摘要：由美國次貸危機引發(fā)的金融危機，暴露出世界各國金融監(jiān)管體系存在的不足，本文以金融危機為背景，對美國金融監(jiān)管體系進行剖析，從而提出參照美國傘形監(jiān)管模式，結(jié)合我國實際，建立一套有自己特色的金融監(jiān)管體系。

　　關(guān)鍵詞：金融危機；監(jiān)管體系；改革；啟示

　　一、金融危機暴露出金融監(jiān)管體制存在的弊端

　　本次金融危機的產(chǎn)生和蔓延暴露出國際金融監(jiān)管體制的諸多問題，主要包括以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┒囝^監(jiān)管致重復監(jiān)管，阻礙行業(yè)順暢發(fā)展。在金融活動多元化的進程中，對某一監(jiān)管對象所出現(xiàn)的監(jiān)管體系機構(gòu)眾多、權(quán)限互有重疊、監(jiān)管標準不一致是很多國家金融監(jiān)管體制中共有的問題。多頭監(jiān)管常常會發(fā)生“誰都管”或“誰都不管”的現(xiàn)象，甚至由于監(jiān)管領(lǐng)域界限不清和責任不明還會出現(xiàn)監(jiān)管部門為了獲取更多的監(jiān)管對象，存在放松監(jiān)管要求的動機。以金融危機中的美國銀行監(jiān)管為例，由于銀行業(yè)的監(jiān)管分散在5個聯(lián)邦機構(gòu)中，每個聯(lián)邦機構(gòu)都有管理權(quán)，但同時沒有一個機構(gòu)擁有足夠的法律授權(quán)來負責金融市場和金融體系的整體風險。美國金融監(jiān)管機構(gòu)既有聯(lián)邦的，也有州一級的，針對不同的業(yè)務領(lǐng)域，設立了不同的監(jiān)管機構(gòu)。以花旗銀行為例，它不但要受到貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備銀行、聯(lián)邦存款保險機構(gòu)、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管署以及證券交易委員會的監(jiān)管，還要受到50個州的地方監(jiān)管者的監(jiān)管。這些機構(gòu)之間存在著交叉和重復監(jiān)管的現(xiàn)象。沒有任何單一金融監(jiān)管機構(gòu)擁有監(jiān)控市場系統(tǒng)性風險所必備的信息與權(quán)威，現(xiàn)有金融監(jiān)管部門之間在應對威脅金融市場穩(wěn)定的重大問題時缺乏必要的協(xié)調(diào)機制。由于監(jiān)管目標和監(jiān)管文化的不同，各監(jiān)管機構(gòu)在金融機構(gòu)新設標準、信息報送格式和程序、內(nèi)部風險控制制度、資本充足率標準、高級管理人員資格審查、金融機構(gòu)兼并收購等各個方面幾乎都存在不同的規(guī)定。大型金融集團每年僅在年報的準備和報送上就得花費至少2個月的時間。金融機構(gòu)還常常因同一件事、在同一個部門（或子公司）不停地接受不同監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)場檢查。近年來，一直有業(yè)界人士抱怨，金融監(jiān)管體系不僅機構(gòu)太多，而且權(quán)限互有重疊，在全球金融市場密切相連的情勢下，這種過度監(jiān)管會影響金融業(yè)順暢發(fā)展。

