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高校預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的難點(diǎn)及對策

來源: 王秋菊 付志新 編輯: 2010/04/27 11:03:02  字體:

  一、高校推行預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)意義

 ?。ㄒ唬┛冃徲?jì)是高校提高辦學(xué)水平,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有力保證

  在當(dāng)今國家逐年投人教育資金增加的情況下,開展績效審計(jì)不僅順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,更重要的是通過對這些資金的經(jīng)濟(jì)性、使用效率和形成的效益進(jìn)行評估來評價學(xué)校的業(yè)績,促使學(xué)校不斷提高辦學(xué)水平,達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

 ?。ǘ┛冃徲?jì)是高校杜絕浪費(fèi),提高資金使用效率的有效手段

  高等學(xué)校隨著擴(kuò)招任務(wù)的不斷加大,學(xué)校規(guī)模也在不斷擴(kuò)大,高校的基本建設(shè)投資、固定資產(chǎn)投資大幅度增長。為了保證辦學(xué)質(zhì)量,學(xué)校加大對教學(xué)科研投入,教學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)、管理費(fèi)用等隨之大幅度增加。不少學(xué)校新建的基礎(chǔ)設(shè)施一部分依靠銀行貸款,學(xué)校將要支付相應(yīng)的銀行利息。隨著競爭的不斷加劇,誰能夠降低辦學(xué)成本,提高資金利用率,誰就能取得主動權(quán)。在學(xué)校的收入來源非常有限的情況下,通過預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì),可以弄清高校內(nèi)公共資金是否獲取了效益,效益的程度如何。如高校在進(jìn)行固定資產(chǎn)投資前進(jìn)行評估,可以預(yù)測、論證最佳決策方案,以期實(shí)現(xiàn)最大效益;通過事中監(jiān)督,可以挖掘提高固定資產(chǎn)的潛力;通過事后對比,可以分析、考核、評價投資預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,提出改進(jìn)意見。將績效審計(jì)貫穿管理的整個過程,能夠獲得資金的最佳使用效果。

 ?。ㄈ┛冃徲?jì)是高校內(nèi)部審計(jì)工作發(fā)展的必然趨勢

  長期以來受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,高校內(nèi)部審計(jì)大多定位于“查弊糾錯式”審計(jì),以財(cái)務(wù)審計(jì)為重點(diǎn)的內(nèi)部審計(jì)一般是事后審計(jì),不能直接協(xié)助高校提高辦學(xué)效益,加上目前內(nèi)部審計(jì)采用的方法基本上是對會計(jì)科目進(jìn)行逐筆審查,方法陳舊單一,審計(jì)效率低下,所以高校內(nèi)部審計(jì)未能充分發(fā)揮其職能作用。市場經(jīng)濟(jì)講究效益,隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大,高校的內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)在原有的基礎(chǔ)上向績效審計(jì)方向拓展。

  二、高校推行預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)主要難點(diǎn)

  (一)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)缺乏

  目前,我國高??冃徲?jì)正處于起步階段。由于過去較注重財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)會計(jì)等“查弊糾錯式”的審計(jì),而忽視了效益審計(jì)和績效審計(jì)。大部分高校以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主,績效審計(jì)只在審計(jì)基建專項(xiàng)資金時使用,對高校經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的績效審計(jì)尚未開展。實(shí)踐中既沒有明確高校開展預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的內(nèi)容,也沒有完善的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),更沒有完整的案例可供借鑒。

