部門預(yù)算管理工作涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考核等多方面，是財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。如何適應(yīng)當(dāng)前部門預(yù)算的改革，結(jié)合交通行業(yè)實(shí)際，科學(xué)編制部門預(yù)算，硬化預(yù)算約束，做好預(yù)算績效評價工作，從而為交通事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供資金保障，是我們當(dāng)前需要迫切解決的問題，本文從加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性、當(dāng)前交通行業(yè)部門預(yù)算管理中存在的問題以及如何加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理三方面作了初步的探討。
一、加強(qiáng)交通行業(yè)部門預(yù)算管理的重要性分析
1.交通行業(yè)的特殊性以及頻發(fā)的交通領(lǐng)域腐敗案件，說明規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理刻不容緩。
交通行業(yè)與其他行業(yè)不同，一方面，它掌握著大量的規(guī)費(fèi)征收和使用權(quán)，資金使用方向也比較復(fù)雜，涉及到公路、水路、道路運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)與管理，資金流向既有省級的也有通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的市縣交通專項(xiàng)資金。另一方面，交通建設(shè)項(xiàng)目多，投資規(guī)模大。政府不僅要制定發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行項(xiàng)目決策，而且還要籌措建設(shè)資金、搭建建設(shè)班子、組織項(xiàng)目實(shí)施，這些權(quán)力往往集中在個別領(lǐng)導(dǎo)干部手中，這也是造成交通領(lǐng)域腐敗事件頻發(fā)的重要原因。審計(jì)風(fēng)暴固然能對交通領(lǐng)域中的腐敗和違規(guī)使用資金起到一些矯正作用，但它畢竟是事后的。事情已經(jīng)發(fā)生，損失已經(jīng)出現(xiàn)，在老百姓心目中產(chǎn)生的惡劣影響已經(jīng)難以挽回。每一次的審計(jì)風(fēng)暴過后，相關(guān)的部門總會或多或少地采取一些整改措施。但隨著審計(jì)風(fēng)暴再起，便會看到，問題依舊，其中“屢審屢犯”的也不在少數(shù)。事實(shí)上，目前審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的種種問題，大多是預(yù)算執(zhí)行中的違法違規(guī)行為，“審計(jì)風(fēng)暴”暴露了我國目前預(yù)算管理中存在嚴(yán)重的問題，只有規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，才能從源頭上治理腐敗，杜絕違規(guī)使用交通各項(xiàng)資金的行為。
2.只有規(guī)范和加強(qiáng)交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能杜絕財(cái)政資金的大量浪費(fèi)，確保資金用在最需要的地方。
交通部門承擔(dān)著大量的建設(shè)和管理任務(wù)，一方面，人均管理類經(jīng)費(fèi)普遍較高，浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，另一方面，交通建設(shè)資金缺口很大，每年都要向銀行貸款幾十億甚至百億，資金成本較高。同時，在編制項(xiàng)目預(yù)算時，隨意性較大，往往是業(yè)務(wù)部門和領(lǐng)導(dǎo)說了算，缺少科學(xué)的論證，甚至出現(xiàn)“人情項(xiàng)目”、“面子（政績）項(xiàng)目”，預(yù)算下達(dá)后，管理部門對項(xiàng)目資金的監(jiān)督處于盲區(qū)。因此，只有通過規(guī)范和加強(qiáng)交通行業(yè)的預(yù)算管理，才能降低人均管理經(jīng)費(fèi)，減少一些不必要的開支，將主要的資金用于交通建設(shè)和養(yǎng)護(hù)上。同時，通過加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，提高資金使用效益。
二、預(yù)算管理中存在的主要問題分析
�。ㄒ唬⿵呢�(cái)政部門的角度分析
