交通部制定的“十一五”交通財務(wù)工作的總體目標(biāo)是：建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、有利于促進交通事業(yè)發(fā)展的財會管理體制；形成規(guī)范的、有交通行業(yè)特色的財務(wù)管理與會計核算體系；打造一支高素質(zhì)、高水平的交通行業(yè)財會隊伍，努力實現(xiàn)管理模式規(guī)范化、財會方法科學(xué)化、財會隊伍人才化、管理手段現(xiàn)代化；努力實現(xiàn)交通行業(yè)整體資源配置最優(yōu)化，整體效益最大化，使交通財會工作在效率、質(zhì)量和能力等方面有較大提高，為交通事業(yè)又好又快的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、高效的資金保障和財會服務(wù)。“十一五”交通財務(wù)重點工作是：健全交通行業(yè)財務(wù)管理體制；強化資金保障機制和資源優(yōu)化配置機制；夯實交通財會隊伍素質(zhì)基礎(chǔ)、交通財會網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基礎(chǔ)和交通行業(yè)財會基礎(chǔ)工作；完善理論支撐體系、制度法規(guī)體系、國有資產(chǎn)管理體系和資金監(jiān)管體系。
根據(jù)交通部的要求和部署，完善新形勢下公路建設(shè)單位財務(wù)和資金管理工作就顯得非常重要。下面筆者結(jié)合公路建設(shè)單位實際，主要從完善公路建設(shè)單位財務(wù)管理體制、公路建設(shè)資金籌融資管理、進一步完善公路建設(shè)資金財政直撥、加強公路建設(shè)資金監(jiān)督管理、加強公路建設(shè)投資控制，提高資金使用效益、重視政府審計，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)、加強會計基礎(chǔ)工作、搞好財會信息化建設(shè)、加強財會隊伍建設(shè)等方面進行分析思考，并提出一些建設(shè)性的建議，與同行商榷。
一、完善公路建設(shè)單位財務(wù)管理體制的思考與建議
�。ㄒ唬┕方ㄔO(shè)單位財務(wù)管理體制現(xiàn)狀
交通行業(yè)公路建設(shè)單位財務(wù)管理制度和會計核算辦法，主要根據(jù)《中華人民共和國會計法》，依照財政部頒布的《國有建設(shè)單位會計制度》、《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》及交通部印發(fā)的《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)、制度、辦法，結(jié)合公路建設(shè)單位特點，依法獨立設(shè)置會計機構(gòu)、會計人員，并進行公路建設(shè)單位會計事項、財務(wù)管理等財務(wù)活動和會計監(jiān)督。堅持依法實施財務(wù)管理、組織會計核算、實行�？顚Ｓ谩⑷^程監(jiān)督控制、提高投資效益等基本原則。財務(wù)管理的基本任務(wù)是：貫徹執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)、方針政策，做好公路建設(shè)資金、國債專項資金的預(yù)算、控制、監(jiān)督工作，依法合理、及時籌集、使用建設(shè)資金，嚴(yán)格控制建設(shè)成本，提高投資效益。財務(wù)管理的主要職責(zé)是：貫徹執(zhí)行基本建設(shè)規(guī)章制度，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，并嚴(yán)格按批復(fù)的工程建設(shè)規(guī)模及概預(yù)算控制使用各項建設(shè)資金；建立健全基本建設(shè)資金內(nèi)部管理制度，加強投資管理，防止建設(shè)資金被截留、擠占和挪用，保證資金安全和有效使用； 依法合理籌集基本建設(shè)資金，及時調(diào)度、撥付和使用基本建設(shè)資金，保證工程用款；編報年度基本建設(shè)支出預(yù)算和年度基本建設(shè)財務(wù)決算；組織審查并及時辦理工程與設(shè)備價款結(jié)算，控制費用性支出，合理、有效使用基本建設(shè)資金； 做好項目竣工驗收前各項準(zhǔn)備工作，及時編制竣工財務(wù)決算；收集、匯總、上報基本建設(shè)資金使用管理信息， 編報建設(shè)項目投資效益分析報告。
公路建設(shè)單位根據(jù)公路建設(shè)活動的內(nèi)容和范圍及《國有建設(shè)單位會計制度》，結(jié)合公路建設(shè)財務(wù)管理、會計核算特點，建立合理的公路建設(shè)會計核算賬戶，設(shè)置適用的會計科目，使會計核算綜合地反映建設(shè)項目的財務(wù)狀況，方便及時地提供會計信息，滿足單位領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的需要。會計核算按國家有關(guān)規(guī)定采用復(fù)式記賬方法，賬表、賬賬、賬證之間數(shù)字必須相符，原始憑證必須齊全。按國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置序時賬簿和分類賬簿。會計工作逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，開展和完善基本建設(shè)會計電算化工作。使用的會計核算軟件及其生成的會計憑證、會計賬簿、會計報表和其他會計資料，符合我國法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。在做好公路建設(shè)資產(chǎn)清理、賬務(wù)核實的基礎(chǔ)上，認(rèn)真編制決算報表，保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實、可靠和合法，并按規(guī)定認(rèn)真做好決算會計報表軟件的錄入、審核、上報等工作。
