摘 要：公共財(cái)政必須以法治國(guó)家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)公共財(cái)政的法治化,是實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的基本途徑,法治財(cái)政應(yīng)是公共化的財(cái)政、民主化的財(cái)政、非盈利化的財(cái)政、運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化的財(cái)政。公共財(cái)政要實(shí)行規(guī)范管理,接受社會(huì)監(jiān)督,必須納入法治軌道。法治國(guó)家對(duì)公共財(cái)政的訴求,必須通過(guò)相應(yīng)的財(cái)政法律制度完善予以落實(shí),才能真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都在法律框架內(nèi)進(jìn)行。公共財(cái)政體制應(yīng)以完備的財(cái)政法律制度體系為基礎(chǔ),以財(cái)政行為運(yùn)作規(guī)范、程序正當(dāng)為要求,以有效的財(cái)政法律監(jiān)督為保障。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政;法治財(cái)政;財(cái)政法制;財(cái)政法治

　　如果說(shuō)1994年的稅制改革是中國(guó)稅收法治建設(shè)的新起點(diǎn),那么1998年確立建立公共財(cái)政的框架目標(biāo),則是推進(jìn)中國(guó)財(cái)政法治的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑。公共財(cái)政已成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)定位(高培勇,2008)。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì),法治性應(yīng)是公共財(cái)政首要的和最基本的特征,構(gòu)建公共財(cái)政是對(duì)財(cái)政關(guān)系的科學(xué)化、規(guī)范化,必將推進(jìn)財(cái)政的民主化和法治化建設(shè),也必將對(duì)我國(guó)財(cái)政法律體系的變革乃至財(cái)政法理念的更新產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　　一、公共財(cái)政與法治財(cái)政的內(nèi)在邏輯

　　財(cái)政是為政府提供公共物品以及組織公共生產(chǎn)提供財(cái)力,保證滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。財(cái)政之所以有必要存在是因?yàn)橛幸活?lèi)可以滿(mǎn)足公共需求,但卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)供給的公共產(chǎn)品必須由政府這個(gè)公共主體予以提供,因?yàn)檎�府提供公共產(chǎn)品是采取非市場(chǎng)方式的,不具有營(yíng)利性,且對(duì)所有的主體一視同仁,平等地提供服務(wù)、平等地收取費(fèi)用,再加之民主代議制度下必須符合建立在個(gè)人利益基礎(chǔ)上的公共利益,接受選民的監(jiān)督,因此這種財(cái)政活動(dòng)具有明顯的公共性,故而稱(chēng)之為公共財(cái)政(叢中笑,2009),即國(guó)家(或政府)為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為,它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政模式或類(lèi)型(鄧子基,2001)。

　　“公共財(cái)政”這種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國(guó)家財(cái)政體制,給中國(guó)帶來(lái)的不僅是理論的沖擊,更是實(shí)踐層面上的改革。公共財(cái)政要求必須從根本上規(guī)范國(guó)家與政府、財(cái)政與市場(chǎng)間的關(guān)系,在政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換過(guò)程中,完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的公共財(cái)政的基本職能,使財(cái)政法制化、規(guī)范化、民主化、科學(xué)化,更加準(zhǔn)確地反映稅收國(guó)家財(cái)政性質(zhì)的要求,充分體現(xiàn)財(cái)政本質(zhì)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,必將帶來(lái)財(cái)政職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)換,表現(xiàn)在政府財(cái)政退出“越位”,彌補(bǔ)“缺位”,財(cái)政應(yīng)理性地退出私人商品生產(chǎn)領(lǐng)域,而轉(zhuǎn)向?yàn)楣�眾提供公共商品和公共服�?wù)。由此,公共財(cái)政作為一個(gè)滿(mǎn)足公共需要,從而更好地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政類(lèi)型,必然要求民主基礎(chǔ)和法治保障(叢中笑,2004)。