　　（二）空白監(jiān)管致監(jiān)管真空，影響行業(yè)規(guī)范發(fā)展。當前，隨著金融市場的不斷發(fā)展，金融業(yè)務交叉，金融創(chuàng)新往往同時涉及銀行、保險、證券等多個業(yè)務領(lǐng)域，往往使交叉領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空，而且近年來監(jiān)管領(lǐng)域呈現(xiàn)空白不斷增多的趨勢。有學者認為，這次美國金融危機的根源之一就在于對從事混業(yè)經(jīng)營的金融集團，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管框架。由于對集團沒有單一最終監(jiān)管者，而實行“功能性”監(jiān)管，集團內(nèi)職能劃分不明確的業(yè)務就無人監(jiān)管，形成監(jiān)管漏洞和空白。集團內(nèi)從事類似業(yè)務的不同行業(yè)的部門之間則可能進行監(jiān)管套利。還有，我們知道，20世紀90年代初，美國主要的商業(yè)銀行和證券公司都建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務。這些結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的期權(quán)、期貨或掉期產(chǎn)品，而是多種基礎(chǔ)產(chǎn)品與多種基本的衍生產(chǎn)品的復雜混合體。10多年過去了，盡管結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機構(gòu)的重要收入來源，至今沒有一個監(jiān)管機構(gòu)宣稱對這些產(chǎn)品的運行、風險揭示、投資者保護和運作負有監(jiān)管責任，監(jiān)管權(quán)力的分散容易導致監(jiān)管空白。隨著投資銀行業(yè)務的興起，金融機構(gòu)杠桿比率不斷上升，金融產(chǎn)品的品種不斷增加；金融機構(gòu)過度冒險，監(jiān)管部門卻存在監(jiān)管真空，造成風險不斷累積，影響行業(yè)規(guī)范發(fā)展，最終導致金融危機。

　�。ㄈ�）金融監(jiān)管改革落后于金融業(yè)發(fā)展的步伐。金融業(yè)發(fā)展快、創(chuàng)新快，其發(fā)展特點要求金融監(jiān)管體制能夠根據(jù)市場的發(fā)展進行調(diào)整，并與金融市場的發(fā)展階段相適應。但是，當前很多國家的金融監(jiān)管體制落后于金融市場，末端監(jiān)管已影響到行業(yè)健康發(fā)展，甚至會引發(fā)行業(yè)風險。以美國為例，美國1999年的《金融服務業(yè)現(xiàn)代化法》極大地改變了金融業(yè)的面貌，但并沒有真正改革監(jiān)管框架�！督鹑诜�務業(yè)現(xiàn)代化法》允許成立金融控股公司，使其可以從事商業(yè)銀行、投資銀行和保險業(yè)務混業(yè)經(jīng)營，但并沒有真正指定金融控股公司的監(jiān)管者，而是采取了所謂的“功能性”監(jiān)管模式，即美聯(lián)儲和OCC監(jiān)管商業(yè)銀行部分，SEC監(jiān)管投資銀行部分，各州的保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管保險業(yè)部分�！督鹑诜�務業(yè)現(xiàn)代化法》為銀行從事跨業(yè)經(jīng)營鋪平了道路，但沒有解決跨業(yè)金融集團的監(jiān)管問題。隨著全球化的發(fā)展和金融機構(gòu)綜合化經(jīng)營及金融市場之間產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)展、交叉出售的涌現(xiàn)和風險的快速傳遞，原有的監(jiān)管體制滿足不了快速發(fā)展的金融市場的需求。監(jiān)管始終落后于市場發(fā)展，待問題出現(xiàn)后，監(jiān)管措施才能做出調(diào)整，監(jiān)管始終做些修修補補的工作，而沒有進行行業(yè)的有益引導；監(jiān)管部門掌握的信息滯后于金融機構(gòu)，技術(shù)落后于金融市場，無法有效監(jiān)管高度混業(yè)經(jīng)營的金融市場，造成了監(jiān)管的錯位和滯后，削弱了金融監(jiān)管的競爭力，更無法化解其運行過程中的潛在風險。當采取政策干預時，往往達不到預期效果。這是一些國家金融監(jiān)管中存在的共性問題。

　　二、美國金融監(jiān)管體制改革動向

　　隨著經(jīng)濟全球化步伐的加快和金融形勢出現(xiàn)新的變化， 國際金融監(jiān)管層和業(yè)界人士已就金融監(jiān)管體制改革的必要性形成共識， 而愈演愈烈的金融危機則加劇了改革的緊迫性。 以美國為首的西方國家開始對金融監(jiān)管進行改革以維護金融市場的穩(wěn)定， 國際金融監(jiān)管體制正在經(jīng)歷一輪新的變革。

