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資源稅改革應(yīng)處理好中央與地方分配關(guān)系
擇機(jī)改革資源稅制度已成為政府部門和學(xué)術(shù)界的共識。擴(kuò)大征稅范圍、提高稅負(fù)、改變計(jì)征方式等成為新一輪資源稅改革的主要取向。但是，筆者認(rèn)為，除上述問題以外，還應(yīng)改革資源稅收入在中央政府與地方政府之間的分配關(guān)系，把現(xiàn)行中央與地方按品種劃分資源稅收入的做法，改為按照固定比例分享。
在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，除海洋石油資源稅外，其余所有資源稅收入均歸地方政府所有。由于各方面的原因，海洋石油開采企業(yè)并沒有繳納這一稅收，而是以礦區(qū)使用費(fèi)的形式上繳。因此，資源稅實(shí)際上是名副其實(shí)的地方稅種。這主要是1994年稅制改革時，考慮到我國資源大多分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，把資源稅劃為地方稅種，可以增加資源省份的可用財(cái)力。而且，資源稅收入在總稅收中的比重很低，對中央財(cái)政影響不大。再加上當(dāng)時資源與環(huán)境問題并不突出，資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能便被忽視了。
于是，按照這種收入分配格局，對資源的開采越多，地方政府的財(cái)政收入也越多。這樣，便不可避免地產(chǎn)生了負(fù)向激勵作用。部分地方政府為了眼前的利益，過度開發(fā)資源，個別基層政府甚至默許小煤窯、小油井的亂采亂挖，導(dǎo)致資源的重大浪費(fèi)、環(huán)境的不斷惡化和安全事故的接連發(fā)生，給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失。
根據(jù)政府間財(cái)政收入劃分的一般理論，應(yīng)該把具有級差性質(zhì)、稅基不均衡地分布于各地區(qū)的稅種，劃歸中央征收管理?？紤]到資源在各地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源稅應(yīng)該由中央政府來征收。如果資源稅由地方政府征收，就會造成各地之間嚴(yán)重的不平等。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在資源稅收入的歸屬方面，大部分國家是由中央和地方共享，如美國、日本、澳大利亞等；也有中央獨(dú)享、同時給地方以財(cái)政補(bǔ)償?shù)膰?，如英國?
因此，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國際經(jīng)驗(yàn)，將改革后的資源稅收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政按照固定比例分享。對于如何確定中央與地方的分享比例，筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持“存量不動，增量調(diào)整”的漸進(jìn)原則，即以改革實(shí)施的前一年地方資源稅收入為基數(shù)，測算新稅制實(shí)施前后的收入變化情況，把新增收入作為中央收入，由此折算出中央與地方收入劃分的比例。
實(shí)施該方案的優(yōu)點(diǎn)有：第一，資源稅由地方稅向共享稅的轉(zhuǎn)變，可降低地方財(cái)政對資源的依賴程度，改變地方政府的收入預(yù)期，遏制其過度開發(fā)資源的非理性行為，符合稅制設(shè)計(jì)規(guī)律，利于國家調(diào)控和稅制優(yōu)化。第二，可以維持原有的中央與地方利益分配格局，充分調(diào)動中央與地方兩個積極性。我國許多重要資源是被國有企業(yè)壟斷的，這些企業(yè)大部分直接隸屬中央。由于資源稅稅率低，中央政府所屬的壟斷性企業(yè)利潤豐厚，而這部分利潤又通過所得稅等形式成為中央政府的財(cái)政收入，從而形成了目前資源收益分配中中央大、地方小的既定格局。資源稅改革后，大幅提高稅率勢在必行，中央企業(yè)利潤和所得稅收入下降情況不可避免。把資源稅作為共享稅，可以穩(wěn)定中央與地方利益格局，減少改革阻力。
當(dāng)然，考慮到資源保護(hù)和環(huán)境治理等任務(wù)要靠地方政府完成，資源輸出地區(qū)在資源保護(hù)、資源補(bǔ)償?shù)确矫嫘枰罅恐С觯约爸卫憝h(huán)境污染需要大量投資的實(shí)際情況，中央可以將集中的一部分資源稅收入，通過財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付返還給地方政府，通過?？顚Ｓ?，夯實(shí)地方政府治理環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)的財(cái)力基礎(chǔ)，并建立科學(xué)的績效評價體系，鼓勵、引導(dǎo)地方政府加大資源保護(hù)力度，提高資源利用效率，促進(jìn)資源輸出地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所
責(zé)任編輯：冠
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