　　歷史經(jīng)驗(yàn)證明,只有通過(guò)民主代議制的形式,才能保證公共需要得以真正地顯現(xiàn)和滿(mǎn)足;只有通過(guò)法治的形式,將財(cái)政立法權(quán)保留在人民所選代表組成的議會(huì)中,才能保證政府財(cái)政的活動(dòng)范圍的確不超過(guò)“市場(chǎng)失靈”和“市場(chǎng)需要”的限度,也才能監(jiān)督政府依法財(cái)政,體現(xiàn)財(cái)政的“公共性”。資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)通過(guò)幾百年的實(shí)踐充分證明法治化的公共財(cái)政對(duì)于監(jiān)督政府切實(shí)履行職責(zé),更好地服務(wù)于市場(chǎng)需要是具有很好的保障作用的,對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣起到了極大的促進(jìn)作用。社會(huì)主義制度是以公有制為主導(dǎo)的廣大勞動(dòng)人民當(dāng)家作主的制度,經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)決定了社會(huì)公共需要能夠充分顯示它的本來(lái)面貌,并通過(guò)各種渠道予以保證(陳共,1999)。社會(huì)主義的中國(guó)既然已經(jīng)確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展取向,就應(yīng)不僅從社會(huì)主義公有制的角度認(rèn)識(shí)法治建設(shè)的優(yōu)越性,也應(yīng)該站在經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的高度,認(rèn)識(shí)到法治化的公共財(cái)政的確是市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)生活自身發(fā)展的必然要求。在當(dāng)前我國(guó)特定的國(guó)情下,必須首先加強(qiáng)公共財(cái)政的法治化,這是實(shí)現(xiàn)法治的基本途徑,因?yàn)榫哂蟹�律�?quán)威的公共財(cái)政能直接規(guī)范、約束和控制政府的具體活動(dòng)。法治國(guó)家的財(cái)政必須具有以下四項(xiàng)特征:

　　(1)公共化的財(cái)政。我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展的方向在于公共化,經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化必然帶來(lái)財(cái)政的公共化(高培勇,2004)。公共財(cái)政解決公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)公共目的,滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。國(guó)家解決公共問(wèn)題,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理,需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行,又以公共資源為基礎(chǔ)和后盾。公共財(cái)政既是公共政策的重要組成部分,又是執(zhí)行公共政策的保障手段(王軍,2004)。

　　公共財(cái)政著眼于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要,相對(duì)于帶有事無(wú)巨細(xì)、包攬一切特征的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”的職能范圍而言,公共財(cái)政的職能范圍是以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng),財(cái)政就不去介入。凡屬于或可以納入社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事項(xiàng),財(cái)政就必須涉足。這就要求政府的財(cái)政行為要以公共利益為出發(fā)點(diǎn),而最能體現(xiàn)公共利益的地方就是市場(chǎng)失效的領(lǐng)域,因此,政府財(cái)政行為應(yīng)以市場(chǎng)失效為邊界,以是否滿(mǎn)足社會(huì)公共利益需要為判斷標(biāo)尺。從這個(gè)原則出發(fā),我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制和財(cái)政政策存在明顯的公共財(cái)政“缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象,即在明顯市場(chǎng)失效領(lǐng)域,公共財(cái)政沒(méi)有完全到位,而在非市場(chǎng)失效領(lǐng)域,公共財(cái)政卻涉入過(guò)深。公共財(cái)政的分配目的是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要,最優(yōu)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要構(gòu)成公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在,決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。

　　(2)民主化的財(cái)政。從經(jīng)濟(jì)的角度看,民主制的核心就是財(cái)政民主制。建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主政治,其主要內(nèi)容也是財(cái)政民主制。因?yàn)槊裰髦茝膩?lái)就不是一個(gè)純粹的政治問(wèn)題,它是針對(duì)政府行為,特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來(lái)的。一些學(xué)者直到現(xiàn)在仍把民主政治只看作是一個(gè)政治范疇,這是不全面、不準(zhǔn)確的。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度�，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要民主制度,因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂是平等競(jìng)爭(zhēng),反對(duì)權(quán)力市場(chǎng)化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越是激烈,就越是要求建立民主制度。財(cái)政民主制是政府按照民眾的意愿,通過(guò)民主的程序,運(yùn)用民主的方式來(lái)理公共之財(cái)?shù)闹贫取?