以上公路建設(shè)單位的財務(wù)管理制度和會計核算辦法是我省現(xiàn)行的公路建設(shè)單位財務(wù)管理體制，基本適應(yīng)目前公路建設(shè)單位的財務(wù)管理和會計核算的需要。但通過多年財務(wù)工作的具體實踐和操作，也存在一定的問題：1.公路建設(shè)單位財務(wù)管理和會計核算沿用的是國家建筑行業(yè)基本建設(shè)財務(wù)管理和會計核算的制度和辦法，公路交通行業(yè)特點不突出，財務(wù)會計核算未納入事業(yè)單位預(yù)算體系中。2.公路建設(shè)項目會計核算沒有統(tǒng)一的會計核算實務(wù)作指導(dǎo)，在會計核算時沒有完全按工程名稱進行對應(yīng)的細化核算，如：只核算了公路建設(shè)項目的一級科目“建安投資”，未核算二級科目“建安投資—路基”、“建安投資—路面”、“建安投資—橋梁”、 “建安投資—隧道”等。3.預(yù)算事業(yè)單位、企業(yè)單位年度財務(wù)會計決算報表都只有一套完整的報表體系，但建設(shè)單位的年度財務(wù)決算報表仍按資金來源分為中央、地方、專項三套年度財務(wù)決算報表，重復(fù)錄入，增加了工作量。4.公路建設(shè)單位的經(jīng)費來源是“建設(shè)單位管理費”，并按“總額控制、據(jù)實列支”的原則進行開支，公路建設(shè)單位沒有自有資金，沒有資金積累，只能靠項目生存，但這是一支素質(zhì)高、技術(shù)精、懂業(yè)務(wù)、有經(jīng)驗、能戰(zhàn)斗的建設(shè)管理隊伍，如何才能生存下去，發(fā)揮他們的作用，主要要解決經(jīng)費來源問題，即最終是否能納入事業(yè)預(yù)算管理中。
�。ǘ┩晟片F(xiàn)行管理體制的建議
1.交通行業(yè)還需要制定完善有關(guān)公路建設(shè)單位（地方政府編委批準(zhǔn)的自收自支事業(yè)單位）的財務(wù)管理制度和會計核算辦法。進一步理順公路事業(yè)單位（包括：公路建設(shè)單位、公路路政管理、養(yǎng)護單位、公路交通規(guī)費征收單位、收費還貸公路管理單位、公路運輸管理單位等）財務(wù)管理體制，并形成橫向的、縱向的科學(xué)合理的財務(wù)管理體系。尤其是對具有獨立事業(yè)單位法人資格的自收自支的（經(jīng)費來源是“建設(shè)單位管理費”）公益性公路建設(shè)單位，建議國家財政及交通行業(yè)主管部門盡快研究理順此類建設(shè)單位納入事業(yè)單位預(yù)算體系的問題。
2.建設(shè)單位的財務(wù)管理部門，要拓寬財務(wù)管理范圍，將工程項目前期的財務(wù)評價、資金籌集、工程計量、合同簽訂、變更審核、項目后評估等納入財務(wù)管理范疇。建設(shè)單位在會計核算的設(shè)置上，應(yīng)充分考慮會計核算的協(xié)調(diào)與軸心作用，建立一套能與工程、技術(shù)、協(xié)調(diào)等職能部門相互聯(lián)系、相互對應(yīng)的完整的賬務(wù)系統(tǒng)和輔助賬務(wù)系統(tǒng)。
3.建設(shè)單位在《國有建設(shè)單位會計制度》的基礎(chǔ)上，結(jié)合公路建設(shè)財務(wù)管理、會計核算特點，并結(jié)合公路工程概預(yù)算編制辦法中項目內(nèi)容和名稱細化會計核算，科學(xué)合理的設(shè)置公路建設(shè)單位會計核算的一級、二級、三級核算科目。如：設(shè)置“建筑安裝工程投資、設(shè)備及工具、器具投資、工程建設(shè)其他費用、預(yù)留費用”一級科目下的——“路基、路面、橋涵、交通工程、其他、建管費等”，二級科目下的——“路基1標(biāo)段、2標(biāo)段等、路面1標(biāo)段、2標(biāo)段等、橋涵1標(biāo)段、2標(biāo)段等、交通工程1標(biāo)段、2標(biāo)段等”三級科目。堅持公路核算科目根據(jù)工程內(nèi)容、名稱、標(biāo)段要求進行、科目設(shè)置便于與工程臺賬進行核對、財務(wù)決算與工程決算有效、自然銜接的原則。并建立好相關(guān)輔助臺賬（固定資產(chǎn)臺賬、合同輔助臺賬、貸款及利息臺賬、代扣代繳稅金等其他類型臺賬等）。
4.建議國家財政及交通行業(yè)主管部門科學(xué)合理地設(shè)置一套完整的涵蓋中央、地方、專項資金來源的合并編制基本建設(shè)年度財務(wù)決算的報表體系。
二、對公路建設(shè)資金籌融資管理的思考與建議
交通部財務(wù)工作“十一五” 籌融資規(guī)劃是：完善“政府投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的交通投融資體制，逐步建立可持續(xù)發(fā)展的資金保障機制。進一步發(fā)揮中央、地方和交通企事業(yè)單位的優(yōu)勢，建立多渠道、寬領(lǐng)域、全方位的籌融資機制，積極爭取各級政府在資金和政策上的支持，加強交通規(guī)費的征收管理，充分利用好現(xiàn)有籌融資政策，拓寬新的籌資渠道，積極引入社會資金參與交通建設(shè)，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，降低籌資成本，防范財務(wù)風(fēng)險，為交通可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。
�。ㄒ唬┪沂「删�公路建設(shè)籌融資面臨的困難及問題
一是我省干線公路交通建設(shè)資金短缺與交通快速發(fā)展的矛盾日益突出。我省干線公路建設(shè)在省委、省政府的關(guān)注和省交通廳的領(lǐng)導(dǎo)下，“十五”以來，搶抓機遇、不斷加快，項目多、投資大，發(fā)展快，貢獻大。國家在項目資金上給予了很大的支持，但國家在項目和資金上的支持是有局限的，尤其是省道、旅游公路、資源路、出口路、地方道路等資金短缺，出現(xiàn)資金缺口�！笆晃濉笔俏沂」方煌ńㄔO(shè)發(fā)展與資金剛性約束矛盾的顯現(xiàn)期。
二是銀行貸款舉債額度較大。全省交通行業(yè)及項目法人截止2007年5月向國家政策性銀行及商業(yè)銀行貸款余額合計為94.025億元，其中：全省公益性國省道、干線公路、旅游公路、出口路等已使用銀行貸款25.9339億元，加上已掛賬的國債轉(zhuǎn)貸資金4.5億元，合計近30億元，每年要支付銀行貸款利息約1.5億元。
