資源產(chǎn)品市場化改革如箭在弦，如何順利實(shí)現(xiàn)改革意圖又能兼顧民生之重，發(fā)改委兩位專家提出了獨(dú)到的見解
始自2005年年底的資源產(chǎn)品價格改革已次第展開，短短數(shù)月內(nèi)，城鎮(zhèn)供熱體制、天然氣出廠價格、電煤價格改革等政策密集出臺，引起各方廣泛重視，2006年因此成為資源產(chǎn)品價格市場化改革元年。
然而，這場價格改革的艱巨性也是決策部門所不能忽視的——資源產(chǎn)品巨大的壟斷利潤所形成的阻力，以及向下游傳導(dǎo)極易引發(fā)通脹的壓力，都將令任何一項(xiàng)決策慎之又慎，資源產(chǎn)品價格改革之路必將艱辛，在厘清種種的問題之后才能順利前行。
價改 民生之重
無論從節(jié)約能源，還是從改變經(jīng)濟(jì)增長的粗放模式考慮，資源價格市場化改革勢在必行。然而，資源產(chǎn)品價格牽一發(fā)而動全身的巨大傳導(dǎo)作用也同樣是決策部門所憂慮的。
央行在2005年《第四季度貨幣政策執(zhí)行報告》中指出，“公共服務(wù)產(chǎn)品價格和原材料價格形成機(jī)制改革將會釋放部分隱形通貨膨脹，燃油、水、電、天然氣、煤炭等資源價格和公共交通等服務(wù)價格都存在潛在的壓力，一旦釋放，定會推動未來價格水平的上升�！�
央行的擔(dān)憂不無道理。從我國資源目前的市場價值和資源部門的市場結(jié)構(gòu)來看，進(jìn)行市場化改革短期內(nèi)極有可能促使資源價格大幅上升。而資源產(chǎn)品不僅僅是生產(chǎn)要素，更是居民的生活必需品，任何一次大的價格變化，必將影響到居民的生活水平，都是不同行業(yè)、不同市場主體和不同人群利益分配的過程。
作為資源價格改革政策制定和推動者，政府部門既要按照科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持市場化的改革取向，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立反映資源稀缺程度和市場供求關(guān)系的價格形成機(jī)制。同時，還要充分考慮各方面的承受能力，把改革的力度和社會的承受能力緊密結(jié)合起來，力爭將改革的負(fù)面影響和不確定因素降到最低程度。
從目前我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，資源價格市場化改革還存在諸多問題需要重視和進(jìn)一步明確，改革過程中必須引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化市場運(yùn)行基礎(chǔ)；改革必須堅(jiān)持漸進(jìn)式推進(jìn)的原則；改革必須考慮成本公平負(fù)擔(dān)問題，盡量減輕老百姓的負(fù)擔(dān)；價格改革必須與財政、稅收、產(chǎn)權(quán)等其他制度配套進(jìn)行；改革要堅(jiān)持市場化改革取向，但要防止“單純”市場化傾向。
競爭 破解壟斷
目前，認(rèn)為漲價將成為資源改革主旋律似乎已成為共識，這個擔(dān)心主要源自于對資源自身價值的低估，另外就是對當(dāng)前我國資源部門市場結(jié)構(gòu)的判斷。
現(xiàn)實(shí)情況是，我國大部分資源的供給仍然控制在少數(shù)壟斷部門的手中，在缺乏競爭的市場結(jié)構(gòu)中，價格放開只會強(qiáng)化壟斷部門的定價能力。而擺脫了政府價格管制羈絆的資源壟斷企業(yè)很有可能形成一個更大、更壟斷的企業(yè)群體，進(jìn)而實(shí)行壟斷價格，牟取壟斷利潤。
為防止資源壟斷企業(yè)借價改之際不斷提高資源價格現(xiàn)象的發(fā)生，資源價格市場化改革不僅要資源消費(fèi)終端的市場化改革，還要破除前端壟斷的改革，在改革過程中必須引進(jìn)市場競爭機(jī)制，強(qiáng)化市場運(yùn)行基礎(chǔ)。首先要實(shí)現(xiàn)資源供應(yīng)主體的多元化，引入競爭機(jī)制；再者要大力鼓勵和支持民間資本的參與；同時還要提升監(jiān)管能力和改善監(jiān)管效率。
提高壟斷企業(yè)的效率，降低成本，削弱壟斷定價能力，迫使資源價格降低，這樣的市場化改革才是真正的市場化。不僅僅是價格的放開，更重要的是價格機(jī)制運(yùn)行的環(huán)境，如果市場有效運(yùn)作的基礎(chǔ)尚不成立，強(qiáng)行推行市場化改革的結(jié)果可能會差強(qiáng)人意。
原則 漸進(jìn)推進(jìn)
作為國民經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略部門，資源部門具有特殊性，資源性產(chǎn)品價格的變動涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)，推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革必須堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)、分類進(jìn)行的漸進(jìn)式改革原則，統(tǒng)籌兼顧，妥善處理各方面的利益關(guān)系。
從當(dāng)前的形勢看，我國資源價格進(jìn)行全面市場化改革的經(jīng)濟(jì)和社會條件并不成熟，不宜全面鋪開，急速推進(jìn)。