 ?。ǘ┙⒏咝nA(yù)算績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難

  績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是評價審計(jì)對象效益狀況的判斷尺度,是提出審計(jì)意見、作出審計(jì)結(jié)論的客觀依據(jù)。目前,無論是從計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告還是步驟、程序和方法都沒有現(xiàn)成的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來約束,績效審計(jì)的內(nèi)容、組織方式和審計(jì)方法因人而異,因此績效審計(jì)行為顯得雜亂無序;事實(shí)上要制定這樣的標(biāo)準(zhǔn)也比較困難,因?yàn)楦咝?冃徲?jì)與企業(yè)審計(jì)、固定資產(chǎn)投資審計(jì)等其他專業(yè)審計(jì)有著很大區(qū)別,高校的固有屬性,決定了資金的使用主要是體現(xiàn)社會效益、宏觀效益、長遠(yuǎn)效益,難以直接量化經(jīng)濟(jì)效益。因此,制定合理的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有一定難度。標(biāo)準(zhǔn)的制定科學(xué)與否,無疑會影響績效審計(jì)的質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信度。甚至是同一項(xiàng)目,會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn),得出的結(jié)論會有很大差異。在不同的時間點(diǎn)上,也會得出不同的結(jié)果。衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定,給績效審計(jì)人員客觀公正地提出評價意見造成困難。

 ?。ㄈ┛刂茖徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)難

  績效審計(jì)涉及面廣,不同層次和領(lǐng)域重要性水平確定和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估并不相同,因此風(fēng)險(xiǎn)評價體系的確定也不同。另外,績效審計(jì)專業(yè)性和綜合性都較強(qiáng),審計(jì)技術(shù)與方法更為復(fù)雜。在績效審計(jì)數(shù)據(jù)收集、分析和確定結(jié)論過程中,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的思維慣性,從現(xiàn)象推斷本質(zhì)、用部分推斷總體等的實(shí)現(xiàn),也都存在不成熟觀點(diǎn)導(dǎo)致做出錯誤結(jié)論的可能。當(dāng)前高校審計(jì)人員的配置仍存在知識結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)技能差距大的非均衡特點(diǎn),這種狀況已成為制約高??冃徲?jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素,將不利于對效益進(jìn)行全面、客觀、公正的分析評價,也會不同程度地增加績效審計(jì)的評價風(fēng)險(xiǎn)。

 ?。ㄋ模┻z留問題測算指標(biāo)難

  高校購置資產(chǎn)普遍缺乏統(tǒng)一計(jì)劃,重復(fù)購置現(xiàn)象嚴(yán)重;對事業(yè)發(fā)展需求預(yù)測不準(zhǔn),盲目購置價格昂貴的儀器設(shè)備,導(dǎo)致設(shè)備利用率低下,長期閑置,最終損壞、報(bào)廢;基本建設(shè)及修繕工程缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃,設(shè)計(jì)不合理;校辦產(chǎn)業(yè)可行性論證與研究不夠,經(jīng)營管理不善,投資無法收回,負(fù)債過多。經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范,處理不好消耗與積累的關(guān)系,盲目貸款,利息支出數(shù)額過大,導(dǎo)致財(cái)政困難。這些問題存在,必然對推行預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)造成影響。

  三、高校實(shí)施預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的對策

 ?。ㄒ唬┙㈩A(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評價體系

  2008年審計(jì)署頒布《2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》,提出了“著力構(gòu)建績效審計(jì)評價及方法體系”的要求。明確指出“2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評價體系,2010年建立起財(cái)政績效審計(jì)評價體系,2012年基本建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系”。一個完整的、可操作的預(yù)算資金績效審計(jì)評價體系應(yīng)包括確定審計(jì)目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)。通過確定預(yù)算執(zhí)行部門使用資金的績效審計(jì)目標(biāo),以定性分析與定量評判結(jié)合的原則,選擇和制定審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn),并在此基礎(chǔ)上建立績效審計(jì)評價指標(biāo)體系,重點(diǎn)對高校預(yù)算編制、收入預(yù)算執(zhí)行情況、支出預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價,最終提高學(xué)校審計(jì)工作質(zhì)量,改善高校預(yù)算管理,促進(jìn)資源優(yōu)化配置,提高資金使用效益。

