摘要：主要分析了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的一般理論和我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的現(xiàn)狀,考察了我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史演變,指出我國必須加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,尤其是加大直接增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼,并提出了完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思路。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;補(bǔ)貼方式;直接補(bǔ)貼

　　1  農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的一般分析

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)直接相聯(lián)。根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不同目標(biāo),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式基本上可分為三種:(1)投入補(bǔ)貼。這類補(bǔ)貼可分為降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)部成本的直接投入補(bǔ)助和降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營外部成本的間接投入支持。前者包括農(nóng)用生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼、小型農(nóng)田水利及水土保持補(bǔ)助等。后者包括政府強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入、農(nóng)業(yè)科技投入、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的投入、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的投入以及資助農(nóng)村居民教育培訓(xùn)的投入等。(2)產(chǎn)出補(bǔ)貼。其最典型表現(xiàn)就是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼,即政府以高于市場(chǎng)價(jià)格水平的價(jià)格從農(nóng)民手中采購農(nóng)產(chǎn)品,政府的采購價(jià)格與市場(chǎng)均衡價(jià)格的差額,就構(gòu)成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。產(chǎn)出補(bǔ)貼兼有提高農(nóng)民收入和增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的雙重功效。當(dāng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)主要是通過提高農(nóng)民收入的方法來刺激農(nóng)產(chǎn)品供給量普遍增加時(shí),就應(yīng)該采用這種補(bǔ)貼方式。(3)直接補(bǔ)貼。投入補(bǔ)貼和產(chǎn)出補(bǔ)貼都是通過市場(chǎng)傳遞給農(nóng)民的,都是間接補(bǔ)貼方式,一個(gè)自給自足的農(nóng)民是無法得到這些補(bǔ)貼尤其是現(xiàn)金補(bǔ)貼的。即使能得到補(bǔ)貼也因補(bǔ)貼的迂回曲折方式導(dǎo)致補(bǔ)貼流失,最終落到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼大打折扣。如果政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不是通過市場(chǎng),而是直接支付給農(nóng)民,則構(gòu)成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的直接方式。直接補(bǔ)貼方式的效果是補(bǔ)貼資金完全落到農(nóng)民手中,能夠直接增加農(nóng)民的收入。當(dāng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)主要在于增加農(nóng)民收入,或在增加農(nóng)民收入的同時(shí)還要限制農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)時(shí),則可選擇這種補(bǔ)貼方式。

　　2  我國目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及存在的問題

　　2.1我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歷史背景

　　改革開放以來我國的財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策大體分為3個(gè)階段。第一階段(1978年-1994年)是現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的形成時(shí)期。第二階段(1994年-2002年),財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策發(fā)展時(shí)期。財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)逐步增加,加大了對(duì)生態(tài)建設(shè)的支持,加大了對(duì)農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的支持。第三階段(2003年至今)是財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)政策的創(chuàng)新時(shí)期。除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外,提出并開始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策,新增教育、衛(wèi)生、文化補(bǔ)貼支出主要用于農(nóng)村,同時(shí)在基本建設(shè)投資包括國債資金方面加大了對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入;改變財(cái)政支農(nóng)方式,對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼;改革農(nóng)業(yè)稅制。 

　　從2004年起,國家財(cái)政調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金使用結(jié)構(gòu),對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼,并不斷加大對(duì)部分地區(qū)種糧農(nóng)民的良種和購置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼力度。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)顯示,2006年全國糧食直補(bǔ)資金達(dá)到142億元,比2005年增加約10億元,其中13個(gè)糧食主產(chǎn)省(區(qū))126.8億元,均占本省(區(qū))糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的50%以上。良種補(bǔ)貼資金40.7億元、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼資金6億元,分別比2005增加2億元和3億元。 

　　我國還加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼力度。這一補(bǔ)貼制度是財(cái)政部2005年以柴油配套調(diào)價(jià)為契機(jī),綜合考慮柴油、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格變動(dòng)因素,針對(duì)種糧農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支而新增的綜合直補(bǔ)。2006年,中央財(cái)政共安排125億元對(duì)種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實(shí)行綜合直補(bǔ),使7.28億種糧農(nóng)民直接受益。這是財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的又一重要舉措,對(duì)減輕因柴油、化肥等農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)對(duì)農(nóng)民種糧收益的影響,穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益,促進(jìn)糧食生產(chǎn),確保我國糧食安全,意義重大。 