三是我省國省道干線公路，除高等級收費公路和很少部分的二級貸款收費路是通過國家補助及銀行長期貸款融資建設(shè)外，大部分的公益性干線公路投資的短缺資金，采用短期銀行貸款周轉(zhuǎn)，沒有融資條件，就是具備融資條件的一些高等級公路、資源開發(fā)公路由于青海省公路通行車流量偏少，投資回報期長，投資回報率低，融資困難，近幾年來，還沒有突破性的進展。
四是隨著國家銀行監(jiān)管部門加大了監(jiān)管力度，預(yù)測分析銀行信貸風(fēng)險的手段和能力加強，實施防范措施在一定情況下很可能落實到位，銀行信貸資金保障能力下降；財政國債資金投向轉(zhuǎn)移；建成的收費公路微觀財務(wù)效益差，公路營運權(quán)轉(zhuǎn)讓無法實現(xiàn)，難以盤活存量資產(chǎn)，公路建設(shè)投資的良性循環(huán)還未實現(xiàn)。
五是我省經(jīng)濟相對落后，省財政預(yù)算內(nèi)資金不能安排地方公路建設(shè)專項配套資金；代扣代繳營業(yè)稅省財政預(yù)算不能專項列支返還；財政貸款貼息未落實給交通貸款項目；地方財政配套能力低下。省政府和州、地、市政府為加快公路建設(shè)也出臺了一些積極的優(yōu)惠政策，但優(yōu)惠政策沒有百分之百落實到位，有些優(yōu)惠政策根本沒有到位。
�。ǘ┩晟乒方ㄔO(shè)資金籌融資管理的建議
1.繼續(xù)利用國家優(yōu)惠政策積極爭取國家投資
國家重要的公益性公路基礎(chǔ)設(shè)施（公共產(chǎn)品），政府投資應(yīng)占絕對主導(dǎo)地位。爭取國家繼續(xù)加大對西部經(jīng)濟落后、貧窮省份公路建設(shè)投資力度，采取傾斜政策。對于社會效益顯著，政治意義重大的非經(jīng)營性公路項目，爭取國家給予重點投資，以拉動或適應(yīng)項目所在地經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是少數(shù)民族、邊遠地區(qū)，國家重要旅游線路、農(nóng)村公路等公路建設(shè)項目。繼續(xù)充分利用國家在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中給予青海傾斜投資的優(yōu)惠政策，在抓好項目建設(shè)的同時，積極爭取交通部補助資金和國債補助資金，這是解決公益性建設(shè)項目資金缺口的源泉和根本，也是歸還銀行貸款的重要來源。
2.積極爭取省自籌資金及優(yōu)惠政策并真正落實到位
積極爭取省財政預(yù)算內(nèi)資金、省財政交通貸款貼息、公路建設(shè)代扣代繳稅金財政預(yù)算內(nèi)列支交通專項資金等；爭取公路建設(shè)涉及的省相關(guān)部門和行業(yè)、州（地）、市、縣大力支持、解決公路建設(shè)中各種協(xié)調(diào)事項、征地拆遷、必辦手續(xù)的優(yōu)惠政策和配合支持力度，從優(yōu)惠政策和辦事效率上節(jié)約支出、降低成本，并真正把優(yōu)惠政策落實到位。
3.繼續(xù)加強招投標(biāo)管理，控制項目總投資。
通過面向全社會科學(xué)合法合理的項目招投標(biāo)工作，可以科學(xué)合法合理地降低一部分總投資，既要達到項目建設(shè)質(zhì)量的資金保證，又能達到降低一部分總投資的目的。把建設(shè)項目投資的發(fā)生額控制在批準(zhǔn)的和需要控制的投資限額以內(nèi)，杜絕超概現(xiàn)象。
4.加強與銀行的合作溝通關(guān)系，爭取銀行中長期捆綁貸款。
在以上多方籌融資、節(jié)約支出、降低成本的基礎(chǔ)上，借款人要及時加強與銀行的合作溝通關(guān)系，增強合理舉債意識，溝通繼續(xù)貸款合作意向，增加銀行中長期捆綁貸款。通過溝通交流，信息交流，能及時反饋國家投資承諾、下達投資計劃信息。也可及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭問題，積極采取預(yù)防風(fēng)險措施，確保銀行債務(wù)按期償還。目前，公路建設(shè)貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，短期貸款所占比重較大，使得短期償債壓力增大，因此，應(yīng)探求將建成公路的收費權(quán)捆綁抵押給銀行換取中、長期貸款用于新項目的建設(shè)的途徑。
5.完善貸款質(zhì)押登記、抵押擔(dān)保等工作。
積極配合銀行做好完善貸款質(zhì)押登記、抵押擔(dān)保等工作，建議省廳將公益性公路已確權(quán)的路產(chǎn)、土地、公路道段、配套設(shè)施等都可作為抵押擔(dān)保，減少以公路收費權(quán)為單一的質(zhì)押擔(dān)保，分散貸款風(fēng)險，使銀行單位在能及時獲得足額利息的同時，通過對等的產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，把銀行貸款風(fēng)險降到最低限度。
6.市場化運作，吸收民營資本。
公路建設(shè)投資巨大，單一由政府承擔(dān)是不可能的。近年來，國內(nèi)許多民營資本看好高等級、收費公路穩(wěn)定的收益，有意涉足公路建設(shè)投資事項，但由于公路建設(shè)單位投資大，單一的民營資本個體尚無實力獨自完成，因此有關(guān)部門要廣泛征求民營資本意向，突破傳統(tǒng)籌資模式，實現(xiàn)投資主體多元化，將有意者組織起來，成立股份公司共同投資建設(shè)公路項目。
7.以項目債券的方式向資本市場直接融資
收費公路項目收益較為穩(wěn)定，可以拿出一段效益好的路段作為基礎(chǔ)設(shè)施項目，申報項目債券。根據(jù)實際情況，可以設(shè)計期限較長、每年付息的附息券式債券。基礎(chǔ)設(shè)施項目符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，具有穩(wěn)定的收益，適宜以項目為載體發(fā)行債券。隨著債券審批制度的改進，基礎(chǔ)設(shè)施項目債券將會得到很大的支持。所以，以項目債券的方式向資本市場直接融資是有希望的努力方向。
8.設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)基金