首先，價改可能會破壞宏觀調(diào)控的成果。資源價格的放開近期會直接導(dǎo)致作為經(jīng)濟(jì)源頭和基礎(chǔ)的資源產(chǎn)品價格上漲，增加下游產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，還會引發(fā)資源開發(fā)和生產(chǎn)部門的投資擴(kuò)張，從而在上游部門產(chǎn)生新的投資過熱。同時，資源產(chǎn)品價格的上漲通過價格傳導(dǎo)機(jī)制的作用，將會直接推動下游產(chǎn)品的價格上升，形成通貨膨脹的壓力。
其次，資源價格上漲一方面直接增加了居民在水、電、氣等公共資源產(chǎn)品上的支出，另一方面通過價格傳導(dǎo)提高了其他消費(fèi)品的價格，增加了居民的生活成本，這不僅直接降低國內(nèi)的總需求水平，而且也會降低消費(fèi)者的實(shí)際生活水平。
再次，資源價格上漲還會削弱我國出口產(chǎn)品的國際競爭力，影響出口需求。
因此，資源價格改革不宜全面鋪開，而應(yīng)采取逐步分類推進(jìn)的策略。一是資源部門自身的改革深化應(yīng)當(dāng)先行，資源部門應(yīng)在進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的同時，適當(dāng)放開資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)的經(jīng)營權(quán)，引入競爭，提高資源部門的生產(chǎn)效率和技術(shù)水平。二是對于不同的資源產(chǎn)品逐步進(jìn)行分類改革。如果眾多資源價格同時上漲，將會形成推動價格全面上漲的合力，使宏觀經(jīng)濟(jì)面臨通貨膨脹的巨大壓力。另外，不同的資源其自身的特性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段有所不同，有些資源由于自身具有的產(chǎn)品特性或戰(zhàn)略意義，易于形成自然壟斷或行政壟斷，如自來水和燃?xì)猓瑢τ谶@些部門，完全放開價格的方法并不適宜，只有通過政府的干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)社會福利最大化，所以要分類進(jìn)行。
成本 公平負(fù)擔(dān)
我國資源管理體制的突出特點(diǎn)，就是政府職能的綜合性。國家作為資源的所有者具有所有者職能，但國家實(shí)際上并不直接占有資源，而是國有企業(yè)或地方政府代表國家占有資源。同時，國家還擔(dān)負(fù)著資源管理職能，這個職能也只能由政府出面實(shí)現(xiàn)。
作為資源的所有者權(quán)益代表，政府所謀求的是所有者權(quán)益的最大化，外在體現(xiàn)為國有企業(yè)和地方政府追求權(quán)益的最大化；而作為社會公共利益的代表，其主要目標(biāo)在于社會公益的最大化。因此，在承擔(dān)資源改革成本時，政府也應(yīng)考慮成本如何公平負(fù)擔(dān)的問題。
資源價格改革所面臨的改革歷史成本在不同利益主體間的分擔(dān)，并非是存量成本的分擔(dān)，而是增量成本的分擔(dān)。由于長期以來政府行政管制的扭曲，資源產(chǎn)品價格低廉。過低的資源要素價格刺激了產(chǎn)能過度擴(kuò)張，造成資源錯配，為諸多行業(yè)的產(chǎn)能過剩、銀行壞賬和經(jīng)濟(jì)粗放型增長的膨脹埋下了禍因，整個社會也因此背上了沉重的成本負(fù)擔(dān)，而這個成本是存量成本，大部分都是由政府和居民所承擔(dān)了。
如今，資源價格改革路線圖即將成形，由于這些價格不僅帶有準(zhǔn)福利色彩，而且價格受到政府部門管制，很難實(shí)現(xiàn)市場出清和完全的價格均衡。一旦價格提高，處于最終消費(fèi)端的居民生活成本就勢必會提高，在居民工資和福利無法跟進(jìn)的情況下，對啟動消費(fèi)內(nèi)需不利。另外，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，資源價格提高將會使下游產(chǎn)業(yè)背負(fù)起沉重的成本負(fù)擔(dān)，降低行業(yè)利潤，使得工業(yè)行業(yè)內(nèi)部效益兩極分化矛盾日益突出，不利于工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。
因此，資源價格市場化應(yīng)該具備“大資源” 的理念，要讓那些在過去改革中的既得利益階層和企業(yè)集團(tuán)，站在歷史發(fā)展的角度、全局的高度和政府、居民一起公平承擔(dān)起改革的成本。而不能將資源價格提價的全部或大部分收益由資源壟斷企業(yè)和利益集團(tuán)獲得，成本則完全由消費(fèi)者和下游行業(yè)來承擔(dān)。如果不處理好成本公平負(fù)擔(dān)的問題，資源價格改革將是一種雙輸?shù)慕Y(jié)果，而不是多贏的結(jié)果。
配套 成功保證
價格是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的綜合反映，經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制對價格形成具有十分重要的作用。資源性產(chǎn)品價格機(jī)制改革，在一定程度上有賴于經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場體系的完善，需要社會保障、產(chǎn)權(quán)制度、財稅制度等方面改革的密切配合和支持。