　　2.2目前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中存在的問題

　　(1)財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支農(nóng)總量偏小,穩(wěn)定增長機(jī)制尚未形成。

　　與發(fā)達(dá)國家比,目前我國財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)水平不高,補(bǔ)貼總量根本達(dá)不到WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中“黃箱補(bǔ)貼”允許的8.5%的水平,并且近幾年,財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)量雖不斷增加,但年度間不均衡,特別是一些地方財(cái)政補(bǔ)貼支農(nóng)投入不足、城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》我國可利用的支農(nóng)補(bǔ)貼分為以下幾方面:黃箱補(bǔ)貼,即對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提供直接支持的,必須承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼。根據(jù)WTO黃箱政策規(guī)定,我國今后每年對(duì)農(nóng)業(yè)的綜合支持量不能超過480億元人民幣,而現(xiàn)有補(bǔ)貼大約平均每年僅276億元人民幣,離480億元尚有很大的活動(dòng)空間。另一方面即所謂的“綠箱補(bǔ)貼”,即對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不直接提供支持的,不必承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼。我國綠箱補(bǔ)貼量較多但結(jié)構(gòu)不盡合理。如我國每年平均支出1514.2億元人民幣,主要對(duì)農(nóng)業(yè)提供的“一般服務(wù)”補(bǔ)貼,達(dá)785.6億人民幣(95億美元),占“綠箱政策”補(bǔ)貼的52%;其次是糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼,約383.8億元(46.4億美元),占25%;自然災(zāi)害救濟(jì)、扶貧、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持等所占比重較小,而對(duì)農(nóng)民的直接收入支持、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼等,尚未列入財(cái)政預(yù)算科目。 

　　(2)各地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和辦法混亂。

　　我國的補(bǔ)貼數(shù)額隨意性很大,省際間補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距過大。由于各省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干基數(shù)不同,以及核定包干基數(shù)的因素與應(yīng)補(bǔ)貼的糧食種植而積的差異,各省糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距較大。例如,江蘇省補(bǔ)貼水平較高,水稻畝均補(bǔ)貼20元;山西省補(bǔ)貼水平較低,玉米畝均補(bǔ)貼5元。省際間人均糧食直接補(bǔ)貼金額也相差較大,四川省享受直補(bǔ)的農(nóng)民人均補(bǔ)貼8元,遼寧省人均25.66元。我國各省補(bǔ)貼的依據(jù)也不一樣。如糧食直補(bǔ)依據(jù)的確定,按照補(bǔ)貼是否與當(dāng)期糧食播種面積及價(jià)格掛鉤分為兩種情況:①不與當(dāng)期播種面積和價(jià)格掛鉤,即不管市場(chǎng)上糧價(jià)的高低,不管當(dāng)期是否種糧都按前幾期的計(jì)稅面積或者計(jì)稅常產(chǎn)給予農(nóng)民補(bǔ)貼,這種補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)上就是固定補(bǔ)貼;②與當(dāng)期實(shí)際播種面積掛鉤,即按農(nóng)民實(shí)際種糧面積,向農(nóng)民兌付糧食直接補(bǔ)貼。這種形式屬于與面積掛鉤而不與價(jià)格掛鉤的半掛鉤補(bǔ)貼。 

　　(3)管理體制運(yùn)行不暢,補(bǔ)貼成本高,效率難以提升。

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策,主要涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、糧食、民政和銀行等部門,因政出多門,協(xié)調(diào)困難,交易成本高,時(shí)滯長,加之部門本位主義、地方保護(hù)主義和尋租活動(dòng)的影響,使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象難以避免,從而降低了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效率。另外,因中國農(nóng)民數(shù)量龐大,在政府與農(nóng)民之間缺乏一個(gè)有效的中介組織載體,許多針對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策,其運(yùn)行成本都比較高。