　　建立財(cái)政民主制,對(duì)當(dāng)代中國(guó)實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化是極為重要的,也應(yīng)是我國(guó)下一步財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面。在財(cái)政民主制下,政府稅收取之于民,其公共支出也理應(yīng)用之于民,以體現(xiàn)最廣大民眾的意愿。政府的財(cái)政行為由不受監(jiān)控或由上級(jí)監(jiān)控轉(zhuǎn)化為“納稅人監(jiān)控”。納稅人監(jiān)控必須借助于某種形式,這在西方國(guó)家就是議會(huì)。議會(huì)理應(yīng)代表納稅人的利益,反映納稅人的呼聲。納稅人通過(guò)議會(huì)對(duì)要不要征稅,征什么稅、征多少稅,如何安排財(cái)政支出,支出效果如何等問(wèn)題應(yīng)直接作出原則性決定并對(duì)政府的具體實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)控,也有權(quán)對(duì)政府的財(cái)政部門(mén)或主管官員進(jìn)行獎(jiǎng)懲。應(yīng)當(dāng)指出,資本主義國(guó)家的議會(huì)從根本上講是不能真正代表人民的,也是不可能真正反映人民意志的,但其完備的公共財(cái)政體制的形式,卻是可以借鑒的(李煒光,2001)。

　　(3)非營(yíng)利化的財(cái)政。公共財(cái)政不是也不能是取得相應(yīng)的報(bào)償或盈利,而只能是以追求公共利益為己任。其職責(zé)只能是通過(guò)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的活動(dòng),為市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的制度保證和物質(zhì)基礎(chǔ)。即便有時(shí)提供公共物品或服務(wù)的活動(dòng)也附帶產(chǎn)生一定的、數(shù)額不等的利潤(rùn),但其基本的出發(fā)點(diǎn)或歸宿仍然是滿(mǎn)足社會(huì)的公共需要,而不是盈利。

　　公共財(cái)政應(yīng)立足于非市場(chǎng)贏利性包括二個(gè)層次:第一層次是指公共財(cái)政活動(dòng)范圍應(yīng)立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,不介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,不應(yīng)“與民爭(zhēng)利”;第二層次是指公共財(cái)政活動(dòng)不僅僅立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,更應(yīng)立足于非贏利。政府向社會(huì)成員征收收入只應(yīng)以彌補(bǔ)公共物品的生產(chǎn)成本為限,公共財(cái)政活動(dòng)中應(yīng)做到“以支定收”(高培勇,2000),即根據(jù)社會(huì)成員對(duì)社會(huì)公共需要的需求確定公共物品的生產(chǎn)規(guī)模及相應(yīng)的公共支出規(guī)模,公共支出的規(guī)模確定公共收入的規(guī)模,而不能以政府能夠征得的收入多少來(lái)安排支出,表現(xiàn)在財(cái)政收支模式上,就是財(cái)政收入的取得,要建立在為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上,財(cái)政支出的安排,要始終著眼于全局、立足于宏觀(guān),以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為目的。

　　(4)運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化的財(cái)政。公共財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治性要求相匹配的。公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制規(guī)范化就是整個(gè)公共財(cái)政活動(dòng)都置于法治化軌道上, 公共利益和公共需要最充分、最穩(wěn)定的表現(xiàn)形式是法律,政府的稅收行為要以法律為準(zhǔn)繩,政府的公共支出行為不應(yīng)超出法律授權(quán)的范圍,在法律法規(guī)約束下進(jìn)行,做到“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”,實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)。當(dāng)然,這里的“法”是指通過(guò)民主的方式將社會(huì)成員對(duì)公共財(cái)政活動(dòng)的集體意愿上升為法律,從而使社會(huì)成員的意志得以真實(shí)決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府公共財(cái)政活動(dòng),確保政府公共財(cái)政活動(dòng)符合社會(huì)成員的根本利益。

　　既然國(guó)家為了提供公共物品滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的職責(zé)而被社會(huì)成員委以強(qiáng)制性的公共權(quán)力,那么有效防范掌握了公共權(quán)力的公共部門(mén)及其官員濫用權(quán)力損害社會(huì)成員利益就成了社會(huì)公眾最關(guān)注的問(wèn)題,其惟一的途徑就在于政府行為法治化,而政府公共財(cái)政活動(dòng)法治化是關(guān)鍵(張馨,2001)。因此,構(gòu)建公共財(cái)政框架,就不僅僅是從“公共性”方面入手縮減財(cái)政支出供給范圍,而且更為重要的是要從政府自身行為規(guī)范化入手,推進(jìn)政府公共財(cái)政活動(dòng)的法治化。

　　二、完善公共財(cái)政與建設(shè)法治國(guó)家的互動(dòng)