　　2009年6月，美國政府正式公布了自1929年“大蕭條”以來最徹底的全面金融監(jiān)管改革方案，稱之為美國金融監(jiān)管體系改革的“白皮書”。這份改革方案幾乎涉及美國金融領(lǐng)域的各個方面，從更嚴格的消費者保護政策到出臺對金融產(chǎn)品更為嚴格的監(jiān)管規(guī)則，這一計劃把目前游離在監(jiān)管之外的金融產(chǎn)品和金融機構(gòu)，都要置于聯(lián)邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修復美國現(xiàn)有金融監(jiān)管體系，防止類似當前危機的再度發(fā)生。

　�。ㄒ唬┘訌妼θ�部金融機構(gòu)的整體監(jiān)管。白皮書建議，所有可能給金融系統(tǒng)帶來嚴重風險的金融機構(gòu)都必須受到嚴格監(jiān)管，避免“多頭”、“空頭”監(jiān)管。為此，政府將推行以下六方面改革：成立由美國財政部領(lǐng)導的金融服務監(jiān)管委員會，以監(jiān)視系統(tǒng)性風險；強化美聯(lián)儲權(quán)力，授權(quán)美聯(lián)儲解決威脅整個系統(tǒng)的風險累積問題，監(jiān)管范圍擴大到所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)。除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍；對金融企業(yè)設立更嚴格的資本金和其他標準，大型、關(guān)聯(lián)性強的企業(yè)將被設置更高標準，美聯(lián)儲擁有銀行資本金要求方面的最終決定權(quán)，并對這些公司的高管薪酬以及金融市場交易系統(tǒng)的監(jiān)控權(quán)力納入美聯(lián)儲的范圍；成立全國銀行監(jiān)管機構(gòu)，以監(jiān)管所有擁有聯(lián)邦執(zhí)照的銀行；撤銷儲蓄管理局及其他可能導致監(jiān)管漏洞的機構(gòu)，避免部分吸儲機構(gòu)借此規(guī)避監(jiān)管；對沖基金和其他私募資本機構(gòu)需在證券交易委員會注冊。

　　（二）加強對金融市場的全方位監(jiān)管。白皮書建議：強化對證券化市場的監(jiān)管，包括增加市場透明度，強化對信用評級機構(gòu)管理，創(chuàng)設和發(fā)行方需在相關(guān)信貸證券化產(chǎn)品中承擔一定風險責任。全面監(jiān)管金融衍生品的場外交易，將聯(lián)邦監(jiān)管范圍擴大到金融市場監(jiān)管的灰色地帶，復雜衍生品交易以及抵押貸款擔保證券的交易都將置于監(jiān)管之內(nèi)，其中加強對對沖基金和場外交易市場（OTC）最為典型。賦予美聯(lián)儲監(jiān)督金融市場支付、結(jié)算和清算系統(tǒng)的權(quán)力。

　　（三）保護消費者和投資者權(quán)益。白皮書建議，為了重建對金融市場的信心，需對消費者金融服務和投資市場進行嚴格、協(xié)調(diào)地監(jiān)管，政府必須促進這一市場透明、簡便、公平、負責、開放。建立消費者金融保護局，以保護消費者不受金融系統(tǒng)中不公平、欺詐行為損害，對消費者和投資者金融產(chǎn)品及服務強化監(jiān)管，促進這些產(chǎn)品透明、公平、合理。提高消費者金融產(chǎn)品和服務提供商的行業(yè)標準，促進公平競爭，保護抵押貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品消費者的利益。（四）加強國際監(jiān)管合作。白皮書建議，改革企業(yè)資本框架，強化對國際金融市場監(jiān)管，對跨國企業(yè)加強合作監(jiān)管，使各國的政策相協(xié)調(diào)，以創(chuàng)立一個相容的監(jiān)管架構(gòu)并且強化國際危機整體應對能力。具體舉措包括制定相似的信用衍生產(chǎn)品監(jiān)管規(guī)定，在對大型跨國金融機構(gòu)進行監(jiān)管方面簽署跨境協(xié)議，以及與海外監(jiān)管機構(gòu)進行更好合作等。

