將社會組織分為企業(yè)單位、事業(yè)單位和行政（政府或國家）機關(guān)三個類別進行管理，是我國特有的做法。在改革開放之前，事業(yè)單位是與企業(yè)單位相對應(yīng)的概念，指受國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、不實行經(jīng)濟核算、所需經(jīng)費由國庫支付的單位。時至今日，事業(yè)單位在概念上已發(fā)生了或多或少的變化：一是從經(jīng)費管理的需要出發(fā)，事業(yè)單位被進一步分成全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位，也就說其所需經(jīng)費不是或不完全是由國庫支付；二是如果將“經(jīng)濟核算”理解為追求利潤，或者追求收入大于支出的效果，有些事業(yè)單已經(jīng)“變質(zhì)”。為了論述方便，我們將事業(yè)單位界定為受國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)上經(jīng)營、不以盈利為目的的全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位，即所謂國有事業(yè)單位。
從經(jīng)營的內(nèi)容和性質(zhì)看，國有事業(yè)單位屬于服務(wù)行業(yè)，提供公益性服務(wù)，最典型的就是學(xué)校和醫(yī)院。但是，最近幾年學(xué)校和醫(yī)院被亂收費問題弄得灰頭土臉，幾乎成了過街老鼠，人人喊打。2006年3月11日3點我在百度網(wǎng)頁下分別輸入“教育亂收費”和“醫(yī)院亂收費”搜索，結(jié)果分別是91.3萬篇和41800篇，而且基本上是負面報道。繼2006年2月19日國家發(fā)改委曝光8所學(xué)校亂收費2270萬元之后，教育部領(lǐng)導(dǎo)在2月28日披露，過去3年中，全國共清退教育亂收費資金13.2億多元、查處亂收費案件1.9萬件、處分5931人、撤職794名校長。這些數(shù)據(jù)把人們搞糊涂了：不知道是贊揚監(jiān)管部門查處力度大，還是譴責學(xué)校及其管理者違法違紀之猖獗。醫(yī)院亂收費沒有完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但是，有一件事，即2005年11月中央電視臺曝光的哈爾濱醫(yī)科大學(xué)第二附屬醫(yī)院“天價醫(yī)療費”事件，已經(jīng)震驚全國，中紀委、衛(wèi)生部、監(jiān)察部、公安部都先后組成調(diào)查組赴哈爾濱事發(fā)醫(yī)院調(diào)查。
當然，除了亂收費之外，學(xué)校和醫(yī)院在服務(wù)質(zhì)量、資源使用效率、人事管理、財務(wù)管理、干部制度等方面也存在著問題，性質(zhì)也并非不嚴重，暫且存而不論。這里特別關(guān)注的是學(xué)校和醫(yī)院為什么亂收費？如何遏制“亂收費”肆意蔓延的勢頭，做到防患于未然？
新浪網(wǎng)站正在對學(xué)校亂收費的原因進行網(wǎng)上問卷調(diào)查。2006年3月11日3點的結(jié)果是：認為（政府）部門監(jiān)管不力、查處不嚴的占38.82%，是主要原因；認為學(xué)校巧立名目、違規(guī)收費的占29.15%；認為學(xué)校沒錢、辦學(xué)經(jīng)費不足的占24.84%；其他占7.19%（參見http://news.sina.com.cn/c/2006-03-08/17509299034.shtml）。我們認為，撇開“其他”不論，另外三個原因都不是根本性的。首先從第一個原因看，“監(jiān)管”和“查處”充其量是針對結(jié)果而言，問題在于在亂收費發(fā)生之前我們?yōu)槭裁床荒苡行У刂浦梗繘r且，上述教育部領(lǐng)導(dǎo)提供的數(shù)據(jù)以及可查閱的文件表明，各級教育主管部門不僅“管”和“查”并重，而且三令五申提示和督導(dǎo)（迄今國家有關(guān)禁止亂收費的文件有300多份）。再從第二個原因看，學(xué)�！斑`規(guī)”不是原因，學(xué)校如此膽大妄為、明知“違規(guī)”還要“違規(guī)”的原因，才是真正的原因。最后從第三個原因看，“學(xué)校沒錢、經(jīng)費不足”根本就不是收費的理由！一所學(xué)校沒錢花，就敲學(xué)生竹杠收錢，什么學(xué)校？與攔路搶劫之徒有何區(qū)別？！
我們以為，“亂收費”的根本原因有兩個：第一，人們對“亂收費”的法律性質(zhì)認識不清，并且相關(guān)立法滯后、相關(guān)司法乏力。本來，道理很簡單：無論哪類事業(yè)單位，其全部收入都應(yīng)納入政府預(yù)算，而納入政府預(yù)算的收入必須有法律依據(jù)，或者通過立法機構(gòu)的審批。否則，就是違法，就應(yīng)該承擔法律責任。從被收費人——患者或其親屬、學(xué)生家長——的角度看，學(xué)�；蜥t(yī)院從患者或其親屬和學(xué)生家長那里亂收的費用來自其依法取得的收入，只有依據(jù)法律，才能從中取得部分或全部。否則，也是違法，也應(yīng)承擔法律責任。國家發(fā)布300多份文件，不僅大多就事論事，而且基本上將亂收費界定在“違規(guī)違紀”而不是“違法”的范疇。我們呼吁媒體要宣傳這樣的觀點，即學(xué)校和醫(yī)院作為國有事業(yè)單位，其收入是國家財政收入的一部分，只能依法籌集；個人依法取得和占有的財產(chǎn)不可非法侵犯。同時，我國立法機關(guān)應(yīng)盡快補充相關(guān)法律，加大司法力度，對那些亂收費者，行政處分不足以懲前毖后，最重要的是讓他們承擔民事責任和刑事責任。