由于資源產(chǎn)品差不多全面覆蓋了社會的基本生活資料，其價格的變動會對公眾產(chǎn)生巨大影響。因此，在進(jìn)行資源價格改革的同時，我國社會保障制度和福利制度改革必須協(xié)調(diào)跟進(jìn)，同步建立相應(yīng)的保障制度或補(bǔ)償機(jī)制，保證低收入群體的生活水平不會惡化，這不僅是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，也是資源價格市場化改革成功的保證。
只有在一個權(quán)責(zé)明晰的產(chǎn)權(quán)制度下，市場化改革才會有效率。然而，我國目前在許多資源方面的產(chǎn)權(quán)是含混不清的。在政府定價的情況下，資源產(chǎn)權(quán)混亂的矛盾能得到一時的掩蓋，可價格一放開，如果沒有嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定跟上，矛盾立即會暴露出來。資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清會加大交易成本，上漲的價格中許多體現(xiàn)的并非資源價值，而是交易成本，而且這筆昂貴的成本大部分最終將由居民負(fù)擔(dān)。
在整個資源價格改革體系中，財稅政策無疑是重要的配套措施之一�，F(xiàn)行財稅制度中涉及資源價格的規(guī)定調(diào)控力度不夠，難以適應(yīng)實(shí)行資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要。在完善資源價格方面現(xiàn)行財政稅制應(yīng)做出如下調(diào)整：其一，資源初始價格的稅收政策調(diào)整。改過去的從量征收為從價征收，或者改為按占有資源量征收。其二，資源附加價格的稅收政策調(diào)整。針對直接污染環(huán)境的行為和在消費(fèi)過程中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品進(jìn)行課稅，提高各種涉及環(huán)境保護(hù)的稅、費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使資源價格能夠反映資源破壞和治理成本。其三，在財政分配制度上，應(yīng)當(dāng)重視資源屬地的利益，中央應(yīng)將部分稅收讓利于地方，讓地方在資源開發(fā)利用中得到應(yīng)得的利益，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為地方政府恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境解決資金問題。
警惕 “單純”市場化傾向
在資源價格改革中出現(xiàn) “單純”市場化問題主要表現(xiàn)在以下幾種情況，應(yīng)引起決策者的高度警惕。
首先，資源壟斷型企業(yè)過度強(qiáng)調(diào)市場化行為，追求市場化利益，而忽略了自身帶有的社會公益責(zé)任。在我國，很多資源行業(yè)都是被國有大型企業(yè)壟斷的，具有基礎(chǔ)性和競爭性雙重特性，使得國字頭資源壟斷企業(yè)在追求市場利益的同時，不可推卸地承擔(dān)著平抑資源價格和保障資源供應(yīng)這個帶有明顯社會公益性的責(zé)任，具有“企業(yè)”和“基礎(chǔ)產(chǎn)品供應(yīng)者”的“雙重人格”。
在資源價格改革中，當(dāng)市場出現(xiàn)資源短缺、價格高漲等有利于資源型企業(yè)的情況時，如果監(jiān)管不嚴(yán)，一些壟斷企業(yè)很容易利用“企業(yè)”的身份鼓吹市場化，用“純粹趨利的市場行為”為自己部門謀取利益。而一旦遇到競爭、資源價格下降時，就拿出“基礎(chǔ)產(chǎn)品供應(yīng)者”的身份，不再追求市場化了，利用“管理者”的壟斷地位不斷維護(hù)自身的利益。因此，應(yīng)警惕資源壟斷型企業(yè)在改革過程中，根據(jù)不同的市場形勢，頻繁地在“企業(yè)”和“管理者”之間切換角色，去單純地市場化，這種做法實(shí)質(zhì)上就是“利己主義”的市場化改革。
其次，政府部門偏離不同資源行業(yè)的自身發(fā)展特點(diǎn)，在競爭市場不成熟和監(jiān)管不到位的情況下，過度推動市場化改革，忽略了對重要物資的計(jì)劃調(diào)控和提高人民生活水平的職能，這種市場化改革容易損害人民群眾的利益，代價較高。
資源價格改革必須要與我國資源行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，如果偏離不同資源行業(yè)的自身發(fā)展特點(diǎn)而強(qiáng)行進(jìn)行價格改革，最后結(jié)果可能適得其反，造成更強(qiáng)有力的資源壟斷，受益的只是那些掌握資源供應(yīng)的人或者企業(yè)而不是大眾。
最后，資源價格改革不是去改革價格形成機(jī)制，促進(jìn)競爭的形成，而僅僅依靠調(diào)整價格來進(jìn)行。此種調(diào)整價格的推動力主要來自于資源的供應(yīng)廠商，這樣的市場化改革容易使資源價格陷入“一改就漲、越改越漲”的惡性循環(huán)，對國民經(jīng)濟(jì)和公眾利益造成傷害。
�。▌M平 國家發(fā)改委價格監(jiān)測中心任職）
（朱 霖 國家發(fā)改委價格司任職）