　　法治國(guó)家原則首先要求財(cái)政行為必須有法律依據(jù)。公共財(cái)政的完善事關(guān)一國(guó)基本政治制度、經(jīng)濟(jì)制度,其實(shí)現(xiàn)程度關(guān)系著一國(guó)基本的民主化、法治化進(jìn)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì),從這個(gè)意義上說(shuō),公共財(cái)政既然是與其相適應(yīng)的一種財(cái)政類(lèi)型,自然也是法治財(cái)政。在依法治國(guó)方略的基本框架下,公共財(cái)政建設(shè)理所當(dāng)然從屬于黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國(guó)的重要組成部分,應(yīng)該納入依法治國(guó)的軌道。故而從法治的視野來(lái)考察,公共財(cái)政也可以理解為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府為民眾提供有效公共產(chǎn)品的法治財(cái)政。公共財(cái)政必須以法治國(guó)家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實(shí)現(xiàn)。毋庸置疑,公共財(cái)政對(duì)民主政治的訴求,必須通過(guò)相應(yīng)的制度予以落實(shí)(熊偉,2004)。從人類(lèi)歷史的經(jīng)驗(yàn)看,制度的最佳選擇只能是法律,而法治國(guó)家正是其發(fā)展的最高境界。

　　按照公共財(cái)政理論的觀(guān)點(diǎn),財(cái)政權(quán)力并沒(méi)有獨(dú)立于市場(chǎng)的價(jià)值,它來(lái)源于市場(chǎng),也必須服務(wù)于市場(chǎng)。為了正確處理市場(chǎng)與財(cái)政的關(guān)系,除了民主決定財(cái)政事宜之外,還必須以強(qiáng)有力的方式劃定財(cái)政活動(dòng)的邊界。在邊界以?xún)?nèi)的事宜,是財(cái)政必須履行的義務(wù),既不能推托,也不能懈怠。超出邊界的事宜,財(cái)政則不能擅自越位。無(wú)論是失職還是越權(quán),都必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果財(cái)政權(quán)力不受邊界的限制,不管授權(quán)的形式如何依法規(guī)范,不管權(quán)力的載體道德如何高尚,不受制約的權(quán)力最終都會(huì)走向其反面,成為公共財(cái)政的反對(duì)力量。由此可知,公共財(cái)政必須以法治國(guó)家為基礎(chǔ),才有可能真正得以實(shí)現(xiàn)。

　　如何建設(shè)法治國(guó)家是一個(gè)大的話(huà)題,也是一項(xiàng)十分艱巨的比較全面和復(fù)雜的浩大工程。從改革公共財(cái)政制度來(lái)推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)是一個(gè)突破口。通過(guò)納稅人、國(guó)家及政府之間的張力來(lái)達(dá)到權(quán)利與權(quán)力的制衡,使國(guó)家(政府)小心謹(jǐn)慎地運(yùn)用手中的各種權(quán)力包括財(cái)政權(quán)為公眾提供必要的公共物品,是建立有限政府、建立法治國(guó)家的有效途徑之一,公共財(cái)政改革也是政治經(jīng)濟(jì)改革的一部分。我國(guó)的公共需要也開(kāi)始與私人需要相分離,逐步取代了原有的國(guó)家需要,而形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家需要,最終將形成以滿(mǎn)足公共需要為活動(dòng)目的公共財(cái)政體制(杜放 等,2001)。�� 規(guī)范政府職能的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)然是滿(mǎn)足社會(huì)公共需要或糾正市場(chǎng)失靈。按照滿(mǎn)足社會(huì)公共需要這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的政府財(cái)政職能事項(xiàng)逐一鑒別、篩選,以達(dá)到兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的目的:一是消除“越位”——政府管了不該管的、不屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事;二是消除“缺位”——政府該管的、本屬于社會(huì)公共需要領(lǐng)域的事沒(méi)有管好。財(cái)政支出的實(shí)質(zhì),說(shuō)到底,是政府活動(dòng)的成本。能否界定好財(cái)政的職能范圍,關(guān)鍵要看政府的職能究竟能否規(guī)范化。因?yàn)檎�府的存在和運(yùn)作來(lái)源于納稅人納稅提供的物質(zhì)基礎(chǔ),沒(méi)有了納稅人的納稅,政府便失去了生存和活動(dòng)的物資基礎(chǔ),是納稅人“養(yǎng)活了政府”。民主也要求對(duì)政府的財(cái)政支出進(jìn)行限制,即納稅人有權(quán)對(duì)其所交納的稅收的使用,即對(duì)政府的財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)控,使之使用得當(dāng)。納稅人是國(guó)家和社會(huì)的主人,他們有權(quán)依據(jù)憲法制定財(cái)政方面的規(guī)則和制度,每個(gè)公民都具有平等的、自主的意志和理性行為,都享有權(quán)利并負(fù)有義務(wù)。財(cái)政法中的稅法是國(guó)家合法“侵犯”和“剝奪”納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律,財(cái)政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務(wù)的重大問(wèn)題,在憲政制度下,財(cái)政收支的這一重大問(wèn)題必須要由納稅人自己作決定。在我國(guó),要實(shí)現(xiàn)法治化的公共財(cái)政,應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政法定原則,尊重和保護(hù)納稅人權(quán)利,中國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的切入點(diǎn)就在于公共財(cái)政制度的構(gòu)建上。