西部地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、偏遠地區(qū)及當(dāng)前沒有良好盈利模式的公路建設(shè)資金籌集比較難，建議國家設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)基金（利用社會居民儲蓄資金、保險公司資金等），通過政策手段鼓勵公路產(chǎn)業(yè)投資基金更多地投向這些公路，并用進一步加大促進公路資本市場發(fā)展的政策力度、設(shè)立公路產(chǎn)業(yè)保障制度、規(guī)范公路產(chǎn)業(yè)投資基金組織機構(gòu)、注重培養(yǎng)進行公路產(chǎn)業(yè)投資基金管理人才等措施和辦法，培育和完善公路產(chǎn)業(yè)基金的市場環(huán)境。
三、 進一步完善公路建設(shè)資金財政直撥的思考與建議
�。ㄒ唬┩晟乒方ㄔO(shè)資金財政直撥的思考
財政部《關(guān)于印發(fā)〈車輛購置稅交通專項資金財政直接撥付管理暫行辦法〉的通知》（財庫[2004]16號，以下簡稱《直撥辦法》）的實施，從2004年開始在全國試點到2006年在全國全面實行。交通專項資金實行財政直撥，確定了財政直撥的交通專項資金范圍；規(guī)范了資金申請、審核程序，加強了資金使用的事前監(jiān)督；改革了資金撥付方式，由中央財政將資金直接撥付到用款單位；進一步明確了相關(guān)部門和單位的職責(zé)，加強了相互配合，從而達到減少資金撥付的在途時間，提高資金撥付效率的目的。交通專項資金實行財政直撥，作為用款單位，及時填制真實的撥付申請、提交準(zhǔn)確、真實、完整的申請資料，管好用好建設(shè)資金就顯得尤為重要。
具體到公路建設(shè)用款單位，必須按照《直撥辦法》的規(guī)定，提出交通專項資金撥付申請，加強對所負責(zé)項目資金的財務(wù)管理，組織項目配套資金及時到位并投入使用；負責(zé)對工程進度和工程質(zhì)量的監(jiān)督管理；確保按規(guī)定及時報送資金撥付申請等資料。在交通專項資金財政直撥工作中，用款單位必須嚴(yán)格執(zhí)行財政部印發(fā)的《直撥辦法》和國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，實施財務(wù)管理與會計核算。并建立交通專項資金財政直撥資金撥付臺賬，建立健全與之相適應(yīng)的財務(wù)管理制度。及時準(zhǔn)確對賬，確保交通專項資金撥付準(zhǔn)確無誤。對違反交通專項資金直撥有關(guān)規(guī)定的單位和人員，要按照《直撥辦法》的有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)的處理，情節(jié)嚴(yán)重的還要依法移交司法機關(guān)追究其法律責(zé)任。
�。ǘ┩晟乒方ㄔO(shè)資金財政直撥的建議
根據(jù)全國已試點和已實行財政直撥的省份在交通專項資金財政直撥程序、具體環(huán)節(jié)操作中取得的經(jīng)驗和存在的一些問題，為更好地做好交通專項資金直撥工作，真正發(fā)揮出財政直撥的作用，提出以下建議。
1.因申請交通專項資金財政直撥、審核層次多，審核時間占用太長，按《直撥辦法》規(guī)定的正常時間，從用款單位申請到資金到位最短也得20天，如果一個環(huán)節(jié)出問題，就會拖延更長時間。由于財政部國庫支付中心是匯總后撥付，如果一個省份出現(xiàn)拖延，會影響到全部匯總撥付的時間，建議簡化申請撥款的具體事務(wù)或環(huán)節(jié)，由用款單位請款、省交通廳審核、財政部國庫支付中心撥付。省財政專員辦、交通部、財政部主要加強對計劃、預(yù)算編制、審批，《直撥辦法》的修訂完善或加強財政直撥工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查工作。
2.應(yīng)處理好各階段審核環(huán)節(jié)中的真實、合法性審核和程序性審核的關(guān)系。除用款單位提交的申請資料應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、真實、完整，并對其真實性、合法性負責(zé)外，其他部門在各階段環(huán)節(jié)的審核應(yīng)以程序性審核和要素審核為主。只有規(guī)范了各級審核部門的職權(quán)范圍，有所為有所不為，才能簡化審核內(nèi)容，節(jié)約審核時間，提高審核效率。
3.用款單位要提高自身的申請資金工作效率，施工單位要在保證工程質(zhì)量和進度的同時及時申報計量，監(jiān)理單位要及時核簽，業(yè)主項目辦要及時審簽匯總，項目主管領(lǐng)導(dǎo)、單位領(lǐng)導(dǎo)也要及時審簽。財務(wù)部門在這項工作中，一是要做好各項資料的收集匯總，撥款申請書的填報，資金臺賬的建立；二是要補充完善規(guī)范財政直撥資金申請使用管理的規(guī)章制度等，要保證交通專項資金財政直撥及時足額到位，確保公路建設(shè)單位資金需求，確保交通專項資金財政直撥工作的順利進行。
四、對公路建設(shè)資金監(jiān)督管理的思考與建議
公路建設(shè)財務(wù)管理的核心是公路建設(shè)資金的監(jiān)督管理。公路建設(shè)資金是指納入國家和地方公路建設(shè)投資計劃、用于公路建設(shè)項目的資金，包括財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金，國債資金，納入財政預(yù)算管理的政府基金和其他經(jīng)國家和省級人民政府批準(zhǔn)征收并用于公路建設(shè)項目的預(yù)算外資金，用于公路建設(shè)項目的政策性銀行、商業(yè)銀行中長期、短期貸款等。
