資占工業(yè)投資的比重為52%.2005年1-5月份，全省工業(yè)完成投資329.2億元，其中原材料工業(yè)和裝備制造業(yè)投資占工業(yè)投資的比重為59％，比上年同期比重高出7個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，八大行業(yè)固定資產(chǎn)投資占整個(gè)工業(yè)投資總量的比重持續(xù)上升。三是固定資產(chǎn)結(jié)構(gòu)上的“洼地效應(yīng)”。由于現(xiàn)行的轉(zhuǎn)型政策僅允許對機(jī)器設(shè)備所含進(jìn)項(xiàng)稅進(jìn)行抵扣，因此必然會(huì)對固定資產(chǎn)的投資結(jié)構(gòu)造成影響，引導(dǎo)資金向機(jī)器設(shè)備傾斜。以遼寧省為例，2004年下半年遼寧省13市（大連除外，下同）轉(zhuǎn)型企業(yè)的固定資產(chǎn)投資額為147億元，其中機(jī)器設(shè)備投資額為56億元，占全部固定資產(chǎn)投資額的38.09％；今年上半年13市轉(zhuǎn)型企業(yè)的固定資產(chǎn)投資額為140.39億元，其中機(jī)器設(shè)備投資額為83.57億元，占全部固定資產(chǎn)投資額的59.53％。機(jī)器設(shè)備投資額占全部固定資產(chǎn)投資額的比重提高了21.44個(gè)百分點(diǎn)，增值稅轉(zhuǎn)型政策對投資結(jié)構(gòu)的影響初步顯現(xiàn)。

　?。ㄈζ髽I(yè)的影響

　　從一年來執(zhí)行情況看，轉(zhuǎn)型政策對處于不同經(jīng)營周期企業(yè)的影響程度是不同的，并不是所有企業(yè)都能受益。那些處于穩(wěn)定經(jīng)營期或衰退期的企業(yè)，由于大規(guī)模的產(chǎn)能擴(kuò)張投資已經(jīng)結(jié)束，因而受益程度并不大。而新辦企業(yè)如果仍處于基建投資期，未投產(chǎn)形成銷售，也不能馬上享受到轉(zhuǎn)型政策。從實(shí)際執(zhí)行情況看，產(chǎn)能膨脹型企業(yè)是受益最大的企業(yè)，轉(zhuǎn)型政策的出臺(tái)恰逢其時(shí)。以鞍山鋼鐵集團(tuán)公司為例，該企業(yè)正處于跨越式發(fā)展階段，增值稅轉(zhuǎn)型政策的實(shí)施，為鞍鋼技術(shù)改造和擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模投資注入了新的活力。2004年下半年和2005年上半年，得到增值稅轉(zhuǎn)型退稅款累計(jì)5.33億元，及時(shí)緩解了資金緊張，推動(dòng)了技術(shù)更新和主業(yè)整合。

　　全國推行的政策建議

　　（一）試點(diǎn)期間應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大允許抵扣的行業(yè)范圍

　　隨著東北地區(qū)振興步伐的加快，能源工業(yè)發(fā)展滯后的問題已經(jīng)凸現(xiàn)，逐漸成為東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，為了保障東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)，加快基礎(chǔ)性能源工業(yè)建設(shè)，解決能源瓶頸問題，同時(shí)為在全國推行增值稅轉(zhuǎn)型積累更具有普遍性的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)將電力、煤炭這兩大直接關(guān)乎東北老工業(yè)基地后續(xù)發(fā)展的行業(yè)納入試點(diǎn)范圍。

　?。ǘ┤珖D(zhuǎn)型改革不宜操之過急

　　首先，東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)需要一段政策效應(yīng)釋放期。一方面納稅人對新政策的反應(yīng)有一段滯后期；另一方面東北的政策“洼地”效應(yīng)引來的新增投資項(xiàng)目大多數(shù)還沒有進(jìn)入產(chǎn)出期，新辦企業(yè)退稅往往要滯后1年以上。

　　其次，東北地區(qū)的轉(zhuǎn)型試點(diǎn)需要不斷深入，積累完整的改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。東北試點(diǎn)初期在選擇實(shí)施方案時(shí)過多地考慮了財(cái)政因素，相對弱化了稅制完善的考慮。改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)增值稅類型的完全轉(zhuǎn)型，在具體抵扣方法上實(shí)現(xiàn)全行業(yè)范圍全額直接抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅。而目前在東北的轉(zhuǎn)型試點(diǎn)僅僅是邁出了第一步，如果試點(diǎn)期過短，那么轉(zhuǎn)型改革過程中的一些深層次問題就不可能完全暴露出來，要想全面總結(jié)和歸納東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也是不可能的。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)有適度的試點(diǎn)期，大約3年為宜。在試點(diǎn)期內(nèi)把轉(zhuǎn)型改革的幾個(gè)階段走完整，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，最終過渡到直接抵扣的方法，這樣一方面將改革的風(fēng)險(xiǎn)控制在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，另一方面使轉(zhuǎn)型試點(diǎn)政策執(zhí)行的正、負(fù)面效果充分顯現(xiàn)，為全國推行增值稅轉(zhuǎn)型提供盡可能全面和可靠的實(shí)踐指導(dǎo)。

　?。ㄈ┰圏c(diǎn)成熟后，全國推行增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)一步到位

　　增值稅作為市場經(jīng)濟(jì)條件下普遍課征的流轉(zhuǎn)稅，其最大優(yōu)點(diǎn)就是稅不重征、稅率單一、便于征管，最大限度地減少稅收對市場機(jī)制的扭曲。東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型采取限定行（企）業(yè)范圍、增量抵扣的操作辦法只是試點(diǎn)初期的權(quán)宜做法，不宜作為全國推行增值稅轉(zhuǎn)型的實(shí)施方案。