　　三、公共財(cái)政框架的構(gòu)建與中國(guó)財(cái)政法律制度的完善

　　公共財(cái)政的基礎(chǔ)是完備的財(cái)政法律制度,從主要著眼于以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革,到走上制度創(chuàng)新之路、旨在建立新型財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的1994年的財(cái)稅改革;從主要覆蓋體制內(nèi)政府收支和以稅制為代表的財(cái)政收入一翼,到體制內(nèi)外政府收支并舉、財(cái)政收支兩翼聯(lián)動(dòng);從以規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制為主旨的“稅費(fèi)改革”以及財(cái)政支出管理制度的改革,到作為一個(gè)整體的財(cái)稅改革與發(fā)展目標(biāo)的確立;從構(gòu)建公共財(cái)政基本框架,到進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制和公共財(cái)政體系:可以看出,中國(guó)的財(cái)稅體制改革事實(shí)上存在著一條一以貫之的主線(xiàn)。這條主線(xiàn)就是由“非公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制不斷向“公共性”的財(cái)稅運(yùn)行格局及其體制機(jī)制靠攏和逼近。中國(guó)的財(cái)稅體制改革,事實(shí)上也有著一個(gè)一以貫之的基本取向,即構(gòu)建并實(shí)行既與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又與財(cái)政的本質(zhì)屬性相貫通的公共財(cái)政制度體系(高培勇,2008)。建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體系為我國(guó)財(cái)政制度法治化提供了一個(gè)變革創(chuàng)新的契機(jī)。我國(guó)財(cái)政制度法治建設(shè)應(yīng)遵循有限財(cái)政、有效財(cái)政、有序財(cái)政、有為財(cái)政、有責(zé)財(cái)政五項(xiàng)原則,樹(shù)立公共性、公開(kāi)性、公平性、公益性和法治性五大理念(叢中笑,2006)。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì)。因此,公共財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行,法治財(cái)政是公共財(cái)政體制最基本的原則,即公共財(cái)政體制應(yīng)以完備的財(cái)政法律制度體系為基礎(chǔ),以財(cái)政行為運(yùn)作規(guī)范、程序正當(dāng)為要求,以有效的財(cái)政法律監(jiān)督為保障。而我國(guó)的財(cái)政法治建設(shè)在這些方面顯得十分脆弱,財(cái)政行政權(quán)力的“越位”與“缺位”、相關(guān)財(cái)政法律制度的缺失、法律監(jiān)督的虛化等,都極大地削弱了財(cái)政民主原則、財(cái)政法定原則、財(cái)政健全原則、財(cái)政平等原則等財(cái)政法的基本原則的實(shí)效,進(jìn)而嚴(yán)重影響了財(cái)政法律乃至整個(gè)法律體系的有效運(yùn)行,甚至成為財(cái)政危機(jī)潛滋暗長(zhǎng)的法律因素。財(cái)政危機(jī)潛滋暗長(zhǎng)的法律原因最為顯見(jiàn)的至少應(yīng)當(dāng)包括:《預(yù)算法》形同虛設(shè),國(guó)債法尚付闕如,稅法剛性不足,憲法與憲政的缺失——參見(jiàn)張守文(2005)。完善公共財(cái)政體制要堅(jiān)持推進(jìn)法治財(cái)政。