第二，政府對學(xué)校、醫(yī)院等國有事業(yè)單位的監(jiān)管只重視事后，忽略了事前和事中，而監(jiān)管力量又不充足。以教育為例：據(jù)業(yè)內(nèi)人士保守估計，全國每年實際亂收費數(shù)額為200億元。結(jié)合上述教育部領(lǐng)導(dǎo)提供的數(shù)據(jù)，我們可以粗略地推算出兩個數(shù)據(jù)：一是查處200億亂收費所需要的檢查人員的數(shù)量——大約14萬多名（相當于我國現(xiàn)有注冊會計師總量）。其推算方法是先計算出每年查處的案件數(shù)量（0.6萬件）和金額（4.4億元）；然后計算實際亂收費總額（200億元）對查處數(shù)額（4.4億元）的倍數(shù)（45.45倍）；再用該倍數(shù)和每年查處的案件數(shù)量推算每年實際發(fā)生的亂收費案件數(shù)量（28.6萬件）；最后假定查處一個案件平均需要2個檢查人員3個月的時間，從而推算出查處200億元亂收費所需要的檢查人員。二是亂收費學(xué)校的校長實際被撤職的概率——大約0.09%.其推算方法是先計算查處亂收費的概率（2.2% = 4.4/200）和查處案件中校長被撤職的概率（4.2% = 794/19000）；再將這兩個概率相乘，便得到亂收費學(xué)校校長實際被撤職的概率。第一個數(shù)據(jù)表明：如此巨大的人力資源，教育部門根本無法組織，也就是說，政府想管也管不過來！第二個數(shù)據(jù)表明：如此渺小的校長撤職概率無疑會助長“亂收費”者的氣焰，也就是說，如果現(xiàn)有的其他條件不變，“亂收費”問題還將進一步惡化。有鑒于此，通過增加監(jiān)管人員數(shù)量和提高監(jiān)管力度，可能使問題得到某種程度的緩解而不是解決。我們認為，從源頭或根本上解決亂收費問題的關(guān)鍵舉措是在學(xué)校（也適用醫(yī)院等國有事業(yè)單位）建立法人治理結(jié)構(gòu)，從而政府對學(xué)校也由現(xiàn)行的直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法人治理結(jié)構(gòu)而運作的間接監(jiān)管。
學(xué)校（也適用醫(yī)院等國有事業(yè)單位）的法人治理結(jié)構(gòu)包括董事會（或理事會）和管理當局兩個基本系統(tǒng)。董事會由利益相關(guān)者的代表組成，其基本功能在于保障管理當局的決策符合利益相關(guān)者的利益或意愿。而所謂利益相關(guān)者是指那些能夠影響學(xué)校（也適用醫(yī)院等國有事業(yè)單位）和被學(xué)校影響的個人和集團。學(xué)校的利益相關(guān)者主要是國家、學(xué)生、學(xué)生家長、教職工、社區(qū)、雇主等。從我國學(xué)校的情況看，管理當局系統(tǒng)比較健全，但董事會系統(tǒng)還是空白。我們認為，一個中等規(guī)模的學(xué)校的董事會由7位左右的董事組成，可先從學(xué)生、學(xué)生家長、教職工、教育專家各選1名代表作為董事，其余由國家指定。比照某些國有公司的做法，學(xué)校黨委書記作為國家代表擔任董事長，直接對國家負責。董事會的基本任務(wù)：一是選擇和罷免校長；二是審批學(xué)校重大業(yè)務(wù)決策。我們認為，這是可行的。因為教育“亂收費”實際上就是違背了學(xué)校利益相關(guān)者的利益或意愿。既然如此，我們將學(xué)校利益相關(guān)者的代表組成學(xué)校董事會，使之介入到學(xué)校的決策機制和監(jiān)督機制之中，以維護自己的利益、實現(xiàn)自己的意愿。
此外，為了保障學(xué)校（也適用醫(yī)院等國有事業(yè)單位）法人治理結(jié)構(gòu)的有效運作，還必須有相應(yīng)的配套措施：一方面貫徹程序化原則、多數(shù)人原則和保護少數(shù)原則，即按既定程序參事議事和制定決策、少數(shù)服從多數(shù)和少數(shù)人不能因投“反對票”而使自己的權(quán)益受到侵犯；另一方面公開和透明，具體包括：（1）定期披露信息；（2）接受媒體監(jiān)督；（3）定期審計（包括財務(wù)審計和管理審計，應(yīng)該由社會中介機構(gòu)——會計師事務(wù)所而不是國家審計機關(guān)執(zhí)行。國家審計機關(guān)的任務(wù)是制定國有事業(yè)單位的內(nèi)控制度和監(jiān)督會計師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量）。
必須指出，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是國有事業(yè)單位“改革”的重中之重。就學(xué)校和醫(yī)院而言，只有建立起法人治理結(jié)構(gòu)，才有可能根治“亂收費”，才有可能真正啟動教育改革和醫(yī)療體制改革。（作者系清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授）
