環(huán)境保護稅法的三大看點

運用稅收手段抑制環(huán)境污染從而改善生態(tài)質(zhì)量的理論探討由來已久，各國實踐也日益豐富。在我國，具有環(huán)保目的的稅制規(guī)定并不鮮見。在現(xiàn)行消費稅、車船稅、車輛購置稅和企業(yè)所得稅等稅制中，都有保護環(huán)境的相關(guān)條款。2015年6月10日，國務院法制辦公室網(wǎng)站公布了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（以下簡稱“環(huán)保稅意見稿”）。這意味著一個旨在保護生態(tài)環(huán)境的特殊目的稅種將成為我國稅收體系的一個獨立的組成部分，也是環(huán)境保護稅理論的又一重要實踐。如何構(gòu)建能夠一個真正實現(xiàn)環(huán)保的稅收制度以及使之有效運作的相關(guān)管理機制，需要不斷努力和持續(xù)改進。

開征環(huán)境保護稅是“費改稅”的持續(xù)推進

2001年，車輛購置稅取代了原有的車輛購置附加費，首開“費改稅”先河。2009年養(yǎng)路費被成品油消費稅所取代。開征環(huán)境保護稅，是“費改稅”的又一次重要推進。

環(huán)境保護稅將成為我國獨立的新稅制，在已實施30多年的排污費制度基礎上改造而成。排污收費對我國環(huán)境保護發(fā)揮了重要作用。據(jù)報道，2003年至2013年，中國累計征收排污費1700多億元，征收對象涉及506萬家企事業(yè)單位和個體工商戶?，F(xiàn)行排污費制度始于1982年2月國務院頒布的《征收排污費暫行辦法》。2002年1月，國務院通過了《排污費征收使用管理條例》（以下簡稱“《條例》”），2003年7月1日起施行。根據(jù)該《條例》規(guī)定，排污者應當依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法及環(huán)境噪聲污染防治法的相關(guān)規(guī)定，繳納相應的排污費。排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治和區(qū)域性污染防治等。

然而，由于現(xiàn)行排污費制度存在征收窄、征收標準過低、征收力度不足、征收效率低以及不能按照法定用途使用等問題，導致違法成本低或守法成本高，從而難以為降低污染排放提供有效激勵，不利于環(huán)境質(zhì)量的明顯改善。同時，現(xiàn)行排污收費制度未涉及危險廢物、生活垃圾和生活廢水。此外，由于排污費收入主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對環(huán)境污染調(diào)控的調(diào)控能力。因此，對我國現(xiàn)行環(huán)境稅費制度進行必要的改革，開征專門的環(huán)境稅并取代原有的排污費，是“費改稅”的延續(xù)和持續(xù)推進的一個重要方面。

環(huán)境保護稅立法是落實稅收法定原則的重要步驟

排污費改為環(huán)境保護稅，表面上是名稱的改變，實際上也是財稅法治建設的重要步驟。黨的十八屆三中全會明確提出，“要適時推進環(huán)境費改稅”。對照《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》和《排污費征收使用管理條例》的相關(guān)規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)諸多不同：

首先，征收目的不同。環(huán)保稅意見稿第一條明確提出“為保護和改善環(huán)境，促進社會節(jié)能減排，推進生態(tài)文明建設，制定本法。”而《條例》的制定目的只是“為了加強對排污費的征收、使用管理”。這反映出兩者在立法宗旨方面的差異。

其次，制度要素的設計框架不同?！稐l例》按照總則、污染物排放種類和數(shù)量的核定、排污費的征收、排污費的使用和罰則設計制度框架，突出了排污費的征收和使用管理；而環(huán)保稅意見稿則按照總則、計稅依據(jù)、應納稅額、稅收優(yōu)惠、征收管理和罰則為法律框架，突出了稅收的實體要素規(guī)定而相應簡化了征收管理程序性要素的內(nèi)容。

最后，征收標準的明確性不同?，F(xiàn)行《條例》對排污費的收取標準只有原則性的規(guī)定而沒有詳細的標準，而環(huán)保稅意見稿不僅通過“計稅依據(jù)”“應納稅額”和“稅收優(yōu)惠”等專章作出明確而具體的規(guī)定，還通過“附表1：環(huán)境保護稅稅目稅額表”和“附表2：應稅污染物和當量值表”使征收標準清晰明了。因此，相對于《條例》，環(huán)保稅意見稿更加凸顯了納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)和稅率等制度要素必須法定的精神。