　　(一)建立完備的財(cái)政法律制度,構(gòu)建法治財(cái)政的實(shí)體法律規(guī)范體系

　　公共財(cái)政要保證其公共性、民主性、非營(yíng)利性和運(yùn)行機(jī)制規(guī)范性,就需要一整套的規(guī)則和制度來(lái)約束,并貫穿于整個(gè)公共財(cái)政運(yùn)行過(guò)程以及各個(gè)環(huán)節(jié)。公共財(cái)政法律體系是公共財(cái)政運(yùn)行的法律制度框架,它是由多門(mén)類(lèi)、多層次、內(nèi)容和諧一致、相輔相成的法律構(gòu)成的有機(jī)整體或統(tǒng)一體。公共財(cái)政法律制度的框架是由公共財(cái)政的收支管理體系所決定的,因而公共財(cái)政的法律制度主要是圍繞滿(mǎn)足公共需要制定相應(yīng)的財(cái)政法律法規(guī)。建立我國(guó)公共財(cái)政法律體系要以憲法為核心,在《財(cái)政基本法》統(tǒng)帥下,以《公共預(yù)算法》、《公共支出法》、《公共收入法》、《財(cái)政管理體制法》、《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《稅收基本法》、《政府采購(gòu)法》、《國(guó)債法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》和《財(cái)政監(jiān)督法》為骨干,以地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及其他法律淵源為補(bǔ)充,形成相互協(xié)調(diào)一致、完整統(tǒng)一的財(cái)政法律體系。

　　國(guó)家已經(jīng)制定頒布了預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、審計(jì)法和相關(guān)實(shí)施條例、暫行辦法,以及各種稅法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等多層次的法律法規(guī)條例。同時(shí),還有一批相關(guān)法律正在加緊修訂、起草或進(jìn)行立法研究。特別是行政許可法頒布實(shí)施以來(lái),財(cái)政執(zhí)法活動(dòng)朝著有章可循、規(guī)范化、法制化的方向邁進(jìn)了一大步。與此相適應(yīng),地方的財(cái)政立法工作和規(guī)章建立有必要進(jìn)一步加強(qiáng),以使其適應(yīng)全國(guó)和地方的多層次財(cái)政法律法規(guī)體系的逐步建立并完善。同時(shí),應(yīng)圍繞建設(shè)公共財(cái)政的目標(biāo),將公共預(yù)算編制執(zhí)行和調(diào)整、公共收入征管、財(cái)政資金分配、財(cái)政監(jiān)督、過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究以及財(cái)政審批等納入立法范圍,逐步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法規(guī)制度體系。規(guī)范地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系,明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任,事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,基本形成公共財(cái)政收支體系。要規(guī)范和完善依法財(cái)政的權(quán)限和程序,杜絕違反程序隨意制發(fā)規(guī)范性文件的行為,保證財(cái)政立法質(zhì)量。還要建立和完善財(cái)政法規(guī)修改、廢止和清理制度,對(duì)本部門(mén)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行定期清理,及時(shí)進(jìn)行修改或廢止,避免違反上位法、脫離實(shí)際以及相互沖突。

　　(二)健全財(cái)政收支的法定程序,構(gòu)建法治財(cái)政運(yùn)行的程序法律規(guī)范體系

　　要建立合法、科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政收支程序,依法規(guī)范運(yùn)作財(cái)政決策和預(yù)算管理等行為,科學(xué)合理配置財(cái)政機(jī)構(gòu)職能,職權(quán)法定、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一是建設(shè)法治政府和依法行政的基本要求,也是建設(shè)法治財(cái)政的基本要求。作為全面系統(tǒng)的財(cái)政計(jì)劃,預(yù)算必須體現(xiàn)社會(huì)公眾的意向,規(guī)范經(jīng)立法機(jī)構(gòu)的審議、修訂、批準(zhǔn)通過(guò),被賦予法律效力和至高無(wú)上的權(quán)威,成為規(guī)范政府行為以及收支安排的合法依據(jù)。預(yù)算生效以后,即具有法律效力。預(yù)算以及決算都以政府文件的形式詳細(xì)地向社會(huì)公布,讓社會(huì)公眾來(lái)監(jiān)督和約束政府的行為是否合法,從而保證公共目的的真正實(shí)現(xiàn)。為了增強(qiáng)國(guó)家預(yù)算的法律效力,結(jié)合我國(guó)的具體情況,修訂《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定預(yù)算調(diào)整的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和法定程序,并嚴(yán)格其他預(yù)算變 動(dòng)的形式和審批。具體來(lái)說(shuō),一是要明確預(yù)算調(diào)整在預(yù)算執(zhí)行中的特殊性,預(yù)算調(diào)整絕不應(yīng)該成為預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的普遍現(xiàn)象;二是要嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整的審批程序;三是取消縣級(jí)以下政府追加預(yù)算的權(quán)力;四是規(guī)范預(yù)算變更的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序(熊偉,2001)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,政府如有不按預(yù)算的收支行為,即為非法行為。