　　三、對我國未來金融監(jiān)管改革發(fā)展方向的幾點啟示

　　金融危機中凸顯出的投機破壞性問題，促使我們認真思考金融監(jiān)管與金融危機的關(guān)系，美國的金融監(jiān)管體系的改革給予我們一個啟示：加強金融監(jiān)管改革創(chuàng)新是維護國家經(jīng)濟安全的重要保證。借鑒于此，對于我國金融監(jiān)管改革建議如下：

　�。ㄒ唬┗鞓I(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管成為金融監(jiān)管的一個發(fā)展趨勢。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，金融結(jié)構(gòu)也變得日益復雜，一些新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險產(chǎn)品等在我國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營初見端倪，證券、銀行、保險三者之間的界限越來越模糊，這對現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管的有效性提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。目前我國金融市場上已經(jīng)出現(xiàn)了若干真正意義上的金融控股公司。以中國平安為例，該公司已經(jīng)獲得了保險、證券、銀行、信托、資產(chǎn)管理等幾乎所有金融汗液的牌照，成為一家真正意義上的“金融百貨公司”。對于任何一家這樣的全能金融公司而言，都存在通過轉(zhuǎn)移定價和資源調(diào)配來規(guī)避“一行三會”監(jiān)管的空間。當前的“一行三會”監(jiān)管體制在混業(yè)經(jīng)營趨勢下，弊端日益暴露，在交叉業(yè)務領(lǐng)域各監(jiān)管機構(gòu)爭權(quán)力、推責任的情況嚴重。“一行三會”的監(jiān)管體制也使監(jiān)管運行成本膨脹，監(jiān)管效率下降。盡管分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式基本適合我國金融市場發(fā)展的現(xiàn)狀。但金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢與美國混業(yè)經(jīng)營下的金融監(jiān)管失敗表明，金融監(jiān)管模式必須適應市場發(fā)展變化的需要。為提高我國在國際金融市場的競爭力，我們應在加強金融監(jiān)管的同時，積極引導并推進混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展。由此，金融業(yè)務間的相互融合與相互滲透將逐漸模糊金融業(yè)務邊界與范圍，使得嚴格的分業(yè)監(jiān)管難以有效控制金融風險。混業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管已成為新世紀全球金融業(yè)的一個發(fā)展趨勢。美國的本次金融監(jiān)管改革藍圖將七家監(jiān)管機構(gòu)精簡為三家，在很大程度上是為了改變多頭監(jiān)管的格局。政出多頭，既讓被監(jiān)管者感到無所適從，也為被監(jiān)管者提供了尋租或套利的空間。誠然，我國金融監(jiān)管體制改革要比其他行政管理體制改革更慎重、更穩(wěn)妥，是否實行“大部制”也值得探討，但推進金融監(jiān)管體制改革勢在必行。在金融監(jiān)管的改革進程中，我國可以首先建立綜合性金融管理機構(gòu)─中國金融監(jiān)督委員會，成為全國金融行業(yè)監(jiān)管的總牽頭人，負責統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，通盤考慮和制定金融法律法規(guī)，協(xié)調(diào)監(jiān)管政策和監(jiān)管標準，監(jiān)督和評估金融部門的整體風險，集中匯總各種監(jiān)管信息，統(tǒng)一調(diào)動監(jiān)管資源。這一階段，銀監(jiān)會，證監(jiān)會，保監(jiān)會依然要分別在各自監(jiān)管領(lǐng)域加強監(jiān)管。從長期看，我國必定走向全面混業(yè)，因此等市場發(fā)展成熟，金融監(jiān)管積累一定經(jīng)驗，可以考慮將銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等監(jiān)管機構(gòu)并入國家金融管理局，由后者成為金融業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，使我國金融監(jiān)管制度與國際先進的金融監(jiān)管制度接軌。