公路建設(shè)財務(wù)管理，要樹立“大財務(wù)”管理理念。公路建設(shè)財務(wù)管理的視野與范圍遠大于一般企、事業(yè)單位財務(wù)管理。作為一般企、事業(yè)單位，財務(wù)管理與控制的職能主要由財務(wù)部門來行使，財權(quán)相對集中于財務(wù)部門。而對于公路建設(shè)財務(wù)管理來說，真正財務(wù)部門的職能是有限的而且多屬于事后的管理與監(jiān)督。由于整個項目的施工既要委托監(jiān)理部門負責(zé)監(jiān)督與控制，業(yè)主作為項目建設(shè)單位一方面必須抓緊對監(jiān)理工作的監(jiān)督，另一方面也要放寬財務(wù)管理視野，將工程前期的成本預(yù)測與控制、資金的籌集與運用的效率、工程實施中的合同簽署、工程計量支付的審核、變更的控制與審核、材料采購與價格控制、項目后評估等，都納入財務(wù)管理的范圍。財務(wù)管理的職能己分別由計劃、工程、項目辦、監(jiān)理、綜合、財務(wù)等多個部門和崗位，分不同階段、不同時間、不同環(huán)節(jié)在共同行使。財務(wù)部門只是財務(wù)管理的軸心機構(gòu)，因此，財務(wù)部門必須發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督與管理并進行科學(xué)預(yù)決策的職能，才能確保公路工程項目財務(wù)管理完整職能作用的發(fā)揮。
公路建設(shè)財務(wù)管理重點在于按照最低資金成本原則合理有效地籌集資金，并在實現(xiàn)項目的經(jīng)濟和社會效益的前提下確保項目費用支出最低。公路建設(shè)財務(wù)管理是特指公路建設(shè)項目實施至竣工驗收并交付使用期間的資金管理活動。該階段只投入不產(chǎn)出，籌資任務(wù)很大，如何在確保公路既定質(zhì)量的前提下合理籌集和使用資金，并使籌資成本、使用成本等各項資金成本最低，應(yīng)成為公路建設(shè)財務(wù)管理的核心目標(biāo)。公路建設(shè)財務(wù)管理的目標(biāo)可以歸納為：確保既定工程質(zhì)量前提下的建設(shè)成本最低化。因此，公路建設(shè)的各項活動都必須以此為中心，包括資本金的籌集、銀行信貸的利用、公路工程項目款的支付與結(jié)算、材料與設(shè)備的購置、招投標(biāo)、征地拆遷款項的撥付等。
公路建設(shè)資金管理，根據(jù)國家有關(guān)財經(jīng)制度規(guī)定，實行“專戶存儲、�？顚Ｓ谩痹瓌t；為了提高資金使用效益，降低資金成本，在公路建設(shè)資金的監(jiān)管中，建議正確對待和解決項目間資金合理調(diào)度調(diào)劑使用的問題，這是降低資金成本的有效措施。公路建設(shè)單位財務(wù)部門還要發(fā)揮銀行的資金監(jiān)管作用，加大延伸對施工單位資金使用、管理的監(jiān)管力度，確保建設(shè)資金安全有效使用。
五、加強公路建設(shè)項目總投資控制，提高資金使用效益的思考與建議。
有效控制公路建設(shè)項目總投資，提高資金使用效益是有其重要意義和作用的：一是吸取某些項目總投資失控而帶來的教訓(xùn)，更好地樹立和落實交通科學(xué)發(fā)展觀來發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)；二是投資主體，資金來源結(jié)構(gòu)的變化促使項目要遵循投入產(chǎn)出最佳效益原則，進行投資的有效控制；三是國家對建設(shè)項目法人責(zé)任制的要求而必須要重視投資控制，提高投資效益；四是按社會主義市場經(jīng)濟法則的要求，進一步規(guī)范、遵守建設(shè)市場法則。建設(shè)項目總投資控制的作用，就是在項目決策階段、設(shè)計階段、建設(shè)項目發(fā)包階段和建設(shè)實施階段，把建設(shè)項目的投資控制在批準(zhǔn)的設(shè)計批復(fù)概算投資額以內(nèi)，在保證工期、質(zhì)量的前提下，隨時糾正發(fā)生的偏差，以保證項目投資管理控制目標(biāo)的實現(xiàn)，使建設(shè)項目能合理使用人力、物力、財力，取得投資效益和社會效益最大化。
公路建設(shè)項目總投資也稱公路建設(shè)工程項目總造價，一般是指進行公路工程建設(shè)所花費的全部費用。我國現(xiàn)行公路建設(shè)項目概算總投資是由建筑安裝工程費；設(shè)備、工具、器具及家具購置費；工程建設(shè)其他費用（包括建管費、勘察設(shè)計費、質(zhì)監(jiān)費、貸款利息等）和預(yù)備費構(gòu)成。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在全國公路建設(shè)項目中各項費用占總投資的平均比例為：建安費占60%～80%，設(shè)備工具器具家具購置費占10%～30%，工程建設(shè)其他費用占10%～15%.據(jù)統(tǒng)計，我省干線公路建設(shè)項目中各項費用占總投資（實際完成投資）的平均比例為：建安費約占80%多，設(shè)備工器具購置費約占3%左右，工程建設(shè)其他費約占8%左右，建設(shè)期貸款利息約占4%左右。從全國和我省干線公路各項費用占總投資平均比例看，我省實際完成投資中建安費的比例高于全國平均水平；而設(shè)備器具購置費低于全國平均水平；工程建設(shè)其他費加貸款利息的比例接近全國平均比例的最低值。這說明，我省干線公路項目實際完成投資內(nèi)部費用比例的大部分是用于路基、路面、橋梁、涵洞等建安投資的實物工程建設(shè)中，而第二部分設(shè)備及工具、器具購置費等及第三部分的建管費、質(zhì)監(jiān)費、定額編制費、勘察設(shè)計費等控制效果比較明顯，基本達到了投資效益、社會效益最大化的效果。
項目總投資的有效控制應(yīng)該是立足于全方位、全過程主動控制，以事先控制為主，事中跟蹤控制，事后控制為輔；從項目投資程序和階段性來講，包括項目決策階段、設(shè)計階段、招標(biāo)發(fā)包階段、建設(shè)實施階段的控制；從貫穿項目全過程、各階段的投資控制理念來講，應(yīng)該是和該項目有關(guān)的人員和部門、單位等都應(yīng)該樹立項目“大財務(wù)”管理理念。項目從立項到項目竣工驗收、交付使用所涉及到的部門、單位等主要包括：政府的項目決策和管理部門、資金管理部門、審計部門、造價管理部門、質(zhì)監(jiān)管理部門、項目法人、建設(shè)單位、專家咨詢部門、設(shè)計單位、審查單位、招投標(biāo)單位、監(jiān)理單位、施工單位、公路管理單位等。所以說項目總投資的有效控制體現(xiàn)在和項目有關(guān)的所有部門和單位的工作中，也貫穿于項目立項到竣工驗收、交付使用的各個階段。項目投資控制的主要因素有：（1）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定；（2）建設(shè)地點或路線走向；（3）建設(shè)規(guī)模、投資額度；（4）施工難易程度；（5）設(shè)計方案、設(shè)計質(zhì)量；（6）交通、能源、環(huán)保等方面的要求帶來的變化；（7）原材料價格變化、通貨膨脹帶來的連鎖反映；（8）工資及福利方面的變化；（9）氣候帶來的自然災(zāi)害；（10）工程管理水平；（11）可能發(fā)生的工程索賠、反索賠事件等。