　　(4)補(bǔ)貼方式及結(jié)構(gòu)不夠合理、明確。

　　主要表現(xiàn)在:一是對(duì)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策目標(biāo)的短期化。我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼長期存在著補(bǔ)貼政策目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼方式模糊等現(xiàn)象,影響了補(bǔ)貼效果的發(fā)揮。財(cái)政直接用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策一般與當(dāng)時(shí)中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策相掛鉤,成為政策的配套措施。但是,中央和地方制定的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策是不斷變化的,財(cái)政的直接補(bǔ)貼政策也隨之發(fā)生變化。二是補(bǔ)貼重點(diǎn)欠明確,某些方面補(bǔ)貼力度不夠強(qiáng)。就補(bǔ)貼領(lǐng)域而言,對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼主要集中在糧棉產(chǎn)品,雖然已開始有選擇地補(bǔ)貼某些優(yōu)質(zhì)品種,但還不夠普及、穩(wěn)定;對(duì)投入品的補(bǔ)貼幾乎涉及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的諸多方面,而且很少分地區(qū)和人群;對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼的力度有限;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)同樣面臨金融支持乏力的難題,這些均反映出補(bǔ)貼重點(diǎn)不夠合理、明確。從補(bǔ)貼力度來看,在一般政府服務(wù)中,對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)的支出比例很低,僅占一般政府服務(wù)的2.1%,其中沒有或很少有補(bǔ)貼,導(dǎo)致農(nóng)民的人力資本匱乏;農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣補(bǔ)貼力度不大,進(jìn)展遲緩;市場(chǎng)營銷服務(wù)未明確給予補(bǔ)貼性支持,呈現(xiàn)短缺態(tài)勢(shì);檢驗(yàn)服務(wù)因補(bǔ)貼資金缺口大,比較落后,難以滿足加入WTO后農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口及國內(nèi)生產(chǎn)的需要。在國內(nèi)糧食援助上,一方面補(bǔ)貼資金欠缺,另一方面糧食庫存積壓嚴(yán)重。三是忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)出現(xiàn)全面萎縮,農(nóng)業(yè)缺乏防災(zāi)補(bǔ)損的支持。在近年來自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的情況下,農(nóng)業(yè)危害程度不斷加重,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到影響,也給國家財(cái)政造成較大的壓力,不得不動(dòng)用財(cái)政資金用于災(zāi)后重建。四是農(nóng)業(yè)出口貿(mào)易補(bǔ)貼不足,以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題開始顯現(xiàn),使財(cái)政、信貸和國有糧食購銷企業(yè)面臨較大難題。由于財(cái)政和銀行信貸在糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼中占用大量的資金,難以有充足資金用于補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品的出口,使我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口成本高,在國際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),出口量一直得不到有效放大。 

　　3  改革我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的思考

　　(1)建立符合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的直接補(bǔ)貼方式,直接增加農(nóng)民收入。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),改變對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持方式和重點(diǎn),從根本上改變和改革低效率的價(jià)格支持政策,將節(jié)省出來的寶貴財(cái)政資源,轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼等其他對(duì)農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持措施,會(huì)大大促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的改善。

　　(2)改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的取向。首先支持提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力,提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)能力。其次用于提高農(nóng)民收入,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),通過直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼,增加農(nóng)民收益,為確保補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)民手中,適當(dāng)考慮引入第三方和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)控機(jī)制,并通過年終審計(jì),防止直補(bǔ)資金的挪用或克扣。再次用于支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展,包括農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村文化、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等,提高農(nóng)民文化水平。

　　(3)加快農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法制化進(jìn)程,完善農(nóng)業(yè)支持法律體系,改變過去某些倉促的政策實(shí)施,嚴(yán)格實(shí)行支出預(yù)算制度。在WTO規(guī)則框架下,著手研究制定有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)災(zāi)害、救助貧困地區(qū)援助、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等法律法規(guī),健全農(nóng)業(yè)支持法律體系,提高農(nóng)民的組織化程度,幫助農(nóng)民成為有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)營主體,解決反傾銷、反補(bǔ)貼和保障措施糾紛中的訴訟主體資格問題。

　　(4)積極研究綠色貿(mào)易壁壘的利弊。同時(shí)為了促使我國農(nóng)產(chǎn)品提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品,加大對(duì)無污染無公害農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源轉(zhuǎn)向綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

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