　　（二）完善金融監(jiān)管機制，不斷提高專業(yè)化監(jiān)管水平。進一步完善金融監(jiān)管的法律體系，使金融監(jiān)管有法可依，同時通過廢除、修改、補充和制定等手段，及時對現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)和規(guī)章等進行清理和重建。建立金融風險的監(jiān)管、預警、處置機制，為防范系統(tǒng)性金融風險，維護經(jīng)濟金融安全，必須建立對金融風險的早期識別、預警和處置機制。在明確監(jiān)管目標的基礎(chǔ)上，必須著力更新監(jiān)管的手段和方式，要在強化風險監(jiān)管這一核心前提下，努力實現(xiàn)監(jiān)管方式和手段的五個轉(zhuǎn)變：實現(xiàn)從合規(guī)監(jiān)管為主向合規(guī)監(jiān)管和風險監(jiān)管相結(jié)合的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從分割式監(jiān)管向金融機構(gòu)法人整體風險監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)從一次性監(jiān)管向持續(xù)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)監(jiān)管重心從具體業(yè)務監(jiān)管向法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控有效性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)監(jiān)管方式從定性監(jiān)管為主向定性監(jiān)管和定量監(jiān)管相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，以提高風險監(jiān)管的水平。

　�。ㄈ�）建立必要的資金、業(yè)務防火墻。建立資金防火墻。禁止或限制資金在金融集團內(nèi)部的任意流動，保證銀行業(yè)、證券公司、保險公司保持一定獨立性。對金融集團自有資金的使用范圍加以明確規(guī)定；對銀行系統(tǒng)向金融集團成員機構(gòu)的貸款和其他信貸延期業(yè)務必須有嚴格數(shù)量限制，防止銀行因購買不良資產(chǎn)而直接承擔其相關(guān)證券部門的風險；對金融控股集團內(nèi)部資金交易的數(shù)額應加以限制，防止大額的不當資金轉(zhuǎn)移。

　　建立業(yè)務滲透防火墻。嚴格限制銀行與證券子公司之間的業(yè)務往來，以防止銀行將資金大量投入股市及由此引起的股市過度投機，保證銀行的安全。

　�。ㄋ模┩晟平鹑跈C構(gòu)內(nèi)控制度和外部約束機制。建立健全以金融機構(gòu)內(nèi)部控制為基礎(chǔ)的內(nèi)部自律機制，維護金融企業(yè)資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風險；建立完善的內(nèi)部風險預警控制機制，以風險為核心對金融機構(gòu)管理質(zhì)量進行評估，提高對金融機構(gòu)的公司治理水準。同時，加強金融業(yè)行業(yè)自律性組織的建設，制定更為嚴格的行為守則，并對本行業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營行為進行監(jiān)督。

　　建立貨幣政策和銀行監(jiān)管共享的數(shù)據(jù)庫，增強監(jiān)管機構(gòu)之間必要的信息共享，盡快建立統(tǒng)一的、獨立的、可自動生成統(tǒng)計指標和金融監(jiān)管指標的金融信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享。為防止惡性競爭，必須以法規(guī)形式明確信息共享的權(quán)責。另外，信息披露要進一步透明化，從輿論監(jiān)督來加強和穩(wěn)定金融秩序，這需要增強公眾金融意識，普及金融法律法規(guī)，提高公眾信用觀念和風險防范意識。

　�。ㄎ澹┘訌妵�際金融機構(gòu)監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟全球化、金融一體化的形勢下，金融業(yè)務不再局限于某一國家或地區(qū)的范圍，我國應主動適應金融監(jiān)管的國際化趨勢，加強監(jiān)管的國際合作與協(xié)調(diào)，參照和依據(jù)《有效銀行監(jiān)管的核心原則》和《新巴塞爾資本協(xié)議》，實現(xiàn)對跨國金融機構(gòu)的有效監(jiān)管。我國應與其他國家金融當局簽訂雙邊諒解備忘錄，在信息提供、相互磋商、技術(shù)合作等方面展開合作。同時，還要發(fā)揮各類國際組織和區(qū)域性組織在協(xié)調(diào)國際金融監(jiān)管方面的作用，建立統(tǒng)一監(jiān)管的標準和體系，避免監(jiān)管缺位。

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