建議對公路建設(shè)的項目投資控制管理，從項目的決策階段、可研階段、設(shè)計階段、建設(shè)招標(biāo)發(fā)包階段、建設(shè)實施階段及交竣工階段加大控制管理力度，把建設(shè)項目投資的發(fā)生額控制在批準(zhǔn)的和需控制的投資限額以內(nèi)。
六、對政府審計公路建設(shè)項目查出的一些突出問題的思考與建議
2007年3月26日，國家審計署[2007]2號《審計結(jié)果公告》公布了2005年國家審計署對“北京六環(huán)路、京珠公路新鄉(xiāng)至鄭州段等34個高等級公路項目”的建設(shè)管理和投資效益情況的審計結(jié)果。
�。ㄒ唬⿲徲嬍饘θ珖�34個高等級公路項目建設(shè)管理及投資效益情況審計的總體評價
1.審計署對審計項目建設(shè)管理情況的評價
審計結(jié)果表明，各級交通主管部門和有關(guān)地方政府在加快公路建設(shè)的同時，比較重視項目管理，建設(shè)管理水平有所提高�！笆濉笔俏覈钒l(fā)展最快的時期，共新建公路35萬公里，其中新建高速公路2.47萬公里，超過2000年前建設(shè)的高速公路里程總和，公路建設(shè)進展顯著。為加強對公路建設(shè)項目的監(jiān)管，“十五”時期，交通部相繼出臺了規(guī)范招投標(biāo)、設(shè)備材料采購、設(shè)計變更、資金撥付等規(guī)章制度，取得了明顯成效。各級地方政府和交通主管部門不斷完善管理制度，加強項目前期工作，嚴(yán)格質(zhì)量管理，工程質(zhì)量明顯提高。審計的34個公路項目普遍實行了項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、監(jiān)理制和合同管理制，工程管理和資金管理逐步加強，工程質(zhì)量總體較好，其中7個項目被評為優(yōu)良工程。
2.審計署對審計項目投資效益情況的評價
各級地方政府和交通主管部門及項目建設(shè)單位認(rèn)真組織施工建設(shè)，34個項目中已有28個項目按期或提前建成通車，通車?yán)锍踢_3678公里，經(jīng)濟效益和社會效益初步顯現(xiàn)。交通運輸能力顯著提高并促進了區(qū)域和地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展。公路交通網(wǎng)絡(luò)、輻射作用明顯、區(qū)間通行時間大幅縮短，有力地帶動了區(qū)域和沿線的經(jīng)濟以及旅游（景區(qū)）等行業(yè)的發(fā)展。
（二）此次審計中查出的一些比較突出的問題
審計署強調(diào)，與審計署2000年對全國部分重點公路項目的審計情況相比，這次審計情況表明，公路建設(shè)管理比較規(guī)范，近年來公路項目建設(shè)中的違規(guī)集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設(shè)資金等問題也明顯減少。但仍有一些項目在建設(shè)管理、土地征用和投資效益等方面還存在一些比較突出的問題。
1.部分項目違反招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)資金使用等方面的規(guī)定。其中：一些建設(shè)單位發(fā)生指定分包和施工單位違規(guī)分包問題；少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)利用職權(quán)違規(guī)插手工程招投標(biāo)，謀取私利，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失；有個別項目的投標(biāo)和評標(biāo)存在幕后交易；個別�。▍^(qū)）交通管理部門或其下屬單位利用關(guān)系交易套取建設(shè)資金；一些高等級公路項目建設(shè)單位擠占挪用建設(shè)資金；還有一些建設(shè)單位建管費嚴(yán)重超支；一些項目因勘察設(shè)計失誤，盲目趕工期等原因，造成損失浪費和增加投資。
2.一些地方政府及項目建設(shè)單位違規(guī)征地，截留、挪用和長期拖欠農(nóng)民征地補償款、損害農(nóng)民利益。
3.部分項目建成后，未達到預(yù)期經(jīng)濟效益，難以按期還清貸款。
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政府審計部門依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對公路建設(shè)項目進行審計，非常必要，意義重大。作為被審計部門或被審計單位應(yīng)該高度重視和正確對待政府審計，并積極配合做好這項工作。作為西部地區(qū)的一個經(jīng)濟落后省份，我省交通主管部門非常重視公路建設(shè)程序和建設(shè)資金的規(guī)范化管理，深知國家投資來之不易。近些年來，從立項——可研——批復(fù)——招投標(biāo)——工程管理——資金使用——交竣工驗收等程序和環(huán)節(jié)中，嚴(yán)格按《公路法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《會計法》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度進行公路建設(shè)項目管理和資金管理，沒有發(fā)生違紀(jì)違規(guī)等問題，這對西部經(jīng)濟落后省份的公路建設(shè)發(fā)展，積極爭取更多的國家和交通部補助資金，可以說是創(chuàng)造了一個良性的投資補助環(huán)境。所以，各級有關(guān)部門和建設(shè)單位要高度重視建設(shè)項目的政府審計工作，要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)，并保證公路建設(shè)程序規(guī)范、公路建設(shè)資金使用安全、合法。