1.由于對預(yù)算編制的政策依據(jù)掌握不全不準(zhǔn)，難免對各部門上報(bào)的預(yù)算審核走過場。財(cái)政部門目前對于各部門政策法規(guī)的掌握并不是特別清楚、準(zhǔn)確、全面，另外，有的文件、政策本身規(guī)定比較模糊，有的已經(jīng)過時，有的本來就不盡合理。所有這些使財(cái)政部門與預(yù)算編制部門的信息不對稱，無法準(zhǔn)確審核哪些項(xiàng)目資金安排不合理。
2.由于財(cái)政部門的預(yù)算編制并沒有完全擺脫基數(shù)遞增的陰影，同時對預(yù)算部門（單位）基本情況掌握不細(xì)，造成預(yù)算編制粗。在基數(shù)加增長的財(cái)政補(bǔ)助模式下，各單位是不可能編零基預(yù)算的，他們的主要任務(wù)就是如何將這些錢花掉，不存在著節(jié)約的問題，造成了無形中鼓勵大把花財(cái)政的錢。另外，財(cái)政部門對預(yù)算單位的人員情況、資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動情況等，掌握不清，預(yù)算雖然細(xì)化到相關(guān)科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項(xiàng)目卻掌握不清楚，這樣，財(cái)政部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確的核算論證。
3.預(yù)算編制時間太早，報(bào)送時間又緊，極易造成基本數(shù)據(jù)調(diào)查不清，項(xiàng)目論證不充分，使得預(yù)算安排先天不足�？偟膩碚f，當(dāng)前的預(yù)算編制還是一種臨時性工作，前后不過4、5個月，基本上還是閉門造車，既缺乏深入實(shí)際的調(diào)查研究，又缺乏廣泛細(xì)致的科學(xué)論證，在實(shí)際執(zhí)行中必然會暴露出許多問題。
�。ǘ⿵娜舜髮徸h的角度分析
1.每年給人大匯報(bào)的預(yù)算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數(shù)，人大進(jìn)行預(yù)算審議時難以觸及實(shí)質(zhì)性問題，也無法提出具體修改意見。預(yù)算草案表現(xiàn)為“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。雖然政府收支分類改革后有望初步解決這一問題，但由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內(nèi)容很多，因此預(yù)算管理的基本流程和管理模式仍未改變；預(yù)算平衡口徑及政府性基金、預(yù)算外資金、社會保險基金等管理方式仍未改變。
2.由于《預(yù)算法》對于“預(yù)算調(diào)整”所規(guī)定的范圍很窄，僅指“在預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準(zhǔn)平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更”，由于交通部門基本上沒有《預(yù)算法》所規(guī)定的需人大批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整，所以各種頻繁的預(yù)算追加、增收、增支，支出項(xiàng)目變換等等均由于不屬于預(yù)算調(diào)整，所以均無須人大批準(zhǔn)，頻繁追加即成為可能。
�。ㄈ⿵慕煌ㄐ袠I(yè)各預(yù)算單位的角度分析
1.收入預(yù)算的安排缺乏科學(xué)性。交通部門的收入按新的政府收支分類改革可分為四類，分別為財(cái)政補(bǔ)助（撥款）收入、納入預(yù)算管理的政府性基金收入、專項(xiàng)收入、交通行政事業(yè)性收費(fèi)收入。第一類收入基本上是一種基數(shù)加增長率的行政決定式預(yù)算，行政決定的因素很強(qiáng)，以這種方式來確定收入增長，往往使預(yù)算收入的增長脫離實(shí)際；第二類至第四類收入都屬于交通規(guī)費(fèi)收入，業(yè)務(wù)部門在預(yù)測征收收入時，沒有采用科學(xué)的預(yù)測手段，缺乏嚴(yán)密的分析論證，往往毛估估，要么過于保守，要么過高估計(jì)收入，這就必然導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中的弊端。收入預(yù)算的粗放，導(dǎo)致兩種后果：保守的預(yù)算安排，致使規(guī)費(fèi)征管不嚴(yán)，影響規(guī)費(fèi)收入規(guī)模和調(diào)控能力；而有時過高的收入預(yù)算，致使預(yù)算的完成依靠行政手段，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，反過來制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.支出預(yù)算的隨意性較大，支出細(xì)化不夠。