要構(gòu)建真正有助于環(huán)境保護的若干機制

環(huán)境保護稅的立法宗旨表明了這種稅在立法目的方面的正當性。然而，要使環(huán)保稅真正成為有助于環(huán)境保護的重要工具，還需要在相關(guān)機制設計方面認真研究和不斷完善。

要建立環(huán)境保護稅征收效果評估機制。作為一種特定政策目的稅，要通過適當?shù)脑u估機制來保證公眾能夠了解環(huán)保稅的征收目的是否實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，以防止其成為政府的單純的籌資手段?，F(xiàn)實中，我們往往只是在稅種設立時才會討論和關(guān)注其征稅目的是否合理和正當，一旦付諸實施就很少有人關(guān)心這種稅的實際效果是否與其征收目的相吻合。因此一個科學合理的稅制評估機制的構(gòu)建，對于保證其有效性和正當性，是非常必要的。這就要求政府相關(guān)部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，向社會公開相關(guān)信息，以保障公眾的知情權(quán)，為環(huán)境保護稅征收效果的科學評估提供必要的條件。

要建立環(huán)境保護稅收入專款專用的機制。要明確環(huán)境保護稅收入真正用于環(huán)境污染的治理上，使其?？顚Ｓ?，以保障其征收目的和支出用途的一致性?！稐l例》第四章“排污費的使用”第十八條規(guī)定，排污費必須納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于下列項目的撥款補助或者貸款貼息：重點污染源防治，區(qū)域性污染防治，污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應用，國務院規(guī)定的其他污染防治項目。而環(huán)保稅意見稿并沒有相應的支出使用范圍的規(guī)定，僅在第六章“附則”第二十八條有“原由排污費安排的支出納入財政預算安排”的補充說明。這就需要進一步明確環(huán)境保護稅收入的支出用途。如果環(huán)境保護稅收入沒有用于環(huán)境保護這一特殊目的，其立法宗旨就會大打折扣，其正當性也就會受到質(zhì)疑。

要明確環(huán)境保護稅收入的歸屬機制。目前，排污費收入納入地方財政預算，屬于地方公共財政收入。排污費改為環(huán)境保護稅以后，勢必會對稅收收入的歸屬作出新的安排。由于我國的環(huán)境污染已成為全國性問題，因此環(huán)境保護稅收入應該由中央財政集中一部分，而地方財政也需要環(huán)境保護稅收入為治理地方環(huán)境污染提供資金。這就需要確定環(huán)境保護稅收入的分享原則和相關(guān)的分配制度。

要建立環(huán)境保護稅收入的類型化管理機制。環(huán)境污染有很多類型，環(huán)保稅意見稿列出了大氣污染、水體污染、固體廢棄物和噪音污染四種類型，并以此為依據(jù)制定了不同的稅目和稅率。前面提到的環(huán)保稅征收效果評估機制、收入?？顚Ｓ脵C制和收入歸屬機制，都要以環(huán)境污染的不同類型劃分為基礎。因為不同類型的污染需要不同的技術(shù)標準和手段來評估；來自不同污染的環(huán)保稅收入應該用于相應類型的污染治理；而中央和地方對環(huán)境保護稅收入的歸屬也應該根據(jù)污染物的影響范圍來確定：對于來自全國范圍污染物的環(huán)保稅收入（如大氣污染和大江大海的污染），應該主要納入中央財政專項用于此類污染的治理；而來自區(qū)域性的污染物的環(huán)保稅收入（例如跨區(qū)域的湖泊），應該由相關(guān)區(qū)域的地方政府共同分享；對于來自地方性污染的環(huán)保稅收入（如固體廢物、噪音污染），應該歸屬地方政府。事實上，國外實行環(huán)境保護相關(guān)稅收的國家，通常按照具體的污染類型設立稅種。例如，比較常見的就是二氧化碳排放稅（簡稱碳稅）、二氧化硫排放稅、廢水和水污染稅、廢物垃圾處置稅等。雖然稅種名目繁多，但征稅目的、對象和標準都很明確和具體，便于公眾理解、評估和管理。因此，盡管我們采用了環(huán)境保護稅這樣一個較為寬泛的名稱，但仍然可以對來自不同類型污染的環(huán)保稅收入進行分類管理，按照合理的原則在中央和地方政府間進行分配。

總之，要使環(huán)境保護稅名副其實，除了實行“費改稅”和落實“稅收法定原則”外，還需要構(gòu)建和不斷完善環(huán)境保護稅征收效果評估機制、環(huán)境保護稅收入與支出相對應的?？顚Ｓ脵C制以及環(huán)境保護稅收入在中央和地方間合理劃分的分享機制。