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1.建議落實好交通財務(wù)管理與審計工作共建協(xié)議。建立和落實領(lǐng)導(dǎo)溝通機制、整改提高機制、財審聯(lián)網(wǎng)機制、信息通報機制、政策宣傳和培訓(xùn)等五個主要機制，促進共建雙方的良性互動，實現(xiàn)審計功能的延伸，財務(wù)監(jiān)管關(guān)口的前移，進一步規(guī)范交通財務(wù)工作，進一步加強廉政建設(shè)，進一步提高資金使用效益。
2.加強項目建設(shè)管理。嚴(yán)格執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》、《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《公路工程施工招標(biāo)資格預(yù)審辦法》、《公路建設(shè)監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)范，堅決杜絕在立項審批、項目融資、征地拆遷、招投標(biāo)、工程分包、項目變更、材料設(shè)備采購、質(zhì)量監(jiān)督、計量支付、項目審計、交竣工驗收、公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等建設(shè)程序、環(huán)節(jié)中發(fā)生違紀(jì)、違規(guī)、違法行為。規(guī)范公路建設(shè)市場管理，杜絕違反建設(shè)程序和擾亂建設(shè)市場等問題。
3.加強項目建設(shè)資金管理。嚴(yán)格遵守《會計法》和《國有建設(shè)單位會計制度》、《交通基本建設(shè)資金監(jiān)督管理辦法》以及相關(guān)的財經(jīng)法規(guī)、財會制度。建立健全資金使用的內(nèi)部控制制度，確保資金的安全、合理和有效使用。嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，并嚴(yán)格按批復(fù)的工程建設(shè)規(guī)模及概預(yù)算控制使用各項建設(shè)資金。確保厲行節(jié)約，防止損失浪費，降低工程成本，提高資金使用效益。
4.加強土地征用政策落實和資金及時兌現(xiàn)工作。政府和交通主管部門要高度重視和認(rèn)真做好征地和農(nóng)民補償問題，監(jiān)督有關(guān)部門、單位、各級地方政府（主要包括縣、鄉(xiāng)、村），按規(guī)定及時足額支付農(nóng)民的征地補償費等。
5.深化公路建設(shè)管理體制改革。提高公路項目管理和決策水平，逐步探索建立公路可持續(xù)發(fā)展的運行機制，并對中西部地區(qū)公路建設(shè)在規(guī)劃、項目安排、投資標(biāo)準(zhǔn)和年度資金安排等方面給予重點傾斜與支持。
6.加大對所有涉及公路建設(shè)管理人員有關(guān)基本建設(shè)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等的宣傳教育、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、貫徹執(zhí)行力度，并自覺遵守、貫徹、執(zhí)行，令行禁止。加大公路建設(shè)領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭力度、預(yù)防職務(wù)犯罪力度和治理商業(yè)賄賂的力度。嚴(yán)肅追究違紀(jì)、違規(guī)、違法單位和個人的法律責(zé)任，加大對違紀(jì)、違規(guī)、違法單位和人員的處罰和懲治力度。
七、加強會計基礎(chǔ)工作、搞好財會信息化建設(shè)、加強財會隊伍建設(shè)的思考與建議。
�。ㄒ唬� 加強會計基礎(chǔ)工作
會計基礎(chǔ)工作是財務(wù)會計工作和財政經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)。長期以來，交通行業(yè)的會計基礎(chǔ)工作一直受到交通部領(lǐng)導(dǎo)、各級交通會計學(xué)會、各級地方交通主管部門領(lǐng)導(dǎo)、各單位領(lǐng)導(dǎo)和各級部門、單位財務(wù)負責(zé)人、財會人員的重視，交通財會工作水平不斷提高，在維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，加強經(jīng)濟管理，提高經(jīng)濟效益中發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，近些年來，一些單位放松了對會計基礎(chǔ)工作的管理，造成了會計基礎(chǔ)工作不同程度的削弱、滑坡等。會計基礎(chǔ)工作的硬件（主要指會計人員、會計賬簿、憑證、電算化軟件等）素質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等不統(tǒng)一，不規(guī)范，不到位；會計基礎(chǔ)工作的軟件（主要指會計信息等）的真實性、完整性、及時性不能保證；單位內(nèi)部各項財務(wù)管理制度不健全、不完善、不適用等；會計基礎(chǔ)工作的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化還有待于進一步加強。
建議
1.各級交通主管部門加大對交通行業(yè)各單位的會計基礎(chǔ)工作的檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督力度，廣泛開展會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化工作有關(guān)活動，以達到不斷保持和提高全行業(yè)會計基礎(chǔ)工作水平的目的。
2.目前，交通行業(yè)的預(yù)算事業(yè)單位、公路建設(shè)單位等的會計憑證、原始單據(jù)粘貼單、會計檔案盒、會計檔案歸檔等沒有統(tǒng)一的格式、尺寸和要求，各單位自己設(shè)計，規(guī)格尺寸不一，總體效果不統(tǒng)一、不規(guī)范。建議國家交通主管部門進行統(tǒng)一規(guī)范和要求（注：中國鐵路各工程局、處、公司、項目部會計憑證尺寸、規(guī)格等都是統(tǒng)一的）。