　　首先，從全國推開的企業(yè)范圍看，那種認(rèn)為全國增值稅轉(zhuǎn)型采取按照產(chǎn)業(yè)或地區(qū)序列逐步推開的觀點(diǎn)，片面強(qiáng)調(diào)增值稅轉(zhuǎn)型的調(diào)控功能，違背了增值稅最基本的中性原則，勢必導(dǎo)致抵扣鏈條的復(fù)雜和混亂，降低市場配置資源的效率，增加稅收征管難度。實(shí)際上，如果在所有行業(yè)全面實(shí)施轉(zhuǎn)型，受益最大的行業(yè)仍是資本密集型行業(yè)，仍然能夠間接達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，而不必通過犧牲稅制的公平和中性原則來實(shí)現(xiàn)。同樣，如果按照地區(qū)序列緩慢推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型，也會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間為了局部利益進(jìn)行稅負(fù)競爭，不僅破壞了公平的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，造成區(qū)域間苦樂不均的現(xiàn)象，而且扭曲了稅制改革的初衷。

　　其次，采取增量抵扣辦法雖然能夠緩解改革初期的財(cái)政壓力，但會(huì)形成另一個(gè)類似前兩年“出口退稅欠退稅”的大量債務(wù)負(fù)擔(dān)。從一年來東北試點(diǎn)情況看，轉(zhuǎn)型初期形成的欠退稅將逐漸積累，積少成多，從而加重后續(xù)若干年的退稅壓力。如果在全國推開時(shí)仍采取增量抵扣的方法，其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更大。因此，增值稅的“中性”特征決定了其不適合作為稅收優(yōu)惠政策使用，應(yīng)當(dāng)在東北地區(qū)完整試點(diǎn)的基礎(chǔ)上直接在全國所有行業(yè)推開。

　　（四）整體稅制改革應(yīng)與全國推行增值稅轉(zhuǎn)型同步進(jìn)行

　　稅制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身。全國推行增值稅轉(zhuǎn)型只是我國稅制改革重要內(nèi)容之一。為此，筆者建議在研究和設(shè)計(jì)全國增值稅轉(zhuǎn)型方案時(shí)，應(yīng)將其放在整體稅制改革的大背景下加以考慮。

　　1.進(jìn)一步深化稅制改革

　　根據(jù)國家政治、經(jīng)濟(jì)等政策情況，制定我國中、長期稅制改革方案，不斷完善稅制。一是在新一輪稅制改革過程中，降低流轉(zhuǎn)稅的比重，提高所得稅的比重，最終形成雙主體的稅制結(jié)構(gòu)；二是在全國推行增值稅轉(zhuǎn)型改革的同時(shí)，應(yīng)積極推進(jìn)其他稅種的改革，如消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、資源稅等，完善稅種結(jié)構(gòu)、稅負(fù)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)等，從而優(yōu)化我國的稅制結(jié)構(gòu)；三是同步出臺(tái)一些改革配套措施，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度和重新調(diào)整共享稅及其分成比例等，彌補(bǔ)地方財(cái)政由于增值稅轉(zhuǎn)型造成的減收，平衡中央財(cái)政和地方財(cái)政之間的比例，從而調(diào)動(dòng)中央和地方推動(dòng)稅制改革的積極性。

　　2.進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅范圍

　　增值稅轉(zhuǎn)型在全國推行后，應(yīng)進(jìn)一步分步、分批擴(kuò)大其范圍。由于交通運(yùn)輸、建筑安裝兩個(gè)行業(yè)與貨物生產(chǎn)密切相關(guān)且在社會(huì)再生產(chǎn)中不可或缺，應(yīng)首先將這兩個(gè)行業(yè)改為征收增值稅。從而有效保證稅款抵扣鏈條不被中斷，避免企業(yè)在營業(yè)稅和增值稅之間轉(zhuǎn)移稅負(fù)，防止不法分子利用運(yùn)輸發(fā)票偷、逃稅款。

　　3.進(jìn)一步調(diào)整部分現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策

　　增值稅轉(zhuǎn)型在全國推行后，固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額可以憑專用發(fā)票抵扣，從而使部分現(xiàn)行增值稅優(yōu)惠政策失去意義。如：出售使用過的固定資產(chǎn)免征增值稅政策，進(jìn)口設(shè)備免稅政策和外資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備享受增值稅退稅政策，對部分?jǐn)?shù)控機(jī)床、模具、鑄件等產(chǎn)品執(zhí)行增值稅先征后返的優(yōu)惠政策等。與增值稅轉(zhuǎn)型相配套，應(yīng)將這些優(yōu)惠政策，調(diào)整為其他稅種的優(yōu)惠政策，如企業(yè)所得稅政策方面的優(yōu)惠等。

　　4.進(jìn)一步加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票及四小票的管理

　　當(dāng)前，增值稅管理中最突出的問題是不法分子通過偽造、出售、盜竊、虛開、代開等手段偷、逃、騙稅款的問題。如果消費(fèi)型增值稅在全國推行后，固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣，而且稅額又較大，在現(xiàn)有的征管條件下，稅收收入的風(fēng)險(xiǎn)和壓力就會(huì)加大，稅收管理的難度就會(huì)加大。所以，應(yīng)切實(shí)加大對稅收信息化建設(shè)的投入，不斷提高稅收征管的科技含量。通過科技手段和精細(xì)化管理相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)增值稅專用發(fā)票及運(yùn)費(fèi)發(fā)票等四小票的管理，遏制不法分子利用發(fā)票犯罪的發(fā)生，防止和減少國家稅收的流失。