《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀

　　近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》）。就此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人對《通知》進(jìn)行了解讀。

　　一、《通知》出臺的背景是什么？

　　自2013年底，國家大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，經(jīng)過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。今年以來，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，此前財政部已會同有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號），對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴(yán)禁。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫（以下簡稱“項目庫”）管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　二、《通知》的主要內(nèi)容是什么？

　　《通知》提出了規(guī)范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內(nèi)的項目重點(diǎn)用于孵化和推介，項目管理庫內(nèi)的項目要接受嚴(yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。二是統(tǒng)一新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項目不得入庫，提升入庫項目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，提升項目庫信息質(zhì)量和管理水平。

　　三、《通知》在加強(qiáng)PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規(guī)定？

　　為貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動PPP項目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項目長期穩(wěn)定運(yùn)行，《通知》在推動項目建立按效付費(fèi)機(jī)制方面采取了以下舉措：

　　一是要求政府付費(fèi)與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT.

　　二是要求政府承擔(dān)的項目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運(yùn)營績效考核的約束力。

　　三是要求政府付費(fèi)應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時也防止將財政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

　　四、《通知》在規(guī)范PPP項目融資管理方面提出了哪些要求？

　　針對當(dāng)前部分PPP項目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實際出資或未按規(guī)定足額出資，推高項目杠桿率，降低項目公司風(fēng)險抵御能力的問題，《通知》在加強(qiáng)項目融資管理方面采取了以下舉措：

　　一是要求社會資本按合同約定落實項目債權(quán)融資義務(wù)，防止項目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。

　　二是要求政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運(yùn)營責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象。

　　三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設(shè)計任務(wù)、不實際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任。

　　五、項目庫清理如何組織實施？有何時限要求？

　　《通知》規(guī)定，由各省級財政部門統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負(fù)責(zé)開展財政部PPP示范項目的清理工作。

　　集中清理的完成時限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。

　　六、如何看待《通知》出臺的作用和影響？

　　《通知》的出臺，旨在糾正當(dāng)前PPP項目實施過程中出現(xiàn)的走偏、變異問題，進(jìn)一步提高項目庫入庫項目質(zhì)量和信息公開有效性，更好地接受社會監(jiān)督。一些本不適宜采用PPP模式實施的項目退庫，有利于正本清源，促進(jìn)PPP項目的有序推進(jìn)和公共資源的有效配置。一些項目按照要求完善后，將更加規(guī)范、更加透明，有助于項目的全生命周期管理。長遠(yuǎn)看，項目庫有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項目管理，有利于防范和控制風(fēng)險，增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。