3.各單位應(yīng)進一步加強財務(wù)管理、會計核算工作，嚴(yán)格按《會計法》、《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》、財會制度、規(guī)定等進行財務(wù)管理和會計核算。確保本單位會計信息真實、完整、及時；單位內(nèi)部各項財務(wù)管理制度健全、完善并適用；真正達到會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。
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會計電算化管理是指采用以電子計算機為主的當(dāng)代電子和信息技術(shù)替代傳統(tǒng)會計核算方式和財務(wù)管理的模式。實行電算化管理，是現(xiàn)代化管理和會計自身改革與發(fā)展的客觀需要，以實現(xiàn)會計核算手段現(xiàn)代化來提高會計參與本單位管理的能力，具有十分重要的意義。每個事業(yè)單位都應(yīng)積極適應(yīng)這一形勢，加大會計電算化的投入力度、實施力度，根據(jù)本單位實際情況和今后的發(fā)展目標(biāo)，選擇與本單位會計電算化工作規(guī)劃相吻合的硬件和軟件，選配合格的人才，建立健全內(nèi)部管理制度，確保用電子計算機生成的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告在格式、內(nèi)容以及會計資料的真實性、完整性等符合《會計法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。
建議
1.會計電算化應(yīng)用軟件，國家財政主管部門、交通主管部門沒有統(tǒng)一規(guī)范的要求，各地區(qū)、各部門、各單位使用的軟件種類比較多、變換比較大、上下級之間有的都不統(tǒng)一，給單位的財會管理工作、會計電算化工作的統(tǒng)一性、連續(xù)性造成一定影響。建議對行業(yè)會計電算化軟件能夠統(tǒng)一。
2.事業(yè)單位、企業(yè)單位年度財務(wù)會計決算報表，財政部都制訂有一套統(tǒng)一的、完整的報表體系，但對基本建設(shè)單位的年度財務(wù)決算報表，財政部、交通部、地方財政按中央、專項、地方財政資金來源設(shè)置了三套年度財務(wù)決算報表，造成重復(fù)錄入，增加了工作量，建議合并編制為一套完整的涵蓋中央、地方、專項資金來源的基本建設(shè)年度財務(wù)決算報表體系。
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交通部《關(guān)于加強“十一五”交通財會人員隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性意見》強調(diào)，“十一五”期間要加快建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、清正廉潔的交通財會隊伍，全面提高交通財會人員的綜合素質(zhì)和依法理財、科學(xué)理財能力，為促進交通事業(yè)又好又快的發(fā)展提供財會人才保障和智力支持。所以，交通行業(yè)各單位加強財會隊伍建設(shè)就顯得尤為重要。現(xiàn)代財務(wù)管理要求財會人員不能僅滿足于記賬、算賬、報賬的核算型會計，而要向事前預(yù)測、事中監(jiān)督、事后分析的“管理型”、“監(jiān)督型”和“理財型”會計轉(zhuǎn)變，成為高素質(zhì)的“復(fù)合型”財會人才。因此，交通行業(yè)各單位要按照《會計法》的要求和交通部《關(guān)于加強“十一五”交通財會人員隊伍建設(shè)的指導(dǎo)性意見》，結(jié)合本單位的具體情況，加強領(lǐng)導(dǎo)，加大投入，對不同層次會計人員實行定期培訓(xùn)，組織會計人員參加政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識等方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不斷增強財會人員的職業(yè)道德觀念和法制觀念，努力造就一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的財會隊伍。
建議
1.財務(wù)部門要圍繞本單位的中心工作，發(fā)揮好財務(wù)管理職能作用，籌好、用好、管好各項資金。為了本單位的生存與發(fā)展，對外廣開融資渠道，多籌資金；對內(nèi)要挖掘潛力，厲行節(jié)約，提高資金使用效率。要做到這些，必須依靠工作服務(wù)對象、有關(guān)職能部門和單位的每一個職工的密切配合。具體要側(cè)重以下幾方面：一是塑造財務(wù)部門的良好形象，每個財務(wù)人員必須以身作則，大公無私，增強服務(wù)意識，提高辦事效率，樹立良好形象。二是要密切與服務(wù)對象和各職能部門的關(guān)系，加強溝通，為財務(wù)部門營造一個良好的外部工作環(huán)境。三是注重財務(wù)分析，及時為單位領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門提供決策咨詢和建議，爭取他們的信任和支持。
2.進一步提高交通財會隊伍的總體綜合素質(zhì)水平，主要包括：思想政治素質(zhì)、財會業(yè)務(wù)素質(zhì)、財務(wù)管理、分析水平、會計電算化及計算機應(yīng)用水平；把好用人關(guān)，招錄使用專業(yè)對口、業(yè)務(wù)能力強、思想素質(zhì)好的人員從事財會工作；加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，加強后續(xù)教育工作；鼓勵自學(xué)成才，鼓勵報考財會專業(yè)學(xué)歷、財會職稱、會計電算化等級考試等，提高財會人員的財會專業(yè)水平。使廣大交通財會人員真正成為“籌好資、理好財、管好家”的行家里手，為交通事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮自己的重要作用。
