刑法修正案（十一） 為注冊制改革保駕護航

摘自證券日報 2021年1月19日

刑法修正案（十一）（簡稱“修正案”）將于3月1日起正式施行。市場人士認為，刑法是其他法律的“保障法”，此次刑法修改大幅提高資本市場違法成本，體現(xiàn)了從嚴打擊資本市場違法犯罪的決心，有助于全方位完善資本市場違法犯罪的刑法規(guī)制體系，預計將對資本市場中的違法犯罪行為起到明顯的威懾作用，為推進資本市場注冊制改革保駕護航。

發(fā)行上市審核中問詢回復亦屬于發(fā)行文件

據(jù)了解，此次刑法修改堅持問題導向、突出重點，以防范化解金融風險、保障金融改革、維護金融秩序為目標，與以信息披露為核心的注冊制改革相適應，大幅提高了欺詐發(fā)行、信息披露造假、中介機構提供虛假證明文件和操縱市場等四類證券期貨犯罪的刑事懲戒力度。

其中，為了適應實踐需要，關于欺詐發(fā)行股票、債券罪方面，修正案新增“等發(fā)行文件”的表述。修改前的本罪只規(guī)定了“招股說明書、認股書、募集辦法”，僅為發(fā)行人向主管部門提交或者向投資者披露文件的一部分，難以覆蓋發(fā)行過程中涉及的所有文件。如在科創(chuàng)板發(fā)行上市審核過程中，上交所出具問詢函后，發(fā)行人及相關中介機構會向上交所提交回復意見，并通過上交所網(wǎng)站對社會公眾及投資者公開。這些文件是投資者判斷公司價值的重要依據(jù)，也屬于發(fā)行文件。

從整體來看，華東政法大學刑事法學研究院院長劉憲權對《證券日報》記者表示，此次刑法修改，主要有三大亮點，第一，注重與證券法修改的聯(lián)動性。新證券法的修改內容，在此次修正案中有較多的體現(xiàn)，如在證券法強化信息披露制度的情況下，本次修正案加大了對欺詐發(fā)行股票、債券罪和違規(guī)披露、不披露重要信息罪的懲戒力度等。第二，提高了部分證券犯罪的法定刑，主要包括提高了欺詐發(fā)行股票、債券罪，違規(guī)披露、不披露重要信息罪的法定最高刑，體現(xiàn)了從嚴懲治資本市場違法犯罪的決心。第三，明確了“關鍵少數(shù)”的刑事責任，包括保薦機構提供虛假證明文件的刑事責任，控股股東、實際控制人組織、指使公司實施欺詐發(fā)行股票、債券和違規(guī)披露、不披露重要信息行為的刑事責任等。這些均有助于全方位完善資本市場違法犯罪的刑法規(guī)制體系。

中國人民大學法學院教授肖中華對《證券日報》記者表示，為了維護資本市場秩序和中小股東及社會公眾的利益，并為新證券法的實施提供有力的保障，此次修正案對有關罪刑規(guī)范進行了較大修改補充。其中值得關注的有三點：一是把公司、企業(yè)的控股股東、實際控制人作為欺詐發(fā)行股票、債券罪和違規(guī)披露、不披露重要信息罪的犯罪主體予以突出，讓這些特定身份人履行社會責任。二是提高了量刑的主刑幅度和罰金刑額度，同時加大自由刑和財產刑的懲治力度。三是豐富、細化了犯罪對象、手段和方式，擴大了處罰范圍，并為行政執(zhí)法和刑罰處罰相銜接提供了更加有力的法律依據(jù)。

大幅提高違法成本 補齊制度短板

據(jù)悉，自1997年全面修訂刑法以來，在此次刑法修改前，先后通過了一個決定、十個刑法修正案和十三個有關刑法的法律解釋，及時對刑法作出修改、補充和明確適用。其中，與資本市場相關的修正案共有三個,分別是1999年的刑法修正案、2006年的刑法修正案（六）、2009年的刑法修正案（七），而此次刑法修改為與資本市場相關的第四次修改。

此次刑法修改，大幅提高了欺詐發(fā)行、信息披露造假等證券期貨犯罪的刑事懲戒力度，對于進一步提高違法成本具有重要意義；補齊了證券期貨領域刑事犯罪成本過低的制度短板，是建設中國特色社會主義法治體系的重要制度安排；也為推行注冊制改革提供重要的法治保障。