　　為此,對(duì)運(yùn)行過(guò)程還必須通過(guò)程序法來(lái)實(shí)現(xiàn)程序化(徐孟洲,2004)。公共收入依據(jù)法律規(guī)則取得,并對(duì)如何取得給予程序化的法律規(guī)定;公共支出中的購(gòu)買(mǎi)性支出(除人員經(jīng)費(fèi)外)遵循政府采購(gòu)法,轉(zhuǎn)移性支出遵循社會(huì)保障法及相關(guān)法律,公共投資遵循公共投資法,等等�？傊�,整個(gè)過(guò)程及各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有細(xì)致的法律規(guī)定,不能留下“自由空間”。

　　(三)完善依法治稅理財(cái)?shù)慕M織架構(gòu),構(gòu)建法治財(cái)政的組織保障體系

　　法治國(guó)家的組織架構(gòu)包括立法、執(zhí)法、行政、監(jiān)督等機(jī)構(gòu),我國(guó)總的來(lái)說(shuō)是健全的,問(wèn)題在于相互制衡不夠,機(jī)構(gòu)職能銜接不緊。特別是行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)彼此配合不主動(dòng)、不密切,再加上政府機(jī)構(gòu)仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)既高度集中又部門(mén)分割的痕跡,不少部門(mén)工作環(huán)節(jié)存在著有法不依或違法不究的現(xiàn)象。這種狀況使公共財(cái)政的職能不能充分發(fā)揮,甚至使公共財(cái)政由政府財(cái)政變成部門(mén)財(cái)政而被肢解,造成政府財(cái)政不完整,使一部分財(cái)政資金的收支脫離法律法規(guī)的約束,不能真正用到公共服務(wù)領(lǐng)域。這就亟須深化改革,進(jìn)一步完善組織架構(gòu),以形成法治財(cái)政的組織保障體系。進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán),健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制,這是各級(jí)政府履行職能、提高行政能力的重要保障,也是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提和基礎(chǔ)。要根據(jù)受益范圍等原則,合理劃分各級(jí)政府支出責(zé)任;按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則,調(diào)整和規(guī)范中央與地方收入劃分辦法。在適當(dāng)增加中央財(cái)政集中度,增強(qiáng)中央政府宏觀(guān)調(diào)控能力的同時(shí),賦予地方適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán),調(diào)動(dòng)地方的積極性,增強(qiáng)地方各級(jí)政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和能力。完善轉(zhuǎn)移支付制度,加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法,增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,調(diào)整優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),進(jìn)一步增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)以及糧食主產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,著力推進(jìn)貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要逐步擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,新增的教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村。中央強(qiáng)調(diào)西部大開(kāi)發(fā)的部署,從財(cái)政角度看,其中一個(gè)非常重大的支持手段就是規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付。它的功能是把富裕地區(qū)的財(cái)力、稅收收入通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段集中到中央政府手里,然后再有規(guī)劃、有重點(diǎn)地去支持欠發(fā)達(dá)地區(qū),有利于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性(賈康,2000)。

　　當(dāng)前應(yīng)突出抓好如下四個(gè)方面的改革:一是科學(xué)界定財(cái)政部門(mén)職能和權(quán)限,從根本上解決財(cái)政“越位”和“缺位”問(wèn)題;二是深化財(cái)政管理體制改革,逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度,逐步理順地方政府間財(cái)政分配關(guān)系;三是全面推進(jìn)以部門(mén)預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度和收支兩條線(xiàn)改革為主要內(nèi)容的財(cái)政預(yù)算制度改革,實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理制度創(chuàng)新;四是深化財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革,按照精簡(jiǎn)、高效、權(quán)力制衡的原則,合理設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)并理順其間的關(guān)系,科學(xué)配置職責(zé)權(quán)限,整合人力資源,提高工作效率。

　　(四)推進(jìn)政府行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變,構(gòu)建法治財(cái)政的體制保障體系