長期以來，交通部門實(shí)行的是切塊預(yù)算，即將支出按大類分成幾部分后報(bào)財(cái)政審核，具體項(xiàng)目由交通部門自己下達(dá)。一直到2004年實(shí)行部門預(yù)算，提出細(xì)化的要求，這種現(xiàn)象才得以改觀，但長期有來形成的思維模式難以改變，細(xì)化工作進(jìn)行得非常艱難，加上業(yè)務(wù)部門還沒形成“錢要算了以后才能用”的觀念，使得財(cái)務(wù)部門在編制和執(zhí)行預(yù)算時處于一種十分尷尬的局面，一方面，編制預(yù)算時業(yè)務(wù)部門不重視，報(bào)出的項(xiàng)目一直是按傳統(tǒng)安排，缺少足夠的政策依據(jù)，同時，還留有一部分切塊項(xiàng)目資金，造成預(yù)算執(zhí)行過程中，還要進(jìn)行二次分配，既不利于資金的及時申撥，也給預(yù)算的執(zhí)行帶來很大的不確定性；另一方面，在預(yù)算報(bào)出之后業(yè)務(wù)部門又還有變動，但未通知財(cái)務(wù)部門，造成預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目不一致；所有這些都給財(cái)務(wù)部門的工作帶來極大的被動。
3.前期準(zhǔn)備工作不充分，加上預(yù)算編制時間緊張，預(yù)算編制質(zhì)量難以保證，從而造成預(yù)算執(zhí)行困難和重復(fù)支出，如有些項(xiàng)目報(bào)計(jì)劃時很積極，但由于缺乏可行性，無法實(shí)施；有些項(xiàng)目資金預(yù)算安排不足，中途不得不追加預(yù)算；有些項(xiàng)目預(yù)算支出過大，年未項(xiàng)目完工后形成大量的結(jié)余資金。
4.對本單位的家底不了解，加上是“用公家的錢辦公家的事”，缺少節(jié)約意識，造成一些設(shè)備的重復(fù)購置。另外，預(yù)算申報(bào)不按客觀實(shí)際，有虛報(bào)冒報(bào)的現(xiàn)象存在。
5.由于上述這些原因，各單位的預(yù)算完成情況不盡如人意，有些單位年終的預(yù)算完成率只有50%多，資金無法申請回來，長期滯留在財(cái)政部門，而另一方面，又向銀行貸了大量的資金，承擔(dān)著較大的資金成本；同時，各單位對財(cái)政性資金的結(jié)余缺少分析和清理，未報(bào)告主管部門和財(cái)政部門，年末結(jié)余中除未完工項(xiàng)目的資金結(jié)轉(zhuǎn)下年，其余資金分別轉(zhuǎn)入福利基金和事業(yè)基金，作為本單位的“調(diào)劑資金”，存在“自說自話”的現(xiàn)象。由于缺少對項(xiàng)目的績效評價，上一年預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題仍在下一年出現(xiàn)。
三、對加強(qiáng)交通行業(yè)預(yù)算管理的若干意見與建議
�。ㄒ唬⿵呢�(cái)政部門來說，要狠抓基礎(chǔ)工作，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與定額，推行零基預(yù)算。
1.首先要建立完備、系統(tǒng)的政策庫。大部分人員經(jīng)費(fèi)和一部分公用經(jīng)費(fèi)的開支都是有政策規(guī)定的，首先應(yīng)嚴(yán)格遵循政策法規(guī)，財(cái)政部門與人事等部門應(yīng)聯(lián)合對出臺的各類政策規(guī)定進(jìn)行一次大清理，把各部門各方面與預(yù)算安排相關(guān)的政策規(guī)定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規(guī)定，政策庫要即時更新，動態(tài)掌握。把對政策庫的整理通報(bào)工作作為財(cái)政部門的一項(xiàng)重要和長期的工作，指定專人負(fù)責(zé)，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。專門的負(fù)責(zé)人員調(diào)整變動時需要詳細(xì)交接，保證對政策庫維護(hù)更新的連續(xù)性。
2.分類分檔，合理測算標(biāo)準(zhǔn)定額。對于公用支出，要區(qū)分項(xiàng)目，進(jìn)行合理的相關(guān)系數(shù)分析，不能簡單的一刀切，一律按人均多少分檔。對于標(biāo)準(zhǔn)和定額的測定，應(yīng)成立一個專門的測算小組，同時邀請預(yù)算單位的人員參與，并長期重點(diǎn)監(jiān)測若干重要支出部門，及時了解標(biāo)準(zhǔn)與定額的客觀性與合理性，不斷修正。