 ?。ǘ┩晟聘咝?冃徲?jì)制度

  不斷完善績效審計(jì)規(guī)范是有效開展績效審計(jì)并確保審計(jì)質(zhì)量的重要條件。高校要根據(jù)實(shí)際情況,著手績效審計(jì)規(guī)范的建設(shè),制定績效審計(jì)準(zhǔn)則和具體的操作指南,績效審計(jì)的方法方式、具體的操作程序及有關(guān)的措施形成制度性文本。由于績效審計(jì)的特殊性與復(fù)雜性,目前我國尚未形成完整法規(guī)體系適用于績效審計(jì),已出臺的法律、法規(guī)中涉及績效審計(jì)的內(nèi)容較少,有關(guān)高??冃徲?jì)的內(nèi)容更少。從各國績效審計(jì)的發(fā)展來看,凡是績效審計(jì)開展得較好的國家都制定和頒布了績效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。因此,盡快制訂出一整套獨(dú)立的包括高??冃徲?jì)在內(nèi)的績效審計(jì)法規(guī)體系,是我國大力開展高校績效審計(jì)和實(shí)現(xiàn)依法審計(jì)的重要前提。

  (三)推行績效預(yù)算編制

  目前,高校普遍停留在“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方法上,限于目前的環(huán)境和條件,可以從以下兩個方面提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效果。一方面通過關(guān)口前移抓源頭,審核預(yù)算編制。通過審計(jì)年度預(yù)算計(jì)劃的科學(xué)性、合理性來促進(jìn)提高預(yù)算編制的有效性;另一方面是改變部門預(yù)算審計(jì)的組織方式,具體有三點(diǎn):一是實(shí)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì),參照預(yù)算批復(fù)數(shù)對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控;二是實(shí)行跟蹤審計(jì),根據(jù)預(yù)算對重點(diǎn)支出、大額支出項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤,定期召開預(yù)算執(zhí)行情況分析會,對執(zhí)行好的部門進(jìn)行表揚(yáng);三是實(shí)行專項(xiàng)審計(jì),發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重偏離預(yù)算計(jì)劃安排的重大或突出性問題,及時、靈活地以一個或多個相關(guān)部門為對象實(shí)施專項(xiàng)審計(jì)或者專題審計(jì)調(diào)查,查糾錯弊,完善制度。

  (四)整合審計(jì)資源,控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

  針對高校預(yù)算績效審計(jì)實(shí)施難度大、要求高的特點(diǎn),實(shí)行項(xiàng)目統(tǒng)籌安排,人員統(tǒng)一調(diào)度,打破專業(yè)和部門界限,優(yōu)化組合,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。重視社會審計(jì)組織和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)各自作用,根據(jù)需要有選擇地聘請中介組織和專業(yè)技術(shù)人才參與涉及知識領(lǐng)域較多的績效審計(jì)。審計(jì)主管部門可積極組織審計(jì)人員進(jìn)行績效審計(jì)培訓(xùn),在工作中逐步體會績效審計(jì)的操作,積累經(jīng)驗(yàn)。在對重要性水平確定和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評估時,要按不同層次和領(lǐng)域分別進(jìn)行,以合理確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)體系,提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施來降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

 ?。ㄎ澹﹦?chuàng)新審計(jì)方法和手段提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和效率

  一是將審計(jì)調(diào)查的一些專門方法運(yùn)用到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過程中,將以部門單位審計(jì)為主線和以問題審計(jì)為主線有機(jī)結(jié)合起來,將產(chǎn)生同類問題與延伸審計(jì)單位結(jié)合起來,圍繞重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展審計(jì)調(diào)查。除了采用常規(guī)的審計(jì)技術(shù)方法外,還可以采用審計(jì)座談、審計(jì)抽樣、風(fēng)險(xiǎn)評估等方式方法,提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

  二是充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。從目前來看,審計(jì)部門未能及時地掌握學(xué)校各項(xiàng)財(cái)政資金的預(yù)算編制、執(zhí)行和管理情況,影響了預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度和效果。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作量大,人員數(shù)量受限,因此,根據(jù)上級主管單位的要求,積極搭建聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺,改變單一審計(jì)監(jiān)督方式,變事后審計(jì)為事中審計(jì),變就地審計(jì)為遠(yuǎn)程審計(jì),推進(jìn)并逐步形成事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后審計(jì)有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

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