　　健全公共財(cái)政體制,調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域,加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入。這不僅提出了完善公共財(cái)政的重點(diǎn),也明確了基本公共服務(wù)的范圍。從我國(guó)的國(guó)情看,公共財(cái)政要承擔(dān)的基本任務(wù)是保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、調(diào)節(jié)收入分配、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求看,完善公共財(cái)政制度要在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保證政權(quán)建設(shè)的前提下,把重點(diǎn)放在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化上,轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化政府投資領(lǐng)域和結(jié)構(gòu)。公共財(cái)政必須履行政府公共服務(wù)職能。但由于有些政府部門(mén)把職能分工變成了職能分割,并形成了部門(mén)分割的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制,造成部分政府財(cái)政資金包括資產(chǎn)和資源由部門(mén)甚至領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人壟斷,使用方向和范圍不受預(yù)算約束。按照公共財(cái)政和法治財(cái)政的要求,財(cái)政只能是政府財(cái)政,財(cái)政資金的收付都必須一個(gè)口進(jìn)出,實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付。建立完善的公共財(cái)政體制,要求進(jìn)一步推進(jìn)政府行政體制改革和職能轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)公共財(cái)政的公共性和完整性。

　　(五)強(qiáng)化對(duì)財(cái)政權(quán)的監(jiān)督,構(gòu)建法治財(cái)政的全面監(jiān)督體系

　　各級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)要依法自覺(jué)接受人大、政協(xié)和社會(huì)監(jiān)督,并積極開(kāi)展各類(lèi)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督,不斷完善監(jiān)督體系。一是自覺(jué)接受人大和政協(xié)監(jiān)督。依法向同級(jí)人大報(bào)送預(yù)算編制、執(zhí)行以及決算的相關(guān)資料,認(rèn)真落實(shí)人大及其常委會(huì)的決定和要求,依法接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督和質(zhì)詢(xún)。自覺(jué)接受政協(xié)的民主監(jiān)督,虛心聽(tīng)取和接受政協(xié)的意見(jiàn)和建議。認(rèn)真辦理人大代表和政協(xié)委員提出的議案、建議、提案。二是強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。完善專(zhuān)門(mén)監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制,建立事前審核、事中監(jiān)控與事后檢查相結(jié)合,日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制,使專(zhuān)門(mén)監(jiān)督工作制度化、經(jīng)常化、規(guī)范化。三是廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。不斷擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)的范圍和內(nèi)容,增強(qiáng)政府理財(cái)工作的社會(huì)透明度,方便社會(huì)監(jiān)督。建立健全受理申訴、控告、檢舉和辦理制度,形成對(duì)政府理財(cái)?shù)纳鐣?huì)監(jiān)督氛圍。四是實(shí)施理財(cái)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究,建立健全懲戒機(jī)制。要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,建立健全過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,實(shí)現(xiàn)理財(cái)行為的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。各級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)要結(jié)合實(shí)施崗位責(zé)任制、財(cái)政執(zhí)法責(zé)任制,建立理財(cái)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,明確過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究范圍、追究程序、追究方式等。政府各部門(mén)及其工作人員在財(cái)政財(cái)務(wù)管理工作中,因主觀(guān)故意或過(guò)失而違反財(cái)政法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的,都要實(shí)施過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究。部門(mén)違反規(guī)定形成過(guò)錯(cuò)行為的,要追究其主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。承辦人在工作中獨(dú)自造成過(guò)錯(cuò)行為的,應(yīng)當(dāng)追究承辦人的責(zé)任,主管領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督不力的,要同時(shí)追究主管領(lǐng)導(dǎo)的連帶責(zé)任。堅(jiān)持有錯(cuò)必糾、處罰到位、懲教結(jié)合,不斷強(qiáng)化依法理財(cái)?shù)呢?zé)任意識(shí)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　公共財(cái)政不是一個(gè)孤立的體系,而是經(jīng)濟(jì)、政治和法律的綜合載體。目前我國(guó)的財(cái)政法律法規(guī)體系與建設(shè)法治國(guó)家、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建公共財(cái)政框架以及實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、依法治財(cái)?shù)囊�求相�?還有很大的差距,存在著許多不足和需要研究解決的問(wèn)題,亟待進(jìn)一步健全。這就要求以構(gòu)建公共財(cái)政框架為出發(fā)點(diǎn), 以建設(shè)法治國(guó)家為契機(jī),以實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政與法治財(cái)政之間的良性互動(dòng)為路徑,唯有如此,我國(guó)新一輪財(cái)稅改革才能取得預(yù)期的成效。

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