3.調(diào)整預(yù)算起訖時間。我國的預(yù)算年度實(shí)行歷年制，即從公歷的1月1日起至12月31日止。而我國的全國人民代表大會是每年的3月份召開，這就造成了在預(yù)算年度開始以后的3到5個月，政府所執(zhí)行的預(yù)算是沒有經(jīng)過法定程序?qū)徟念A(yù)算，出現(xiàn)了預(yù)算的盲區(qū)。所以，為了使權(quán)力機(jī)關(guān)能夠切實(shí)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，有必要調(diào)整目前的預(yù)算期間，建議預(yù)算年度調(diào)整為4月1日至次年的4月1日，當(dāng)然相應(yīng)的會計(jì)制度也要調(diào)整。
4.進(jìn)一步完善財(cái)政支出績效評價體系。從2006年起，中央和地方財(cái)政部門相繼出臺了一些財(cái)政支出績效評價的制度和相關(guān)的配套措施，但還缺乏實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此需要在實(shí)踐中不斷加以完善。
�。ǘ⿵娜舜蟮慕嵌�，要完善預(yù)算法律制度，加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督。
一方面要細(xì)化相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則，我國《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變。” 但是，人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中僅有預(yù)算法的原則性規(guī)定，而沒有與有關(guān)法律相配套的具體的操作程序和實(shí)施細(xì)則。所以，若要保證權(quán)力機(jī)關(guān)可以依法實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，必須出臺與預(yù)算法相配套的實(shí)施細(xì)則，使人大對預(yù)算的監(jiān)督具有明確的法律依據(jù)。另一方面，要強(qiáng)化對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督，我國目前的預(yù)算經(jīng)常出現(xiàn)“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)象，針對這種預(yù)算執(zhí)行彈性大的特點(diǎn)，今后應(yīng)加強(qiáng)人大在預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督力度，強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，嚴(yán)格控制各級政府追加預(yù)算的權(quán)力，明確可以追加預(yù)算的特殊情形。
�。ㄈ┲鞴懿块T和預(yù)算編制單位應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)預(yù)算管理：
1.科學(xué)編制收入預(yù)算。各單位應(yīng)建立收入基礎(chǔ)資料庫，逐年將收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)整編入庫。在對歷史資料的充分分析論證的基礎(chǔ)上，并結(jié)合政策的變動調(diào)整等諸多因素確定。總的原則還是要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀情況為基礎(chǔ)，結(jié)合推理統(tǒng)計(jì)等方法進(jìn)行合理預(yù)算。
2.各單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)在業(yè)務(wù)部門的配合下建立詳細(xì)的基本數(shù)據(jù)庫，并充分運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段提高預(yù)算管理的效率�；緮�(shù)據(jù)庫包括人員基本數(shù)據(jù)、資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)需要基本數(shù)據(jù)及事業(yè)發(fā)展基本數(shù)據(jù)等。對資產(chǎn)要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計(jì)算機(jī)狀況、業(yè)務(wù)活動情況等等列入基本數(shù)據(jù)庫，實(shí)行動態(tài)管理，避免重復(fù)的政府采購。同時，要充分運(yùn)用先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段，以浙江省交通廳為例，財(cái)務(wù)信息管理平臺開發(fā)后一年多來的運(yùn)用，充分證明了先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理方法和現(xiàn)代化辦公手段對于預(yù)算編制由粗到細(xì)、由定性到定量轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用，為此，浙江省交通廳將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善平臺的功能，擴(kuò)大財(cái)務(wù)信息平臺的管理范圍。具體地說，就是將各單位的基本數(shù)據(jù)庫統(tǒng)一納入管理，將預(yù)算編制的有關(guān)數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)建立連接，使平臺的事中控制擴(kuò)展到事前控制，即將預(yù)算的編制也納入到財(cái)務(wù)信息平臺來，從而提高預(yù)算編制質(zhì)量。