劉憲權認為，本次法修正案對資本市場主要意義有兩點：一是能夠對資本市場中的違法犯罪行為起到明顯的威懾作用，尤其是提高部分犯罪的法定刑等內容，客觀上能夠起到凈化資本市場的效果。二是有助于推進資本市場注冊制改革。本次刑法修改中存在不少配合注冊制改革的內容，例如強化欺詐發(fā)行股票、債券罪和違規(guī)披露、不披露重要信息罪的刑事責任等。此時進行必要的刑法修改，對推進注冊制改革無疑是一個有益的舉動。

“資本市場在社會主義市場經濟發(fā)展中具有不可替代的作用，黨和國家對資本市場的重視程度也是空前的。在法律界和法學界，一直有一種錯誤的觀念，那就是認為經濟越發(fā)展、社會越進步，民商法律就應該擴張，而刑法就要所謂‘謙抑’?！毙ぶ腥A認為，事實上，隨著市場經濟的不斷發(fā)展變化，刑法作為唯一能夠規(guī)定犯罪和刑事責任的法律，應該積極有為，適應資本市場的發(fā)展需要，加大對證券犯罪的懲治力度；刑法應當滿足實踐的需要，及時調整罪刑規(guī)范，包括合理地擴大處罰范圍、合理地加大懲治力度。沒有刑法的積極作為，證券法等非刑事法律法規(guī)的實施就沒有堅強的保障。從這個意義上說，刑法是其他法律的“保障法”。

“此次刑法修改，彰顯了刑法在市場經濟中具有不可或缺、不可替代的，以刑罰方法嚴厲制裁侵害法益的行為的地位。刑法不是要‘謙抑’，而是要在治理社會中發(fā)揮其獨特的功能，采取動態(tài)調整的調控模式發(fā)揮其無可替代的作用?！毙ぶ腥A表示。

健全證券執(zhí)法司法體制機制 完善立體化追責體系

此次刑法修改，亦為行刑銜接提供了更加有力的法律支撐。去年11月2日，中央全面深化改革委員會會議審議通過了《關于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》。會議提出，要加快健全證券執(zhí)法司法體制機制，加大對重大違法案件的查處懲治力度。

對于進一步完善證券執(zhí)法司法機制體制，肖中華認為，第一，證券執(zhí)法司法的專業(yè)化要求很高，因此，必須提高行政法律法規(guī)和刑事法律的解釋技術水平，在執(zhí)法司法中加強專業(yè)人才的培養(yǎng)，在遵從立法目的的前提下，提煉“類案”裁判具體規(guī)則。第二，加強行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，防止以行政之罰替代刑事追究，杜絕刑事案件“被行政案件化”。

劉憲權認為，加快構建證券執(zhí)法司法機制體制，需要注意的重點主要有兩個：其一，避免出現(xiàn)選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象。只有實現(xiàn)嚴格執(zhí)法，才能客觀上減少資本市場違法犯罪行為的發(fā)生。其二，避免出現(xiàn)司法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。最高司法機關有必要針對典型行為發(fā)布司法解釋和指導性案例，以期實現(xiàn)資本市場犯罪認定的司法統(tǒng)一。

“對于資本市場的法律責任制度而言，單純地依靠民事、行政或刑事追責，都不可能取得良好的效果。民事責任、行政責任和刑事責任追責的標準和價值追求存在很大差異，民事責任的威懾有限，懲罰性程度不高。行政處罰對于情節(jié)較輕的市場違法行為可以起到相應的懲罰、警示作用。但是，對于嚴重侵害資本市場的違法行為，必須動用刑法?！毙ぶ腥A表示，只有民事責任、行政責任和刑事責任規(guī)制體系相互銜接、完備，才能在法治層面上將資本市場治理出成效。

“民事、行政和刑事責任的追究可以說是各有分工，但緊密聯(lián)系的。我們只對資本市場上社會危害性嚴重的犯罪行為追究刑事責任。由于刑法是最嚴厲的部門法，如果動輒動用刑法追究資本市場中的違法行為，將影響資本市場活力，是一種打擊過度的現(xiàn)象?！眲棛啾硎?，同時還應當注意的是，認定民事責任和刑事責任的觀念或角度并不完全相同。認定民事責任注重的是關系的調整，尤其是在民事賠償方面，注重對被侵害關系的修復；而認定刑事責任注重的是對行為的懲罰，關注的是行為本身。