3.充分做好預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備工作。預(yù)算編制時間的充裕，是實(shí)現(xiàn)細(xì)化預(yù)算的前提。逐步把預(yù)算編制從臨時性工作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)常性的工作，把編制預(yù)算當(dāng)成整個單位的大事、要事來抓，業(yè)務(wù)處室要和財(cái)務(wù)部門緊密配合，并接受必要的財(cái)務(wù)知識特別是有關(guān)預(yù)算知識的培訓(xùn)，把閉門造車式的預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊雽?shí)際調(diào)查掌握資金需要和支出合理性的預(yù)算，使預(yù)算各項(xiàng)收支都是有充分依據(jù)，經(jīng)過了科學(xué)論證的結(jié)果。
4.加強(qiáng)預(yù)算管理干部隊(duì)伍建設(shè)，開展各類學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。預(yù)算管理需要一批高素質(zhì)的人才去實(shí)現(xiàn)，所以必須充實(shí)一批銳意進(jìn)取、有責(zé)任心、有較強(qiáng)謀劃能力和實(shí)際工作能力的同志到預(yù)算管理的第一線，并加強(qiáng)對業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理知識的培訓(xùn)，全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量，硬化預(yù)算執(zhí)行的剛度，確保預(yù)算績效評價工作的順利開展。
5.在財(cái)政部門出臺的財(cái)政支出績效評價體系基礎(chǔ)上建立適合交通實(shí)際的財(cái)政支出績效評價和考核機(jī)制，將財(cái)政支出績效的評價和考核作為預(yù)算管理的一項(xiàng)重要工作，并作為安排下年預(yù)算的重要依據(jù)。
浙江省財(cái)政廳已于2006年出臺了《浙江省財(cái)政支出績效評價實(shí)施意見》，出臺了相關(guān)的配套政策和措施，并于2006年5月18日在杭州了召開省級財(cái)政支出績效評價工作布置會。要求凡年度預(yù)算安排財(cái)政專項(xiàng)資金在300萬元以上的省級財(cái)政支出，均應(yīng)按規(guī)定和要求由項(xiàng)目單位進(jìn)行績效自評。在每個預(yù)算年度結(jié)束后兩個月內(nèi)，項(xiàng)目單位要對規(guī)定范圍內(nèi)的專項(xiàng)資金績效目標(biāo)完成情況和資金使用情況實(shí)施評價，并在自評結(jié)束后20天內(nèi)將自評報(bào)告報(bào)主管部門和財(cái)政部門。省級各部門、單位每年應(yīng)編制年度項(xiàng)目評價計(jì)劃表，選取一定數(shù)量的項(xiàng)目組織評價，在評價工作完成后將評價完成情況及評價報(bào)告報(bào)財(cái)政部門。會議的召開，預(yù)示著省級財(cái)政支出績效評價工作從局部評價走向全面評價。應(yīng)該說這是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，尤其對我們交通部門來說。今年浙江省交通廳已對鄉(xiāng)村康莊工程進(jìn)行了績效評價，這項(xiàng)工作目前在全國也是走在前列的，為以后績效工作的開展必將積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。鑒于交通項(xiàng)目的特殊性，我們一定要摸索出一套適合行業(yè)特色的財(cái)政支出績效評價體系，以便提高預(yù)算管理的水平。
6.積極配合財(cái)政體制的改革，做好政府收支分類改革和國庫集中支付改革工作。政府收支分類改革是為了提高預(yù)算編制質(zhì)量，而國庫集中支付則對預(yù)算的細(xì)化和科學(xué)性提出了更高的要求，只有不斷適應(yīng)新形勢，改變思維定式，才能確保預(yù)算管理真正為交通事業(yè)服務(wù)。
